СРАВНИТЕЛЬНОЕ

КОНСТИТУЦИОННОЕ

ОБОЗРЕНИЕ

No 6 (73) 2009

Учредитель и издатель

Институт права и публичной политики http://www.ilpp.ru

Зарегистрирован в Министерстве РФ по делам печати, телерадиовещания­ и средств массовых коммуникаций

Свидетельство о регистрации ПИ №77-17237 от 14 января 2004 г.

Распространяется по подписке и через редакцию

Адрес редакции:

129090 Москва, ул. Щепкина, д. 8

Для корреспонденции: 129090 Москва, а/я 140

Тел.: +7 (495) 608-69-59; 608-66-35 Факс: +7 (495) 608-69-15

Отпечатано: ООО «Информполиграф» 111123, г. Москва, ул. Плеханова, д. 3а

Издается и распространяется при поддержке Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров http://www.macfound.ru

Позиции авторов статей могут не совпадать с мнением редакции

При перепечатке и цитировании материалов ссылка на журнал обязательна

© Институт права и публичной политики, 2009

ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ

Максим Шаварин

В ФОКУСЕ:

ИЗУЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ КОМПАРАТИВИСТИКИ В РОССИИ

Конституционная компаративистика 45 в системе юридического образования

Владимир Крусс

Константин Бондаренко

ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНАЯ КОЛЛЕКЦИЯ

ПОДПИСКА НА I ПОЛУГОДИЕ 2010 ГОДА

Россия

Подписка на журнал производится во всех отделениях почтовой связи:

•по каталогу агентства «Роспечать» «Газеты. Журналы», подписной индекс журнала в каталоге – 80643;

•объединенному каталогу «Пресса России», подписной индекс в каталоге – 42048.

Через агентства альтернативной подписки:

•ООО «Интер-Почта-2003» тел.: (495) 500-00-60; http://www.interpochta.ru

•ООО «Агентство «Артос-Гал» тел.: (495) 603-27-31, 603-27-32

Вредакции подписка на журнал возможна с любого номера. За дополнительной информацией обращаться:

Тел.:(495)608-69-59,608-66-35•Факс:(495)608-69-15 e-mail:ilpp-ccr@mail.ru•http://www.ilpp.ru.

Страны СНГ

Оформить подписку на журнал можно по каталогам агентства «Роспечать» «Газеты. Журналы» и «Russian Newspapers & Magazines»

в отделениях почтовой связи или на сайте агентства в сети Интернет: http://www.rosp.ru,

подписной индекс журнала в каталоге – 80643.

Страны дальнего зарубежья

Для стран дальнего зарубежья подписка на журнал оформляется через партнеров фирмы ЗАО «МК-Периодика» или непосредственно в ЗАО «МК-Периодика» по адресу:

129110, Москва, ул. Гиляровского, 39.

Тел.: +7 (495) 681-91-37; 681-87-47 •Факс: +7 (495) 681-37-98 e-mail: export@periodicals.ru •http://www.periodicals.ru

Решением ВАК журнал включен

в«Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий,

вкоторых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук»

PARTNER PUBLICATION

International Journal of Constitutional Law

The journal Sravnitelnoe Konstitutsionnoe Obozrenie (CCR) contains selected items originally published in English from International Journal of Constitutional Law (ICON) and is published by arrangement with its publishers Oxford University Press and New York University School of Law.

This work is subject to copyright. All rights are reserved, whether the whole or part of the material is concerned, specifically the rights for translation, reprinting, reuse of illustrations, broadcasting, reproduction on microfilm or in any other way, and storage in data banks.

The use of registered names, trademarks etc. in this publication does not imply, even in the absence of a specific statement, that such names are exempt from the relevant laws and regulations and therefore free for general use.

ПАРТНЕРСКОЕ ИЗДАНИЕ

International Journal of Constitutional Law

Журнал «Сравнительное конституционное обозрение»

содержит статьи, ранее опубликованные на английском языке в журнале International Journal of Constitutional Law

(ICON), и публикуется с согласия его издателей Oxford University Press и New York University School of Law.

Данная работа является объектом авторских прав. Все права защищены, и в частности права на перевод,

переиздание, воспроизведение иллюстраций, передачу

вэфир, копирование на микрофильмы или любым другим способом, хранение в базах данных, причем как

вотношении всего материала, использованного

виздании, так и его части.

Использование зарегистрированных наименований, торговых марок и т. д. в этом издании не подразумевает, даже при отсутствии особых указаний на этот счет, что такие наименования не охраняются соответствующими законами

ииными нормативными правовыми актами

ипоэтому подлежат свободному использованию.

ВАША РЕКЛАМА

НА СТРАНИЦАХ ЖУРНАЛА

Редакция приглашает издателей, образовательные, исследовательские, правозащитные, консалтинговые, юридические и иные организации к размещению своей рекламы, а также информации о публикациях, мероприятиях, конкурсах, проектах на страницах журнала «Сравнительное конституционное обозрение».

Аудитория журнала – это судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, члены

Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, представители Администрации Президента, Правительства, региональных властей и местного самоуправления, а также представители властных структур и судейского сообщества иностранных государств, признанные эксперты и молодые исследователи в области права и политологии из ведущих университетов и научных центров России, СНГ, Европы, США, Канады и др.

Вашу информацию получат ведущие эксперты, учебные и исследовательские центры более чем в 20 странах!

Размещение рекламы в журнале возможно:

•на платной основе;

•на основе взаимообмена.

Возможно также обсуждение иных форм сотрудничества.

По всем вопросам обращаться в редакцию: Тел.: +7 (495) 608-69-59; 608-66-35 Факс: +7 (495) 608-69-15

27 сентября 2009 года в Германии состоялись выборы депутатов Бундестага, а также двух ландтагов. Похожая ситуация сложилась как на федеральном уровне, так и в земле Шлез­ виг-Гольштейн: до выборов там правили так называемые «большие» коалиции, состоящие из представителей ХДС (в Берлине также ХСС) и СДПГ; по итогам выборов эти коалиции были заменены на коалиции из ХДС (/ХСС) и СвДП1. Наконец, что, собственно, и является темой данного материала, при распределении мест как в Бундестаге, так и в ландтаге Шлезвиг-Гольштейна важную роль сыграли «избыточные» мандаты.

Перед тем как рассмотреть вопрос о том, что же такое «избыточные» мандаты, имеет смысл показать их политическое значение. В земле Шлезвиг-Гольштейн они сыграли решающую роль, так как новая правящая коалиция получала необходимое большинство лишь при наличии таких мандатов. Приход к власти в Шлезвиг-Гольштейне новой коалиции одновременно обеспечивал участвующим в ней партиям получение абсолютного большинства в палате земель – Бундесрате. В федеральном парламенте – Бундестаге –

ХДС/ХСС и СвДП получили бы большинство и в рамках чистой пропорциональной системы, но оно было бы не столь комфортным: 308 из 598 мест (300 необходимо для правительственного большинства) вместо имеющихся на практике 332 из 622 (312 достаточно для образования правительства). То, что большинство в восемь голосов находится в зоне риска, показали выборы канцлера 27 октября 2009 года: за Ангелу Меркель было отдано 323 голоса, 9 голосов «потерялись».

1. Бундестаг

Избирательная система, на основе которой проводятся выборы депутатов Бундестага, закреплена в федеральном законе «О выбо-

рах» (Bundeswahlgesetz) от 7 мая 1956 года.

В течение своего действия этот акт, естественно, неоднократно изменялся, в последний раз перед выборами ныне действующего парламента законом от 17 марта 2008 года2.

Стандартная списочная численность Бундестага составляет 598 человек (п. 1 § 1 закона «О выборах»). Из них одна половина – 299 депутатов – избирается в одномандатных

округах, а другая – по партийным спискам. При образовании «избыточных» мандатов списочная численность соответственно увеличивается. Это приводит и к изменению числа, характеризующего «большинство членов Бундестага». Наличие такого большинства необходимо для выборов канцлера (абз. 2 ст. 63 Основного закона), для преодоления вето Бундесрата в отношении законопроектов, не требующих обязательного одобрения последнего (предл. 1 абз. 4 ст. 77 Основного закона), а также в некоторых других случаях.

Каждый избиратель имеет два голоса. Так называемый «первый» голос (Erststimme) он отдает за кандидата-одномандатника, а «второй» голос (Zweitstimme) – за партийный список. Избиратель полностью свободен в своем выборе: например, он может проголосовать за одномандатника одной партии и отдать голос за список другой (Stimmensplitting). Происходит такое нередко, причиной чему является структура немецкого партийного ландшафта и особенности системы распределения мандатов, рассматриваемые в этой статье. Система двух голосов не является, к слову сказать, единственно возможной и допустимой. Согласно первому федеральному закону «О выборах» 1949 года, а также до сих пор на выборах в ландтаги БаденВюртемберга и Саарланда, у избирателей имеется один голос, который выполняет две функции3.

Результаты выборов по одномандатным округам определяются просто: выигрывает кандидат, набравший максимальное число голосов (система относительного большинства, § 5 закона «О выборах»). 299 победите- лей-одномандатников попадают в Бундестаг без каких-либо дополнительных условий. Что касается оставшихся мандатов, то они распределяются по сложной многоступенчатой схеме (§ 6 закона «О выборах»).

Вначале определяется число мест, подлежащих распределению между партийными списками. Базовое число равно, однако, не 299, а 598, то есть общему числу депутатов. От этого числа отнимаются мажоритарные мандаты, полученные кандидатами, выдвинутыми от объединений избирателей или партий, не преодолевших пятипроцентный заградительный барьер (и не получивших три мажоритарных мандата, что альтернативно допускает такую партию к участию в распре-

делении мест по спискам). Последнее уже случалось: в 2002 году Партия демократического социализма (наследница СЕПГ) получила меньше 5 % и провела двух кандидатоводномандатников. В таком случае между партийными списками должны распределяться

598 – 2 = 596 мест.

Число мест, выпадающих на партийный список, определяется с 2008 года по формуле Сент-Лагё/Шеперс. До этого, начиная с выборов 1987 года, использовался метод ХэраНимейера, а еще раньше – метод д'Ондта4.

Прежде всего, вычисляется первоначальный делитель, образуемый путем деления общего числа голосов, полученных всеми списками, преодолевшими заградительный барьер, на число распределяемых мандатов. Таким образом определяется примерное число голосов, приходящихся на один мандат. Число мест, получаемых отдельно взятой партией, вычисляется путем деления числа отданных за нее голосов на первоначальный делитель. Получаемые числа округляются по общим правилам: дроби меньше 0,5 отпадают; 0,5 и больше округляются до единицы. Например, если партия получила число 176,49, то ей присуждаются 176 мандатов; при результате 176,51 эта партия получает 177 мандатов. Если сумма целых чисел, полученных всеми партиями, соответствует числу распределяемых мандатов, то это означает завершение процедуры. Однако возможно, что данная сумма окажется больше или меньше числа мандатов. В таком случае процедура повторяется, причем первоначальный делитель соответственно увеличивается или уменьшается по определенной схеме.

После того как получено общее число мандатов, приходящихся на отдельные партии, происходит распределение мест между земельными списками отдельно взятой партии. Дело в том, что конкретные списки кандидатов выдвигаются исключительно на уровне земель, федеральных списков не существует. Распределение происходит по той же формуле, что и при распределении мандатов между разными партиями. На этот раз, однако, друг с другом конкурируют результаты, полученные партиями на выборах в отдельных землях, то есть речь идет о своего рода внутрипартийной и межземельной конкуренции. При этом относительно большее число мандатов получают, во-первых, более круп-

ные земли, во-вторых, те, в которых данная партия достигла особенно хорошего результата.

От общего числа мест, выпавших на партийный список в определенной земле, отнимается число выигравших кандидатов-одно- мандатников, выдвинутых данной партией в этой земле. Именно в этот момент и образуются «избыточные» мандаты. Причиной этого является тот факт, что число депутатоводномандатников может быть больше общего числа мест, приходящихся на данный список.

Втаком случае партия получает столько мест, сколько одномандатников она провела в парламент. Соответственно увеличивается общее число проведенных ею депутатов, а также общее число депутатов Бундестага. При образовании «избыточных» мандатов ни один кандидат из числа списочников от данной земли в Бундестаг не проходит.

Наличие «избыточных» мандатов приводит к тому, что получающие их партии имеют больше мест, чем это соответствует их доле от числа голосов, отданных за списки.

Вподавляющем большинстве случаев преимущества от этого получают «общенародные» партии – ХДС и СДПГ, а в последний раз также и ХСС. Ниже приведена таблица, содержащая данные по «избыточным» мандатам за все время проведения федеральных выборов5. На выборах 1965, 1969, 1972 и 1976 годов «избыточные» мандаты не возникали.

Смысл столь сложной системы распределения мандатов заключается в попытке сочетания положительных сторон обоих систем: пропорциональной и мажоритарной. Пропорциональная компонента обеспечивает отражение соотношения сил в обществе. Мажоритарная компонента спасает от полного обезличивания выборов, так как избиратели отдают «первый» голос за конкретное, известное им лицо.

Интересно, что численность депутатовсписочников, делегируемых отдельными землями, отличается от числа одномандатников в данной земле, причем как в одну, так и в другую сторону. Этот феномен, считавшийся исключением, стал скорее правилом: на выборах 2009 года лишь в двух землях из шестнадцати число депутатов-одномандатников совпало с числом списочников. Этот результат находится в противоречии с базовым принципом, согласно которому соотношение между числом одномандатников и списочников составляет 1:1.

Избирательные законы земель используют ту же схему, но со следующими отличиями. Распределение мандатов происходит в один этап. Первоначальное число мест, предназначенных для одномандатников и списочников, может быть неодинаковым. Формулы расчета количества мест, приходящихся на один список, также могут быть другими. Иные важные отличия рассматриваются в данной статье в соответствующих контекстах.

2.Антиконституционные «сюрпризы» избирательной арифметики

Федеральный конституционный суд Германии несколько раз касался проблемы «избыточных» мандатов6 и признал сам факт их появления не противоречащим Основному закону, хотя и с указанием на то, что эта оценка может измениться при чрезмерном появлении таких мандатов.

В 1997 году, подробно рассматривая вопрос «избыточных» мандатов, Суд принял важное решение7, в котором он еще раз подтвердил конституционность их появления. Решение было принято четырьмя голосами против четырех: в такой ситуации поставленная под сомнение норма считается соответствующей конституции (предл. 3 абз. 4 § 15 закона о Федеральном конституционном су-

де). В этом решении было также определено число «избыточных» мандатов, начиная с которого существующая избирательная система может войти в противоречие с конституцией. С указанием на высоту существующего заградительного барьера Суд назвал цифру в 5 % от первоначального списочного состава8, что равно 30 (5 % от 598 = 29,9) местам. Результат выборов 2009 года – 24 «избыточных» мандата – приблизился к этой границе почти вплотную. Тот факт, что Суд считает необходимым ограничить число «избыточных» мандатов, свидетельствует об их определенной конституционно-правовой дефектности, что, в свою очередь, находится в противоречии с признанием Судом их конституционности9. Подозрение в дефектности усиливается, так как Суд в другом решении10, принятом позднее, признал недопустимым замену выбывшего депутата при наличии «избыточных» мандатов. В таком случае численность фракции, к которой принадлежал выбывший депутат, а также общая численность Бундестага просто уменьшается на один. Итогом выбытия депутатов может быть утрата правительством большинства, если последнее опиралось на «избыточные» мандаты.

В одном из последующих решений11 Суд разбирался с еще более сложной проблемой, а именно тем феноменом, что прирост числа голосов, отданных за определенную партию, может привести к потере этой партией одного мандата; и наоборот, уменьшение числа голосов может привести к получению дополнительного мандата. Происходит это из-за особенностей описанной выше многоступенчатой процедуры распределения мандатов12.

Предположим, что в определенной земле партия получила «избыточный» мандат. Это означает, что прирост числа голосов, отданных за список этой партии в данной земле, не приводит к увеличению числа мандатов до тех пор, пока этот прирост не оказался достаточным, чтобы получить дополнительное место в конкуренции с другими партиями. Однако увеличение числа «вторых» голосов в данной земле может привести к тому, что при распределении мест между списками партии в разных землях данный список получит на одно место больше. Это приведет к превращению «избыточного» мандата в обычный и одновременно к уменьшению на единицу числа мандатов, достающихся другим спискам. В

такой ситуации дополнительные голоса, отданные в земле с «избыточными» мандатами, не просто «сгорают», а в конечном итоге приводят к ухудшению результатов всей партии.

Федеральный конституционный суд Германии посчитал такую динамику «с обратным знаком» противоречащей конституции и дал законодателю срок до 30 июня 2011 года исправить ситуацию. Однако законодатель не спешит заниматься этим вопросом, по причине чего последние выборы в Бундестаг были проведены по правилам, противоречащим конституции.

3.Пути выхода из создавшейся ситуации

Влитературе предлагаются разные пути решения проблемы динамики «с обратным знаком» и вообще улучшения избирательной системы13. Однако большинство возможных решений наталкиваются на разного рода препятствия, в результате чего к консенсусу прийти пока не удалось. Во-первых, теоретически не исключен переход на классическую мажоритарную систему, так как она отвечает

принципам избирательного права, закрепленным в Основном законе (ст. 38)14. Но по политическим причинам такая возможность практически исключена.

Во-вторых, допустимо введение комбинированной системы (Grabensystem) наподобие той, которая существовала в России в 1990-е годы. Против этого, однако, выступят небольшие партии, не имеющие шансов выигрывать одномандатные округа, так как они получат при прочих равных условиях лишь половину мест от того числа, которое возможно в рамках ныне действующей системы.

Вэтой связи можно вспомнить, что устрашающие цифры, получаемые Либерально-демо- кратической партией России по спискам на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, воплощались потом во фракциях гораздо меньшего, чем ожидалось на первый взгляд, размера.

Возможность введения федеральных партийных списков в явном или закамуфлированном виде отклоняется по причине того, что от этого пострадает принцип федерализма и в партиях будут усиливаться централистские тенденции, что считается неприемлемым. Компенсация «избыточных» мандатов

по схемам, принятым в избирательном законодательстве земель, отклоняется на том основании, что это может привести к значительному увеличению числа членов парламента15, что на федеральном уровне признается нежелательным эффектом.

В литературе высказывается мнение, что устранение вероятности появления «избыточных» мандатов не происходит из-за того, что такие мандаты приносят особую выгоду партийным коалициям, приходящим к власти по итогам выборов16. Таблица 1 подтверждает это наблюдение: у власти, как правило, оказываются партии, получившие максимальное число «избыточных» мандатов.

4.Как мы определяем тип избирательной системы

Необходимо сделать методическое замечание по поводу того, как мы определяем принадлежность конкретной, реально существующей избирательной системы к тому или иному идеальному типу. Характерной особенностью пропорциональной системы является то, что партии получают столько мест в парламенте, сколько соответствует их доле от числа голосов, отданных при наличии заградительного барьера за партии, его преодолевшие, либо, если заградительного барьера нет, доле от общего числа поданных голосов. При этом результаты не должны выходить за пределы погрешности, неизбежно возникающей при использовании разных формул распределения мандатов. Если это правило не соблюдается, то именовать такую избирательную систему пропорциональной нельзя.

Определение типа избирательной системы может носить не только теоретико-позна- вательный характер, но и приводить к юридическим последствиям. В практике Федерального конституционного суда Германии был выработан принцип соблюдения логики конкретного типа избирательной системы (Systemtreue17). В соответствии с этой позицией18 законодатель имеет право выбора между разными типами избирательных систем, включая их комбинацию (системы действуют параллельно) или соединение (системы образуют разные этапы). Однако после того, как выбор был сделан, законодательное регулирование не должно нарушать характерные особенности, присущие данному типу избирательной

системы; в случае соединения эти принципы должны соблюдаться на каждом отдельном отрезке. Так, в одном из решений Суд отказал в необходимости принятия мер по восстановлению пропорциональности на том основании, что образовавшийся после выборов 1987 года «избыточный» мандат не привел к искажениям, выходящим за пределы обычной погрешности, присущей пропорциональной системе19.

Данная позиция иногда подвергается критике в литературе из-за того, что Суд исходит из существования лишь двух типов избирательных систем – мажоритарной и пропорциональной, в то время как, по мнению некоторых ученых, возможно существенно большее количество разных избирательных систем20.

Важно провести различие между комбинированными и смешанными (соединенными, интегрированными) избирательными системами. Избирательная система является комбинированной, когда результаты выборов по одномандатным округам и по спискам определяются независимо друг от друга, как это было в России в 1990-е годы. Смешанная система означает, что оба элемента представляют собой разные части единого процесса определения окончательного результата, как это имеет место в современном немецком избирательном праве. Значение имеет, конечно же, не то, какие конкретно «этикетки» используются для обозначения этих систем, а то, что необходимо использовать два разных термина. Строго говоря, в случае комбинированной системы имеет смысл говорить вообще о параллельном существовании двух систем.

5.Политические причины появления «избыточных» мандатов и проблема динамической антиконституционности

Хотя появление «избыточных» мандатов является результатом действия многих причин, предсказать характер влияния которых затруднительно, можно выделить несколько закономерностей. Вероятность появления «избыточных» мандатов возрастает с ростом числа партий, прошедших пятипроцентный барьер и уменьшением долей вторых голосов, отдаваемых за одну партию. Если долгое вре-

мя в Германии на федеральном уровне существовала четырехпартийная система (ХДС, ХСС, СДПГ, СвДП), то теперь можно говорить об укоренении шестипартийной системы (вышеназванные партии, а также Зеленые и Левая партия). Кроме того, небольшие партии достигли на последних выборах существенно лучших результатов, чем это случалось ранее, получив 10–14 % вместо обычных 6–8. Улучшение ситуации с голосами, отдаваемыми за партийные списки, не означает автоматически, что небольшие партии улучшают свои шансы на победу в одномандатных округах. Растущая разница в числе «первых» и «вторых» голосов, отдаваемых за конкретную партию, способствует возникновению «избыточных» мандатов.

Причиной этого является прогрессирующее число избирателей, разделяющих свои голоса, которое увеличилось в течение действия нынешнего закона «О выборах» с 6,4 %

в1957 году до 23,5 % в 2005 году21. Это, в

свою очередь, является результатом структуры партийного ландшафта, образовавшейся

вГермании. Как правило, ни на федеральном, ни на земельном уровнях ни одна из крупных партий – ХДС или СДПГ, а после выборов

вбаварский Ландтаг 2008 года и ХСС – не имеют абсолютного большинства и вынуждены искать партнеров для образования коалиционного правительства. Стандартная коалиция состоит из одной большой («общенародной», например ХДС, ХСС, СДПГ) и одной маленькой («нишевой», например СвДП, Зеленые; сюда можно отнести и Левую партию, но с оговоркой, что в восточных землях она является скорее «общенародной») партий. Типичными, хотя и не единственно возможными, коалициями являются ХДС (/XCC) и СвДП, СДПГ и Зеленые, СДПГ и Левая партия.

Коалиционные избирательные кампании

Избирательные кампании могут быть изначально направлены на получение большинства, необходимого для образования вполне определенной коалиции. В таком случае большая партия, получающая значительное число мест по одномандатным округам, может дать в том или ином виде рекомендацию своим избирателям отдать «второй» голос маленькой партии, с которой планируется заключение

правящей коалиции. В случае образования «избыточных» мандатов весомость таких голосов удваивается по сравнению с голосами избирателей, отдаваемыми за одну и ту же партию.

Предположим, что голос, отданный за кандидата в одномандатном округе, привел к успеху: данный кандидат был избран. В том случае, когда «избыточные» мандаты у партии, которой принадлежит победивший кандидат, не появляются, этот округ будет вычтен из числа мест, рассчитанных на основании «вторых» голосов, число которых и будет определяющим для конечного результата. В такой ситуации избиратель, отдав «второй» голос другой партии, уменьшает шансы той партии, чьего депутата-одномандатника он выбрал, в результате чего удвоения весомости голоса не происходит. Однако, если у партии, получающей преимущественно «первые» голоса, образуются «избыточные» мандаты, описанный выше механизм перестает работать. Особенно наглядным это становится в ситуации, когда маленькая партия не получает ни одного одномандатного округа, а крупная, наоборот, проводит большую часть своих депутатов через одномандатные округа.

Именно таковы оказались итоги выборов в Бундестаг 2009 года: СвДП, несмотря на резкое улучшение своего результата при голосовании по партийным спискам (14,6 % по сравнению с 9,6 % в 2005 году) не получила ни одного мажоритарного мандата. Из 194 депутатов ХДС лишь 21 оказались списочниками, а из 45 депутатов ХСС – вообще ни одного. ХДС/ХСС получили «избыточные» мандаты в 8 землях из 16.

Для сравнения: СДПГ получила 64 места по одномандатным округам и 82 – по спискам. Левая партия, как и СвДП улучшившая свой результат при голосовании по спискам (с 8,7 до 11,9 %), параллельно с этим увеличила и число выигранных одномандатных округов с 3 до 16. Огромная разница в числе «первых» и «вторых» голосов, отданных за СвДП и ХДС/ХCC, свидетельствует о целенаправленном разделении голосов значительной частью избирателей с целью образования соответствующей коалиции. В случае с СДПГ возможно и другое объяснение, не связанное с «коалиционным» голосованием: политика партии, часто воспринимаемая как политика партийной верхушки, в последние годы разо-

чаровала многих ее сторонников, которые, однако, продолжают голосовать за известных им кандидатов-одномандатников.

Таблица 2

«Первые» (за кандидатов– одномандатников) и «вторые» (за партийные списки) голоса на выборах в Бундестаг в 2005 и 2009 году

Учитывая сложный характер определения результатов выборов, можно предложить еще одну иллюстрацию схемы «удвоения» весомости голосов. Подходящим вследствие своей относительной простоты может быть пример ХСС, так как эта партия выступает на выборах в Бундестаг в одной земле – Баварии – и поэтому участвует лишь в распределении мест между партиями, но не между разными земельными списками. Благодаря своим доминирующим позициям, ХСС получает в Баварии все или почти все одномандатные округа от общего числа (44 или 45). Для увеличения числа мест в парламенте возможны две стратегии. Во-первых, ХСС может работать на увеличение числа «вторых» голосов, что

будет приводить к тому, что общее число мест, выпадающих на эту партию, также увеличится. Например, в 1994 году ХСС получил 51,2 % «вторых» голосов, что обеспечило ему 50 мандатов, или на 6 больше, чем число выигранных им одномандатных округов. В 2002 году ХСС достиг существенно лучшего результата – 58,6 % голосов, что воплотилось и в большем числе мандатов – 58 (из них 43 мажоритарных из 44 возможных). В случае если число «вторых» голосов, отдаваемых за ХСС, снижается до уровня, обеспечивающего число мандатов, равное или меньшее числа выигрываемых одномандатных округов, как это произошло на выборах 2009 года, то «вторые» голоса «сгорают», не принося дополнительных мест. В этих условиях имеет смысл применить другую стратегию и мотивировать избирателей отдать свой голос потенциальному партнеру по коалиции, в данном случае СвДП. Даже если все «вторые» голоса сторонников ХСС будут отданы СвДП, это не приведет к потере мандатов ХСС. Одновременно с этим при распределении мандатов между партиями произойдет серьезное улучшение результатов СвДП. В гипотетическом случае стопроцентного разделения голосов сторонников ХСС на последних выборах 2009 года ХСС сохранил бы свои 45 мажоритарных мандата, а СвДП получила бы 135 мест вместо 93, включая 42 места, приходящихся на ХСС на основании количества полученных им «вторых» голосов. В итоге правительственная коалиция ХДС/ХСС/ СвДП имела бы 374 мест из 664 (абсолютное большинство – 333 места).

Динамическая антиконституционность

Иногда в немецкой литературе избирательные кампании, направленные на удвоение весомости голосов избирателей, характеризуются как находящиеся в противоречии с требованиями конституции22. Схожая точка зрения выражена и в решениях Федерального конституционного суда Германии, считающего, что «избыточные» мандаты должны появляться лишь в том количестве, которое обусловлено спецификой избирательной системы, а именно тем, что в случае конкуренции между результатом по спискам и результатом по одномандатным округам приоритет получает последний, что, в свою очередь, вызвано же-

Таким образом, Суд пока не разбирался с этим вопросом по существу.

7. Легитимность

а) Парламент как отражение соотношения сил в обществе

Вопрос о существенных признаках демократической формы правления является не таким простым, как это может показаться на первый взгляд. В частности, идея о том, что демократия подразумевает в том или ином виде поддержку правительства большинством населения или избирателей, на практике не находит подтверждения. Особенно в мажоритарных избирательных системах относительного большинства при условии низкой явки избирателей вполне возможны ситуации, когда правительственное большинство в парламенте опирается на 20–30 % от общего числа избирателей. В этом, собственно говоря, и заключается смысл мажоритарной системы: правительственное большинство в парламенте должно возникать у одной-един- ственной партии и в том случае, если эта партия получила меньше половины голосов27. Однако и (квази)пропорциональные системы могут приводить к тому, что правительственное большинство в парламенте опирается на меньшинство. Так, ныне действующее немецкое правительство имеет поддержку 33,74 % лиц, имеющих право голоса28 (уровень участия в выборах составил 70,8 %). Восприятие такой ситуации неодинаково в разных странах. Во многом оно зависит от оценки поведения избирателей, уклонившихся от участия в выборах, интерпретируется ли это как протест, как согласие с существующим ста- тус-кво или как заблаговременное принятие любого возможного результата.

С определенными оговорками можно утверждать, что в немецкой политической культуре со времен Веймарской республики утвердилась позиция, согласно которой парламент должен по возможности отражать соотношение сил в обществе. Поэтому пропорциональная система воспринимается как наиболее органичная в рамках демократической формы правления29. Ограничения принципа строгого отображения допустимы лишь при наличии «неотложной причины» (zwingen-

der Grund), например для обеспечения работоспособности парламента и правительства. На этом основании был признан не противоречащим конституции пятипроцентный заградительный барьер30. Однако искажения, возникающие при распределении мандатов между партиями, преодолевшими этот барьер, считаются нежелательными, хотя критики оценивают этот факт по-разному31.

Федеральный закон «О выборах» содержит интересную норму, в соответствии с которой партия, получившая абсолютное большинство «вторых» голосов, но в результате распределения мандатов не добившаяся абсолютного большинства мест, получает один мандат дополнительно, после чего оставшиеся мандаты повторно распределяются между другими партиями (абз. 3 § 6)32. Эта норма должна скорректировать погрешности, неизбежно возникающие при распределении мандатов. Очевидно, законодатель посчитал критическим негативный психологический и политический эффект того, что абсолютное большинство полученных голосов не воплощается в абсолютном большинстве мест в парламенте. Возникает интересный вопрос: должно ли существовать комплементарное правило, в соответствии с которым менее половины голосов избирателей не должно воплощаться в абсолютном большинстве депутатских мест, как это случилось в ШлезвигГольштейне?

б) Негативная динамика

Одним из требований к процедуре выборов является ее понятность и транспарентность. В частности, избиратель должен иметь возможность в общем и целом оценить результат своего голосования. Это требование не выполняется в случае «негативной» динамики, когда голос избирателя, отданный за определенную партию, неожиданно для него приводит не к улучшению, а к ухудшению достигнутого ею результата.

Впрочем, возможны ситуации предсказуемой «негативной» динамики. На выборах в Бундестаг 2005 года сложилась уникальная ситуация, когда можно было экспериментально проверить действие механизма «разделения» голосов. В одном из одномандатных округов скончался кандидат, что привело к необходимости проведения выборов в данном

округе после выборов в стране. К этому моменту общие результаты голосования были известны33. Проведенные подсчеты показали, что для ХДС существует «коридор риска»: если число «вторых» голосов оказывалось между двумя определенными значениями, то это приводило к тому, что ХДС терял один мандат. Результат, достигнутый ХДС на предыдущих выборах, как раз находился внутри этого коридора. Так как превысить верхний предел было практически невозможно, оставался один-единственный вариант, согласно которому определенное число сторонников ХДС не должны были отдать ему свой «второй» голос, что согласно проведенным расчетам и произошло34. Риска «переусердствовать» не существовало, так как мандат сохранялся и в случае, если бы ХДС не получил вообще ни одного голоса. Остается добавить, что противники ХДС могли испортить «праздник», отдав свои голоса за список этой партии. Иначе чем абсурдной назвать такую ситуацию невозможно.

в) Разная весомость голосов

Итогом появления «избыточных» мандатов и вызванного этим нарушения принципа пропорциональности является то, что весомость голосов избирателей, голосующих за разные партии, оказывается неодинаковой (см. табл. 3). Причем эта разница существенно превышает ту, которая неизбежно возникает из-за погрешности формул, применяемых при распределении мандатов.

В этой связи можно упомянуть, что в избирательном законодательстве Веймарской республики была закреплена жесткая квота – 60 000 голосов на одного депутата (ст. 30 имперского закона «О выборах» 1920 года).

Итогом этого было колебание числа депутатов Рейхстага, изменявшегося между 459

и 64735.

Румянцев Андрей Георгиевич – научный сотрудник юридического факультета Университета Регенсбурга, доктор права (Dr. jur.).

post@law.net.ru

1ХДС – Христианско-демократический союз; ХСС – Христианско-социальный союз; СДПГ – Социал-демократическая партия Германии; СвДП – Свободная демократическая партия; СЕПГ – Социалистическая единая партия Германии.

2См. перечень законов, содержащих поправки к избирательному закону: SchreiberW.Kommentar zum Bundeswahlgesetz. 8. Aufl. Köln, 2009. S. 72 ff.

5См.: Ibid. S. 239; данные за 2009 год базируются на отчетах организатора проведения федераль-

ных выборов: http://www.bundeswahlleiter.de.

6См. ранние решения: от 3 июля 1957 года,

BVerfGE 7, 63 [74 f.]; от 22 мая 1963 года, BVerfGE 16, 130 [139 f.]; от 24 ноября 1988 года, BVerfGE 79, 169.

7Решение от 10 апреля 1997 года, BVerfGE 95, 335.

8 BVerfGE 95, 335 [366].

9См.: Meyer H. // Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland / J. Isensee, P. Kirchhof (Hrsg.). Bd. III. 3. Aufl. Heidelberg, 2005. § 46. Rn. 49.

10Решение от 26 февраля 1998 года, BVerfGE 97, 317 ff.

11Решение от 3 июля 2008 года, BVerfGE 121, 266.

12См. наглядную иллюстрацию этого механизма в: Ehlers D., Lechleitner M. Die Verfassungsmäßigkeit von Überhangmandaten // Juristenzeitung (JZ). 1997. S. 763.

13См., например: Schreiber W. Op. cit. S. 246; Meyer H. Lösungsmöglichkeiten nach dem Wahlrechtsurteil des BVerfG vom 3. Juli 2008 // Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl). 2009. S. 137 ff.; Zivier E. R. Risiken und Nebenwirkungen: Zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juli 2008 («negatives Stimmgewicht») // Recht und Politik (RuP). 2009. S. 41 ff.

14См.: BVerfGE 121, 266 [296].

15По одному из гипотетических сценариев число депутатов ландтага земли Шлезвиг-Гольштейн после выборов 2000 года могло бы вырасти с 75

до 165. См.: SauerG. W.Zur proportionalen Wahlauswertung bei Zweistimmenwahlsystemen ohne Überhangmandate // Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl). 2003. S. 154.

16См.: Behnke J. Von Überhangmandaten und Gesetzeslücken // Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ). 2003. S. 28. См. также критическую оценку мотивов законодателя: Meyer H. // Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland / J. Isensee, P. Kirchhof (Hrsg.). § 45. Rn. 37.

17См.: Meyer H. // Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland / J. Isensee, P. Kirchhof (Hrsg.). § 45. Rn. 23.

18См.: Решение от 5 апреля 1952 года, BVerfGE 1, 208 [246 f.]; BVerfGE 95, 335 [354].

19См.: BVerfGE 79, 169 [172]. См. также позицию четырех судей Федерального конституционного суда, не согласных с решением коллег: BVerfGE 95, 335 [367 f., 371 f.].

20См.: Meyer H. // Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland / J. Isensee, P. Kirchhof (Hrsg.). § 45. Rn. 24 ff.; Trute H.-H. // Grundgesetz: Kommentar / I. v. Münch, P. Kunig (Hrsg.). Bd. 2. 5. Aufl. München, 2001. Art. 38. Rn. 14.

21См.: Schreiber W. Op. cit. S. 206.

22См., например: Schreiber W. Op. cit. S. 205, 207 f.; Ipsen J. Staatsrecht I: Staatsorganisationsrecht. 12. Aufl. Neuwied; Kriftel, 2000. Rn. 86; Behnke J. Strategisches Wählen bei der Nachwahl in Dresden zur Bundestagswahl 2005 // Politische Vierteljahresschrift (PVS). 2008. S. 718 f.

23См.: BVerfGE 7, 63 [74 f.]; BVerfGE 95, 335 [360 f., 366].

24Kant I. Metaphysik der Sitten. T. I: Metaphysische Anfangsgründe der Rechtslehre // B. Ludwig (Hrsg.). 2. Aufl. Hamburg, 1998. S. 23.

25См.: Schreiber W. Op. cit. S. 237.

26См.: Schwarz T. Linke klagen gegen umstrittene Mandatsverteilung in Kiel // Kieler Nachrichten. 2009. 14. Oktober (http://www.kn-online.de/ schleswig_holstein/landespolitik/118173-Linke- klagen-gegen-umstrittene-Mandatsverteilung- in-Kiel.html).

27См.: Meyer H. // Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland / J. Isensee, P. Kirchhof (Hrsg.). § 45 Rn. 27.

28Если учитывать «вторые» голоса; или 33,98 % от числа «первых» голосов.

29См.: Trute H.-H. // Grundgesetz: Kommentar / I. v. Münch, P. Kunig (Hrsg.). Art. 38. Rn. 15.

30См.: BVerfGE 1, 208 [248 f., 252, 255]; решение от 29 сентября 1990 года, BVerfGE 82, 322 [338]. Критика допустимости заградительного барьера содержится в: Meyer H. // Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland / J. Isensee, P. Kirchhof (Hrsg.). § 46. Rn. 36 ff.

31Так, в литературе встречается и критика «фетишизма пропорциональности». См.: Papier H.-J.

Überhangmandat und Verfassungsrecht // Juristenzeitung (JZ). 1996. S. 271.

32Формулировка закона характеризуется как неудачная, поскольку, в частности, непонятно, получает ли такая партия одно дополнительное место или несколько, пока у нее не образуется минимально возможное абсолютное большинство.

См.: Schreiber W. Op. cit. S. 234.

33Данный факт рассматривался Федеральным конституционным судом Германии, так как это, по мнению жалобщика, нарушало принцип равенства избирателей. Однако Суд посчитал сложившуюся ситуацию не противоречащей конституции. См. решение от 21 апреля 2009 года, 2 BvC 2/06.

34Анализ этой ситуации приведен в: Behnke J.

Strategisches Wählen bei der Nachwahl in Dresden zur Bundestagswahl 2005 // Politische Vierteljahresschrift (PVS). 2008. S. 695 ff.

35См.: KaackH.Zwischen Verhältniswahl und Mehrheitswahl. Opladen, 1967. S. 16.

Результаты парламентских выборов 2009 года

устойчива и постоянно распадается. Действительно, как доминирующие партии 1990-х (БСП и СДС), так и доминирующая партия начала 2000-х (НДСВ) в настоящее время теряют влияние и маргинализуются: НДСВ уже не представлено в парламенте, а преемники СДС с трудом преодолевают четырехпроцентный барьер. На их место приходят новые игроки, программа, идеология, партийная структура и организация которых носят весьма неопределенный характер. Казалось, они появляются из виртуального мира электронных СМИ, во время выборов материализуются, а затем через несколько лет вновь растворяются в виртуальной реальности.

С точки зрения политической теории в таком варианте развития есть известный парадокс. Распад партийной системы в стране и возникновение новых популистских участников игры совпадает с консолидацией болгарской демократии и членством Болгарии в Европейском Союзе (2001–2007) вопреки распространенному представлению о том, что демократическая консолидация и европеизация приводят к возникновению сильной и стабильной партийной системы (или даже предполагают таковую).

Конечно, можно утверждать, что этот парадокс лишь кажущийся, ведь как демократическая консолидация, так и европеизация в Болгарии носят неполный характер. И все же значение данного аргумента не следует преувеличивать. Рассмотрим, например, консолидацию. В 2009 году, по данным международного социологического опроса, болгары, наряду с венграми, в наибольшей степени среди восточноевропейских народов привержены основным демократическим принципам, таким как свобода слова, выборов и со-

вести (60 % в Болгарии по сравнению с уровнем меньше 40 % в Словакии, Литве и России)1, несмотря на то что Болгария находится среди стран, наиболее разочарованных переходным периодом и современным уровнем жизни по сравнению с коммунистическими временами. Такая поддержка демократических ценностей на фоне экономической нестабильности показывает, что демократия стала единственным обсуждаемым вариантом развития в стране, а это является признаком консолидации. И действительно, ни один сколь-нибудь значительный политический игрок в Болгарии не выдвигает альтернативы демократии: все говорят о важности улучшения функционирования демократических институтов, очистки их от коррупции и т. п. Что касается процесса европеизации, то болгары не только по-прежнему находятся среди наибольших энтузиастов интеграции ЕС и чрезвычайно серьезно воспринимают советы и критику из Брюсселя, но и фактически часто доверяют собственному правительству меньше, чем Брюсселю, и это дает институтам ЕС серьезный козырь в переговорах с болгарскими партнерами.

Однако главный вопрос по поводу партийных систем заключается в следующем: является ли распад традиционных программных партий и выход на сцену новых популистских игроков маргинальным балканским феноменом или общеевропейской тенденцией? Например, фигура Берлускони в Италии не так уж сильно, как мы увидим, отличается от фигуры Бойко Борисова в Болгарии. В этом смысле изменения в Болгарии можно рассматривать не как отклонения, а как прогноз будущего европейской политики. В любом случае это явление стоит изучать, потому что оно проливают свет на представительную инфраструктуру современной демократии.

Предыстория

Чтобы лучше охватить сущность современной эволюции болгарской политики, необходимо начать с контраста, а именно, кратко описать период 1991–2001 годов. На протяжении первого десятилетия после падения коммунистического режима в 1989 году в болгарском политическом процессе доминировали два идеологических партийных лагеря. На левом фланге располагались бывшие

коммунисты (БСП), правый центр занимали демократы (СДС), которые были движущей силой процесса либерализации, начавшегося в этот период. Таким образом, более десяти лет в Болгарии существовало некоторое подобие устоявшейся партийной системы по признаку «правые–левые», что характерно для зрелых демократий. БСП активно эксплуатировала такие идеи, как «социальное государство», усиление роли вмешательства государства в экономику, минимальная приватизация, сильные связи с бывшими иностранными партнерами и, в частности, с Россией. В свою очередь, СДС выступал за более радикальные экономические реформы, включая приватизацию и реституцию сельскохозяйственных земель и городской собственности, национализированных при коммунистическом режиме, за полную интеграцию и членство в евроатлантических структурах – ЕС, НАТО и др. Кроме того, оба блока поразному оценивали коммунистическое прошлое – СДС отвергал его как период репрессивного тоталитаризма, БСП же подходила к нему неоднозначно, пытаясь подчеркнуть положительные достижения предшественников. Иначе говоря, обе главные партии были привержены различным взглядам на прошлое и будущее Болгарии, защищали перед электоратом различные позиции и демонстрировали довольно резкие расхождения в том, что касалось конкретной политики. На протяжении большей части 1990-х годов болгарское общество было расколото на страстных приверженцев обеих идеологических линий, задаваемых партийной системой. Роль личности в политике носила вторичный характер: кандидаты, поддерживаемые партиями, как правило, побеждали популярных лидеров2.

Первая популистская война

В 2001 году ситуация радикально поменялась, и видимость стабильности и консолидированности болгарской партийной системы исчезла. Возвращение бывшего царя Симеона II из долгого изгнания стало событием, которое приветствовали участники демонстраций в Софии и других крупных городах. Многолюдные собрания напомнили первые годы переходного периода, когда экс-коммунисты были изгнаны из правительства под народным давлением. Неудивительно, что в 2000–

2001 годах правительство Ивана Костова (СДС) достаточно нервно реагировало на встречу, устроенную населением Симеону II, и мобилизовало все ресурсы для того, чтобы воспрепятствовать его участию в политическом процессе. Во-первых, Конституционный суд, в котором явно доминировали приверженцы СДС, запретил Симеону II участвовать в президентских выборах из-за ценза оседлости3. Во-вторых, и это носило более спорный характер, софийский суд отказался регистрировать «Национальное движение Симеона Второго» – организацию, с которой бывший царь собирался участвовать в парламентских выборах. Отказ был сделан по процедурным основаниям – отсутствие достаточного числа собранных подписей и т. п.; особо курьезный характер это носило по отношению к организации, которой вот-вот предстояло получить половину мест в парламенте. Все эти попытки оказались тщетными, поскольку Симеону II и НДСВ удалось принять участие в выборах даже без регистрации в качестве отдельной партии: для этого они воспользовались регистрацией двух маленьких и незначительных партий.

Июньские выборы 2001 года привели к сенсационным результатам: НДСВ получило более 40 % голосов избирателей и ровно половину мест в Народном собрании Болгарии. Сторонники Симеона II могли бы получить и абсолютное большинство, если бы некоторые небольшие партии не использовали в своих названиях имя бывшего царя без его разрешения, так что на таком обмане избирателей НДСВ потеряло около 3 % голосов. Все респектабельные «традиционные партии» – правый СДС вместе с левыми социалистами – получили меньше голосов, чем НДСВ. Кажется, что первой жертвой возвращения Симеона II стала партийная система Болгарии; события показали, что она не является устоявшейся, партии не привержены конкретным программам, а политическая культура населения подвержена всплескам оппортунизма и популизма.

Приход бывшего царя к власти можно справедливо считать примером популистской стратегии по следующим причинам.

• Он обращался к народу в целом, не подчеркивая расколов, различий и разграничений в рамках этого целого, не подразумевая, что среди населения могут быть конфликтую-

щие интересы, не все из которых могут быть одновременно удовлетворены.

• В кампании Симеона II существующая политическая элита изображалась как коррумпированная. На этом фоне он преподносил свою кандидатуру как образец личной честности в политике.

• Симеон II вел кампанию против существующих партий. Долгое время после возвращения в страну он отказывался от регистрации НДСВ как политической партии4, попрежнему придерживаясь идеи о том, что он царь всех болгар, а не простой партийный лидер. Сам он не был депутатом парламента – его имя входило в название партийного списка, но среди кандидатов его не было.

• Движение Симеона II носило агностический и безразличный к политической идеологии характер. Оно старалось прежде всего донести до избирателей, что идеологии установившихся политических партий уже обветшали.

• Основным источником мобилизации общества вокруг Симеона II были его личная харизма и историческое наследие. Программа и партийная структура как источники мобилизации электоральной поддержки не привлекались. Что касается партийной структуры, уже было ясно, что на институционализацию движения в стране времени не хватает – партийный список НДСВ был создан произвольным образом, практически по принципу лотереи: равные шансы были предоставлены участникам второго эшелона политической элиты Болгарии, оставшимся за бортом патронажной системы двух крупнейших партий, СДС и БСП. Что касается программы, то Симеон II заявлял, что этот вопрос должны решать эксперты и в принципе не носит политического характера. Для этого он пригласил молодых болгар, получивших образование за границей и не имевших какого-либо политического опыта, на министерские посты в своем кабинете и поручил им разработку политического курса в разных секторах.

• С точки зрения политической самоподачи и выступления перед обществом Симеон II подчеркивал больше внешнюю сторону дела, чем содержание. Смысл его речей был минимальным и трудноуловимым: он говорил медленно и повторял затасканные штампы. Однако он весьма успешно подавал себя, подчеркивая, как ему нравится народная поддер-

жка и симпатия, используя бесконфликтный, вежливый и мягкий политический стиль, свежо выглядящий на фоне достаточно грубой политической элиты Болгарии.

• Наконец, и, вероятно, это самое главное, Симеон II, как уже отмечалось, строил кампанию не вокруг какой-то особой последовательной программы, а вокруг ожиданий народа в связи с будущим. Одним словом, он создал впечатление того, что после нескольких лет применения жестких мер наконец наступило время процветания для всех и каждого. Эти ожидания нашли выражение в обещании бывшего царя радикально улучшить ситуацию в стране за 800-дневный срок.

Таким образом, первая волна популизма в Болгарии, ознаменованная приходом к власти НДСВ и показала широкие избирательные возможности популистского подхода: за предельно короткий период времени НДСВ смогло собрать и мобилизовать народ вокруг харизматического лидера. Однако следует подчеркнуть, что сразу же после прихода к власти НДСВ прошло через сложную эволюцию и превратилось из популистского движения в «традиционную» политическую партию. Прежде всего, после прихода к власти партия бывшего царя отбросила многие фантастические обещания, которые ее лидер делал или на которые намекал перед выборами. В конечном счете, правительство при НДСВ продолжало политику предыдущего кабинета: финансовая дисциплина и четкая приверженность интеграции в НАТО и ЕС. Конечный результат этой политики носил положительный для страны характер. Однако для НДСВ стало очевидно, что пересмотр предвыборных обещаний привел к весьма резкому падению уровня общественной поддержки движения и его лидера: уже через два месяца после июньских выборов 2001 года стал заметен спад доверия. Во-первых, движению не удалось провести своего кандидата в президенты – на президентских выборах 2001 года неожиданную победу одержали социалисты. Во-вто- рых, рейтинг Симеона II и НДСВ неуклонно падал, спустя всего год пребывания партии у власти достигнув разочаровывающее низкого уровня. На парламентских выборах 2005 года НДСВ, уже формально зарегистрированное как политическая партия, заняло второе место после Социалистической партии, набрав примерно в три раза меньше голосов, чем в

2001 году. На европейских выборах 2007 года поддержка НДСВ снизилась до критического минимума примерно в 6 %, так что в Европарламент от них прошел лишь один депутат; эту тенденцию подтвердили и очень слабые результаты на местных выборах осенью 2007 года.

Таким образом, НДСВ можно рассматривать как популистскую силу лишь на протяжении первого года существования на политической арене. В итоге эта партия вошла в состав Европейской либеральной партии (после неудачной попытки влиться в Европейскую народную партию) и преобразовалась в сравнительно небольшую организацию либеральной правоцентристской ориентации.

Вторая популистская волна

За несколько дней до парламентских выборов 2005 года болгарские социологи столкнулись с крупной сенсацией: «из ничего» возник новый политический игрок, за которым стояла поддержка 8–9 % избирателей. Изза неожиданности такого результата возникли слухи о том, что организации, проводившие опросы общественного мнения, задерживали публикацию прогнозов, поскольку сомневались в надежности их результатов. Этой новой силой оказалась партия во главе с тележурналистом, подвергавшим радикальной критике политическую элиту, обвинив ее представителей в коррумпированности и в подрыве национальных интересов. Партия называлась «Атака», а возглавившего ее журналиста звали Волен Сидеров. После большого опыта в журналистике он пришел на региональное кабельное телевидение ТВ СКАТ, имеющее устойчивую аудиторию националистического и антиэлитарного толка. Биография Сидерова поучительна для исследователей популизма. В начале посткоммунистического периода он был главным редактором газеты «Демократия» – печатного органа СДС. После этого он стал журналистом одной из наиболее влиятельных ежедневных газет «Монитор», стоящей на грани между серьезной прессой и таблоидами.

В итоге в 2005 году «Атака» прошла в парламент, сенсационно став крупнейшей оппозиционной группой (пусть и на небольшой срок, так как она вскоре распалась): другие крупные партии – БСП, НДСВ и ДПС –

сформировали большую правящую коалицию. Избрание депутатов от «Атаки» в болгарский парламент можно рассматривать как образец популистской политики и мобилизации электората по следующим причинам.

• Политическая база и легитимность «Атаки» представляла собой уменьшенную в масштабах копию НДСВ: большая часть анализа предвыборной стратегии НДСВ верна и применительно к «Атаке». Единственным различием является националистический дискурс и близкая к оскорбительной риторика новой политической силы.

• «Атака» обращалась к болгарскому народу в целом, отрицая важность различий и разногласий, укорененных в партийной системе, отрицая даже право этнических меньшинств на политическое представительство. «Атака» стала первой партией со времен относительной консолидации демократии в Болгарии, оспаривавшей легитимность Движения за права и свободы (в сущности, партии этнического турецкого меньшинства). Она же стала первой партией, прибегнувшей к минимально прикрытой расистской риторике в адрес цыганского меньшинства в Болгарии.

• Роль личности лидера «Атаки» отрицать невозможно. Отсутствие партийной структуры и организации было компенсировано личной харизмой специфического рода.

• Успех «Атаки» во многом объясняется ролью СМИ, в частности ТВ СКАТ. Именно они были главным средством электоральной мобилизации организации. СКАТ – телеканал, фактически предоставляющий площадку для популистского дискурса. На нем передаются в основном публицистические и аналитические программы, дающие трибуну второму, третьему и низшим эшелонам политической и интеллектуальной элиты. Неудивительно, что канал имеет антиэлитарный характер, то есть направлен против наделенных властью политических элит, защищает общественную мораль, национальные интересы, национальное единство и т. д. Все это подается «под соусом» поп-культуры, теорий заговора и небольшой доли высокой культуры5.

• «Атака» никоим образом не является программной, идейной партией. Ее политическая повестка дня – смесь «эмоциональных вопросов», большинство из которых невозможно выразить средствами конкретной политики. Например, партия выступает за пе-

вмэры Софии и без труда выиграл выборы. Рейтинг популярности Борисова был очень высок уже начиная с 2002–2003 годов, но лишь в 2005–2006 годах он сумел преобразовать этот рейтинг в политическую поддержку. Партия Борисова под названием ГЕРБ (сокращение от «Граждане за европейское развитие Болгарии» и одновременно, как и

врусском языке, – слово «герб») стала заметной силой на выборах только в 2007 году, хотя и не попала тогда в Народное собрание. Борисова можно отнести к лидерам, использующим популистские стратегии, по следую-

щим причинам.

• Борисов прямо обращается к болгарскому народу. Значительная часть его успеха связана с его возможностью обращаться к простым людям, выглядеть так, как многие из них, и озвучивать то, что они обычно думают

о сложных правительственных делах. • Успех на выборах и мобилизацию элек-

тората следует приписывать прежде всего личностному фактору, а не программе партии. Борисов сознательно стремится представить свою партию как правоцентристскую, но с точки зрения программы и политики его риторика всегда была неуловимой, он часто прибегал к «символическим вопросам» в манере, очень напоминающей Сидерова. Поэтому неудивительно, что «Атака» и ГЕРБ не рассматриваются как прямые враги и что они занимают общую позицию по некоторым символическим вопросам, таким как АЭС в Коз-

лодуе.

• Борисов в значительной части представляет собой продукт не партийной жизни или партийной политики, а усилий СМИ. У него очень тонкое чутье к вопросам PR, и он всегда умеет быть в центре внимания. Его умелое и сдержанное использование уличного жаргона и хорошее чувство юмора привлекают к нему внимание прессы.

Многое из того, что сказано о Симеоне II и Сидерове, применимо и к Борисову. Он не столь аристократичен и более приземлен, чем Симеон II, но меньший националист и фанатик, чем Сидеров. Однако его следует рассматривать как часть того же самого явления, черты которого можно кратко изложить следующим образом:

–его приход к власти продолжает процесс распада традиционных, идеологических, программных партий;

–идеологическая и программная последовательность теряет мобилизующую силу, партийная лояльность на выборах падает;

–растет значимость личной харизмы, эмоциональных и эстетических приемов мобилизации электората;

–кандидат обращается к народу в целом, рассматривает его признание и поддержку как высшую легитимизацию в политике, обыгрывает такие козыри, как права лично-

сти и меньшинств, международные условности и т. д.;

–мощная опора в политической мобилизации на СМИ как замену партийной структуры.

Таковы контуры «популистской модели»

вБолгарии.

Планы на будущее

После парламентских выборов, состоявшихся 5 июля 2009 года, Бойко Борисов сформировал правительство меньшинства, поддержанное прежде всего «Атакой», а также Голубой коалицией и «Порядком, законностью и справедливостью» (новейшее популистское движение, небольшая генетическая модификация «Атаки» и ГЕРБ). По данным как болгарских, так и международных социологических исследований, в настоящее время популярность Бойко Борисова самая высокая во всем демократическом мире: она превышает 75 % и, как гласит болгарский анекдот, к Рождеству может превысить 100 %. Точно так же, как и бывший царь, Бойко пригласил в Болгарию выдающихся профессионалов, работающих за границей: так, министром финансов стал Симеон Дянков, бывший высокопоставленный сотрудник и исследователь Всемирного банка. Остальные члены его кабинета министров выбраны также, главным образом, на основе экспертного опыта и профессионализма, а не по политическим соображениям. Есть лишь два исключения – министр внутренних дел Цветан Цветанов, с которым Борисов создал ГЕРБ, и профессор истории Божидар Димитров, считающийся одной из ключевых фигур болгарского умеренного национализма. Экономический курс, которого придерживается новое правительство, не сильно отличается от осуществлявшегося с 1997 года предшествующими кабинетами, хотя экономические условия стра-

ны во второй половине 2009 года серьезно ухудшились: это политика сбалансированного бюджета, жестких мер для достижения баланса, попытки реструктурирования и модернизации администрации. Реальное различие с предыдущими правительствами заключается в интенсивности антикоррупционных мер: кабинет Борисова каждый день поставляет СМИ новые откровения о коррупционной деятельности своих предшественников. Бывший премьер Станишев и один из его министров уже находятся под следствием за правонарушения. Еще рано говорить, приведут ли эти расследования к судебным приговорам, но стремление нынешнего правительства разоблачать коррупцию предыдущего кажется непреклонным. По всей видимости, эта кампания и объясняет необычайно высокие рейтинги популярности Борисова.

Выводы по «новому болгарскому популизму»

Либералы обычно испытывают тревогу по поводу роста популизма в Восточной Европе. Но проблема еще и в том, что они не сходятся между собой в интерпретации этого явления и особенно в оценке сущности, глубины и характера кризиса представительной демократии. Во-первых, некоторые полагают, что описанные проблемы являются всего лишь временными отклонениями от нормы в молодых и неопытных либеральных демократиях. Эти отклонения связаны с усталостью от переходного периода и разочарованием от скорости рыночных реформ, не приводящих к благосостоянию. Надежда заключается в том, что по ходу интеграции региона в ЕС эти временные проблемы будут постепенно преодолены и демократии Центральной Европы станут ближе к существующим на западе континента.

Во-вторых, есть и те, кто сравнивает современный кризис либеральной демократии с ее крахом в межвоенный период, когда правые и левые экстремисты подорвали демократический правопорядок, злоупотребляя его институтами представительства. Несомненно, что это несколько параноидальная и алармистская интерпретация событий, однако и в ее поддержку существуют доказательства, при отсутствии опровержения вполне достаточные. Например, в регионе есть при-

знаки растущей нетерпимости к уязвимым меньшинствам, таким как цыгане, возрождение антисемитских настроений, призывы вывести политику на улицы, а порой и вспышки насилия.

Основываясь прежде всего на болгарском опыте, мы можем выдвинуть следующие тезисы.

1. Новый популизм – не значит «ради­ кализм» или «экстремизм». Новичков на политической сцене бессмысленно квалифицировать как «политических радикалов» или «экстремистов». Даже «Атака» в Болгарии превратилась в парламентскую партию, входящую в настоящее время в негласную коалицию с ГЕРБ, и, как косвенный участник правительства, партия избегает радикальной и экстремистской риторики, не говоря уже о действиях;

2. Существуют «мягкие» и «жесткие» формы популизма. Хотя популизм – это не экстремизм, существуют более и менее радикальные формы этого явления. «Мягкий популизм» – вызов существующей системе представительства и прежде всего существующей партийной системе как коррумпированной и некомпетентной (НДСВ, ГЕРБ). Это знак кризиса системы представительства: такой популизм возникает благодаря популярным представлениям о том, что партии истеблишмента коррумпированы, что они образуют картели и чужды народу, чересчур идеологизированы и т. п. «Жесткий популизм» характеризуется более серьезными угрозами конституционной системе: он объявляет вызов не только существующей структуре представительства, но также некоторым основным принципам либеральной демократии, таким как защита индивидуальных прав и прав меньшинств и т. д. В Болгарии к этой категории можно отнести лишь «Атаку», но ее последующая эволюция наводит на мысль о том, что партия, начав участвовать в правительстве как неформальный партнер по коалиции, движется к более «мягкому» лагерю. В этом отношении принципам верховенства права, защиты индивидуальных прав и прав меньшинств в Болгарии ничего не угрожает. Парадоксально, но развитие нового популизма никак заметно не повлияло на «либеральную инфраструктуру» в стране – верховенство право, права человека, конституционный контроль.

3.Популизм не связан с принятием в ЕС.

Часто утверждают, что рост популизма является специфическим феноменом, возникшим после вступления в ЕС на фоне завышенных ожиданий в связи с членством в Евросоюзе

иусталости от долгосрочных чрезвычайных мер в экономике. Болгарский опыт приводит к выводу о том, что это не так: рост популистской политики начался до принятия в ЕС и продолжался и после него.

4.Постоянный кризис партий (либе­ рального) истеблишмента. Намечается об-

щая тенденция утраты доверия к либеральным партиям. Им удается мобилизовать все меньшее количество избирателей во все более специфических ситуациях. Фактически существует только одна специфическая ситуация, в которой либералам удается мобилизовать электорат: когда они воспринимаются как последний шанс избежать прихода «жестких» популистов к власти. Такова была ситуация на болгарских президентских выборах 2006 года, когда Сидеров («Атака») с большим отрывом проиграл социалисту Пырванову. Мягкие формы популизма гораздо более привлекательны для избирателей, чем «традиционные» лево- и правоцентристские партии.

5. Ограниченное пространство для демо­ кратической политики. Центральная Евро-

па – один из регионов мира, в которых конституционализация политики носила всеобъемлющий характер. Все страны региона имеют очень сильные конституционные суды и судебные системы, налагающие в соответствии с принципом «верховенства права» серьезные ограничения на политику демократических органов власти. Далее, все эти страны приняли и почти конституционализировали специфическую неолиберальную экономическую политику, которая практически находится вне досягаемости политического процесса. В Болгарии существует «валютный комитет», что является шагом вперед по сравнению с «независимым» центральным банком. Все страны региона стремятся войти в зону евро, что наложит дополнительные ограничения на экономическую политику. Наконец, такие институты, как НАТО, Совет Европы, ВТО и, конечно же, ЕС предполагают прямо применимые нормы и стандарты, которые большинству населения в каждой стране необходимо всерьез учитывать. Все эти ограни-

чения уменьшают пространство возможностей для автономной либерально-демокра- тической политики. Что еще важнее, программы либеральных партий опасно сближаются друг с другом, и в результате избиратели не видят разницы между ними. Поэтому мотивация голосовать за партии, принимающие все упомянутые ограничения, низка: голосование за них воспринимается как шаг, не влекущий последствий.

6. Платформы, мобилизующие электо­ рат, все больше основываются на идентич­ ности. В случае, когда либеральные партии все сильнее теряют эффективность и индивидуальность (за исключением случаев, когда они предстают последним прибежищем против жестких популистов), политика национализма и идентичности становится все более и более привлекательной для общества. Эти платформы получают все большее количество голосов. Даже в таких странах, как Венгрия, где нет специфических популистских партий, но где популизм заражает по крайней мере одну из крупных партий, стратегиями для привлечения голосов становится национализм и даже ксенофобия с антисемитизмом. Одним из следствий подъема популистских сил в Центральной Европе стало то, что они заставили практически все партии принять ту или иную форму «ответственного» национализма. Важно, что это не возрождение довоенного национализма в регионе. Как кажется, этот тип национализма вызван некоторыми чертами современных политических процессов в Центральной Европе. Кроме того, он многое заимствует из вполне либеральной политики «идентичности» западноевропейских партий.

7. Популизм – не левацкое «восстание масс». Популизм в Западной Европе – это не бунт против неолиберализма. Парадоксально, но большинство популистских партий де-факто носят неолиберальный характер с экономической точки зрения (наиболее яркие примеры – партия «Смер-СД» («Курс – социальная демократия») в Словакии, ГЕРБ и НДСВ в Болгарии, но также Союз молодых демократов (ФИДЕС) в Венгрии и некоторые другие). Многие популистские партии действительно используют призывы к «перераспределению» капиталов переходного периода, но это обычно значит, что следует наказать те или иные коррумпированные элиты («Ата-

ка» в Болгарии, «Право и справедливость» в Польше, Смер-СД в Словакии); таким образом, перераспределение находит выход не в экономической политике, а в «антикоррупционных» мерах. У популистов нет видения собственной экономической политики (скажем, социал-демократической). В этом смысле популизм в Восточной Европе парадоксально приобретает антиэгалитарный и меритократический характер: не удивительно, что одним из первых лидеров популистской силы в регионе стал бывший царь. Центральноевропейскому популизму как воздух нужны новые элиты.

8. Популизм – не временное явление.

Нет никаких оснований считать, что популизм в регионе в целом и в Болгарии в частности – всего лишь временное отклонение от определенного понимания «нормальности». Существуют некоторые долгосрочные изменения в политическом процессе, которые, как кажется, способствуют распространению популизма. Во-первых, политика стала сильнее завязанной на СМИ и конкретную личность. Верность идеям и программам уменьшается, так как существуют более эффективные средства социальной координации (Интернет, мобильные технологии, кабельное телевидение, круглосуточные новостные каналы и т. п.). Популистские партии, делающие акцент на коммуникации и личности, гораздо больше подходят к таким условиям, чем партии «традиционные». Вышеупомянутая «конституционализация» политики также нанесла известный непоправимый ущерб электоральным шансам и политической привлекательности традиционных партий. В новых условиях народ ищет иных путей представительства и защиты интересов: граждане прямо обращаются в суды и к судьям, в структуры ЕС, к правительствам в случае забастовок, акций неповиновения и т. п. Лояльность партиям и партийным программам уже не кажется наиболее эффективным путем защиты собственных интересов.

Вообще, популизм оказал наиболее радикальное влияние на само понятие «политической партии». От партий в консолидированных демократиях обычно ожидается стабильность и приверженность программе. Рост популизма является серьезным вызовом этой теории, поскольку он нанес смертельный удар многим «стабильным» партиям переходного

периода и вывел на передний план ряд новых игроков. Кроме того, популизм не сделал партии более приверженными программам, однако, напротив, он почти обессмыслил понятие «партийной программы». Следует ли понимать это явление как «деконсолидацию» демократии в Центральной Европе? А если нет, то каковы «постпартийные» формы демократии, которые появятся в этом регионе? Популизм, действительно, находится в состоянии антагонизма с либерализмом, но изменит ли он навсегда также и наше представление о демократии?

Не впадая в алармизм, можно утверждать, что рост популизма не является всего лишь временной аберрацией, но является проявлением устойчивой тенденции, которая приведет к серьезной трансформации либеральной демократии. Повсюду налицо усиливающиеся проблемы, связанные со структурой представительства, предлагаемой либеральной демократией. Граждане имеют право голоса, но фактически у них редко есть возможность выбора значимой альтернативы: такие ключевые вопросы, как конституционное устройство, валютная политика, международные отношения (включая участие в таких организациях, как НАТО, ЕС и ВТО), находятся за пределами повседневной демократической политики. Это снижает выгоду от голосования за либеральные партии – они не обещают изменения существенных элементов status quo. Популисты успешно получают дивиденды с этого факта, обещая «снять» для политической конкуренции все «либеральные табу». Если такой анализ верен, то оказывается, что традиционные либералы отказались от активного участия в политике и уступили его соперникам-популистам. Либеральная мобилизация избирателей оказывается возможной лишь как форма вето, применяемая против чрезмерных или опасных кандидатов или вопросов. Но всегда ли избиратели будут накладывать вето на крайности популистов, если те сумеют закрепиться в политическом истеблишменте?

Даниель Смилов – директор программ Центра либеральных стратегий, г. София, Болгария.

daniel@cls-sofia.org

Перевод с английского Д. В. Сичинавы

1См.: Two Decades After the Wall’s Fall: End of Communism Cheered but Now with More Reservations (http://pewglobal.org/reports/pdf/267.pdf).

См., в частности, таблицы на страницах 6 и 21. В то же время болгары – опять же наряду с венграми – менее всего удовлетворены реальными достижениями демократии в своей стране (не удовлетворенных 76 %). В этом смысле болгарская демократия может считаться консолидированной (альтернативы ей граждане не видят), но при этом общество разочаровано и настроено в известной степени агрессивно.

2Наиболее ярким примером стала победа при выдвижении кандидатов в 1996 году практически неизвестного кандидата СДС Петра Стоянова над бывшим диссидентом, первым демократически избранным Президентом страны Желю Желевым.

3Конституция 1991 года требует, чтобы кандидаты на президентский пост проживали до выборов в стране на протяжении пяти лет. Это положение было введено в 1991 году специально против Симеона II; по иронии судьбы его пришлось применить через десять лет после созда-

ния. В этом случае Конституционный суд продемонстрировал твердую приверженность букве основного закона, хотя в других случаях Конституционный суд демонстрировал, что способен на весьма творческую интерпретацию конституционных положений. Например, за несколько лет до этого Суд вернул Симеону II и его семье всю недвижимость стоимостью в несколько миллионов евро.

4До выборов июня 2001 года Симеон II действительно пытался, как указано выше, сделать это – чтобы смочь баллотироваться в парламент. После того, как депутаты от его движения прошли в парламент, он отказался регистрировать партию.

5Очень важно, что телеканал не тратит средств ни на качество изображения, ни на качество содержания программ. Возможно, это сознательный эстетический выбор, придающий всему зрелищу очень «естественный» оттенок, приближающий его к реалити-шоу и даже документарному жанру. В результате возникает эффект, что в передачах этого канала высказывается «сам народ».

место в ряде федеративных государств. В Испании статья 148 Конституции перечисляет области, в которых автономные сообщества могут брать себе полномочия, а статья 149 (пункт 1) закрепляет исключительную компетенцию государства, причем некоторые позиции в действительности сформулированы образом, предполагающим и компетенцию автономных сообществ (например, в соответствии с подпунктом 6а пункта 1 статьи 149, к исключительному ведению государства относится «торговое, уголовное, пенитенциарное право и процессуальное законодательство, за исключением особых случаев, вытекающих из своеобразия права автономных сообществ»). При этом, согласно пункту 3 этой же статьи, остаточная компетенция принадлежит автономным сообществам. Правда, следует заметить, что создатели испанской Конституции отказались от императивного разграничения компетенции: автономные сообщества могут, но не обязаны осуществлять регулирование соответствующих областей. Желая принять то или иное полномочие из числа разрешенных, автономное сообщество должно прописать его в своем статуте. Компетенция в вопросах, не включенных в статуты об автономии, относится к ведению государства. На практике, впрочем, все области включили в свои статуты все возможные полномочия13.

Чтобы проиллюстрировать сказанное, приведем пример ФРГ, где исключительная компетенция земель выглядит «не слишком внушительно» и включает вопросы образования, культурной политики, здравоохранения и служб охраны правопорядка14. Конечно, доминирование германской федерации в законодательной сфере компенсируется доминированием земель в сферах управления и правосудия15, но нельзя сказать, что законодательная компетенция автономных сообществ, например Испании, меньше по объему, при этом ее управленческие полномочия также значительны16.

Таким образом, сложно говорить о том, что с точки зрения объема, характера и правовой природы полномочия автономной территории регионального государства «существенно меньше», чем полномочия субъектов федерации.

Среди всех полномочий составных частей государств особое место занимают их полно-

мочия по самоорганизации. Речь идет о правилах принятия и содержании особого акта, регулирующего их статус. Опять же сложно согласиться с утверждением о том, что «коренным признаком, отличающим регион унитарного государства от субъекта федерации, является отсутствие у первого права на самоорганизацию»17. Строго говоря, в этом вопросе степень самостоятельности субъектов различных федераций неодинакова. В некоторых федерациях, например в Пакистане, принятие субъектами своих учредительных документов вообще не предусматривается. В Индии конституцию принимает только штат Джамму и Кашмир. В Швейцарии кантоны принимают конституции, но они должны быть утверждены федеральными органами власти. Существует вариант (Германия, США), когда процедура утверждения не предусмотрена и возможен лишь последующий судебный контроль на предмет соответствия конституции субъекта федеральному основному закону.

Помимо установления формальных процедур контроля, существуют и содержательные требования к учредительным актам субъектов федерации. Эти требования также означают пределы самостоятельности субъектов в определении основ своего устройства. Самые общие, принципиальные рамки устанавливает Конституция США (республиканская форма правления в штатах) и Основной закон Германии (соответствие конституционного строя земель основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства при наличии представительства народа). Конституции Аргентины, Мексики, Бразилии, напротив, содержат детальное регулирование системы органов власти субъектов.

Автономные области Италии и Испании тоже имеют собственные статуты, разрабатываемые с их участием и регулирующие организацию власти в автономиях, а также их компетенцию, определяемую в соответствии с национальной конституцией. В ряде случаев эти акты подлежат утверждению государством. Так, в Испании статуты разрабатываются сообществом и утверждаются Генеральными кортесами в форме органического закона. В Италии уставы областей с особым статусом принимаются в форме конституционных законов государства. Однако следует заметить, что уставы областей с обычным статусом в

которых оно не подлежит ничьему контролю, автономная область все свои полномочия получает от центральной власти, полномочия эти всегда могут быть изменены односторонним актом центральной власти, и наконец, осуществление этих полномочий всегда подлежит ее контролю»22. С позиции сегодняшнего опыта государственного строительства (в том числе существования федераций, образованных «снизу», спорности обозначения субъектов федерации как «государств», закрепления компетенции как субъектов, так и автономий в конституции государства, осуществления контроля за соблюдением конституции) различать таким образом субъекты федерации и автономные образования региональных государств уже проблематично.

II.Участие составных частей федеративного и регионального государств в принятии общегосударственных решений

Безусловно, ключевые признаки федеративного устройства государства не исчерпываются такой характеристикой, как распределение сфер ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти. Одним из основных признаков федерации, традиционно выделяемых различными авторами, является возможность участия субъектов федерации в принятии общегосударственных решений на федеральном уровне23. Существует даже мнение, принадлежащее видному дореволюционномуисследователюА. С. Ященко, в соответствии с которым федерализм как создание коллективной власти (центра и субъектов) не предполагает в обязательном порядке автономии как сохранения индивидуальной власти субъектов и даже в некотором смысле противостоит ей. Ященко предлагал различать во власти отдельного субъекта федерации две составляющих: 1) автономию, ведающую внутренними делами; «эта власть не касается сущности федерального государства и принадлежит всякой автономной провинции и унитарного государ-

ства» (выделено нами. – А. Т.), и 2) участие субъекта в образовании общей воли, власть данного субъекта как органического члена всего федерального союза; именно эта власть «связана с самой юридической природой федерального государства»24.

С учетом этой позиции применительно к цели нашего исследования важно сравнить принципиальные возможности участия субъектов федерации и автономных образований регионального государства в выработке общегосударственной политики.

1.Участие составных частей федеративного и регионального государств

в формировании и функционировании

общегосударственной власти

Не претендуя на исчерпывающее перечисление всех возможностей такого участия, назовем основные из них.

В отношении федеративных государств прежде всего следует отметить, что в подавляющем большинстве случаев их национальный парламент имеет двухпалатную структуру. Одна из палат призвана осуществлять представительство субъектов. Ее значение, определяемое тем, что посредством этой палаты субъекты могут влиять, в том числе, и на меры, принимаемые в сферах исключительного ведения федерации, таково, что упразднение Сената в Венесуэле рассматривалось некоторыми авторами как отказ от одного из конституирующих признаков федерализма25. Впрочем, реальная степень влияния субъектов зависит от порядка формирования верхней палаты и от ее полномочий. Палата может быть сформирована в результате прямого голосования граждан субъекта (США, Бразилия, Мексика), косвенных выборов (Австрия), назначения исполнительными органами власти субъекта (Германия) или должностным лицом федерации (Канада) либо сочетания этих способов (Индия, Россия, Бельгия), и в ряде случаев правила формирования палаты позволяют ставить под вопрос ее способность представлять интересы субъектов федерации26. Что касается пол-

номочий, то члены верхней палаты могут эффективно противодействовать принятию нежелательных актов (так, в ФРГ ряд законов по финансовым и территориальным вопросам требует одобрения Бундесратом, вето которого в таких случаях нельзя преодолеть27, Сенат Конгресса США располагает правом абсолютного вето по любым законопроектам), но не всегда (в России без одобрения Совета Федерации не могут быть приняты только федеральные конституционные законы и, соот-

ветственно, законы о поправках к Конституции РФ, а также обычные федеральные законы в случае использования Президентом своего права вето).

Наконец, нельзя не учитывать и такой критерий, как связанность мандата представителей субъекта. Так, Основной закон ФРГ предусматривает императивный мандат членов Бундесрата, но это, скорее, исключение из правила, определяемое порядком назначения членов этой палаты (членов Бундесрата назначают правительства земель, которые и определяют позицию своих представителей по тем или иным вопросам общегосударственной политики, и в случае несоблюдения этой позиции могут их отзывать). Чаще в конституциях федеративных государств не содержится норм, прямо указывающих на обязанность представителей субъекта голосовать

всоответствии с инструкциями, полученными из этого субъекта. То, что представители субъектов федерации будут ориентироваться на интересы своей территории, может предполагаться, но не устанавливаться юридически. Как уже говорилось, порядок формирования палаты парламента, представляющей интересы субъектов, во многом определяет способность и готовность членов палаты представлять в процессе принятия общегосударственных решений свой субъект28. Кроме того, в случае формирования этой палаты по партийному принципу велика вероятность того, что при голосованиях на первый план будет выходить обязанность подчиняться позиции политической партии, а не следование интересам субъекта.

Таким образом, наличие в составе национального парламента второй палаты, представляющей интересы субъектов федерации

входе принятия решений на общегосударственном уровне, представляет собой существенную характеристику федеративного государственного устройства, хотя влияние, которое субъекты могут оказывать на федеральное законодательство через такую палату, различно в разных государствах.

Далее, субъекты федерации (их органы власти) в соответствии с конституциями некоторых федераций имеют право законодательной инициативы в национальном парламенте. Такая инициатива может быть реализована напрямую (Россия, Швейцария) либо через верхнюю палату (Германия).

Кроме того, субъекты федерации могут участвовать в формировании федерального правительства либо непосредственно (так, в Канаде, согласно конституционному обычаю, каждая провинция представлена в федеральном правительстве министром29), либо через представителей (например, в Швейцарии верхняя палата парламента в соответствии со статьей 168 Конституции участвует в формировании федерального правительства).

Также следует отметить такую форму сотрудничества органов исполнительной власти федерации и субъектов, как функционирование различных совещаний, конференций,

вработе которых участвуют главы правительств либо компетентные в определенных областях министры. Такого рода совещания способны оказывать влияние на решения федеральной исполнительной власти. Так, например, в Швейцарии с 1993 года существует Конференция кантональных правительств

(Conférence des gouvernements cantonneaux). Это орган координации, позволяющий определять общие интересы кантонов и представлять их на уровне федерации. По оценкам специалистов, эффективность Конференции определяется тем, что в ее работе участвуют представители всех без исключения кантонов, а также тем, что и федерация заинтересована в существовании такого органа сотрудничества, обеспечивающего привлечение кантонов к решению федеральных задач30.

Что же касается федеральной судебной системы, то влияние на нее субъектов осуществляется главным образом посредством участия субъектов в процедурах назначения судей федеральных судов. Так, в России квалификационные коллегии судей31 участвуют

вназначении судей всех федеральных судов. Кроме того, согласно статье 128 Конституции РФ, Совет Федерации участвует в назначении судей высших судов. Сенат США располагает аналогичными полномочиями. В ФРГ в назначении судей высших судов участвуют компетентные в соответствующих областях министры земель.

Вцелом, можно констатировать, что федеративное устройство государства чаще всего подразумевает признание за субъектами федерации достаточно серьезных возможностей (или даже их комплекса), связанных с влиянием на общегосударственную власть.

В ряде случаев эта власть должна формироваться и реализоваться только при участии в этом процессе субъектов. При этом нельзя отрицать того факта, что в некоторых федерациях действительное представительство интересов субъекта на общегосударственном уровне остается под вопросом.

Ситуация выглядит еще более неоднозначной, когда речь идет о региональных государствах. В них влияние автономных сообществ на решение вопросов общенационального значения более скромное по сравнению с субъектами федераций. Сенат Генеральных кортесов Испании в соответствии с Конституцией является палатой территориального представительства, однако в законодательном процессе Сенат, очевидно, имеет более слабую позицию по сравнению с Конгрессом депутатов. Он, правда, обладает правом законодательной инициативы, но в случае принятия обычных и органических законов его право вето является отлагательным и сравнительно легко может быть преодолено Конгрессом. В любом случае не стоит переоценивать значение для законодательного процесса государственного уровня позиции собственно автономных сообществ, поскольку в Сенате представлены не только они, но и провинции,

иостровные территории: назначенных автономными сообществами сенаторов почти в пять раз меньше, чем избранных от провинций и островов32. Правом законодательной инициативы обладают и ассамблеи автономных сообществ, но самостоятельно они могут представить в Конгресс только законодательные предложения. Для представления законопроектов (приоритетных для рассмотрения) автономные сообщества должны действовать через национальное Правительство.

Несколько иначе обстоит дело в Италии. Здесь Сенат Парламента, обладающий теми же правами в законодательном процессе, что

иПалата депутатов, избирается на базе областей. В соответствии с нормами избирательного права, действующими с 2006 года, это означает, что в 18 из 20 областей сенаторы избираются по пропорциональной системе партийных списков, в области Валле д’Аоста образуется одномандатный избирательный округ, в области Трентино-Альто- Адидже 6 мест разделены поровну между провинциями Тренто и Больцано, 6 сенаторов представляют заграничный избиратель-

ный округ. Общее количество избираемых сенаторов – 315, помимо них сенаторами могут быть бывшие президенты республики и граждане, «прославившие Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях», назначаемые Президентом. То есть представители областей преобладают в Сенате Италии, но, по-видимому, речь идет только о способе его формирования, поскольку большинство итальянских авторов не рассматривают Сенат как палату парламента, выполняющую функцию представительства областных интересов, хотя не отрицают необходимость передачи ему такой функции на пути к федерализации государства33.

Областные советы, в свою очередь, имеют право законодательной инициативы. Пять областных советов могут инициировать назначение народного референдума по отмене закона или конституционного референдума34. Кроме того, области направляют для участия

ввыборах Президента Республики своих делегатов, представляющих их интересы.

Таким образом, если оценивать предпосылки для участия территориальных образований в формировании общегосударственной власти, существующие в Испании и Италии, можно констатировать, что оба государства занимают промежуточное положение между унитарным государством и федеративным (по крайней мере, в той его модели, которую описывал А. С. Ященко), поскольку с точки зрения участия в организации и осуществлении общегосударственной власти принципиальные возможности субъектов федерации и автономных образований региональных государств хотя и сравнимы по ряду параметров, но не идентичны и различаются в весьма существенных аспектах.

Однако остается еще такой принципиальный вопрос, как участие составных частей федеративного и регионального государств

впроцессе создания и изменения национальной конституции, и его необходимо изучить особо.

2.Участие составных частей федеративного и регионального государств в изменении национальной конституции

В действительности содержательно вопрос об изменении национальной конституции связы-

вает воедино два рассмотренных выше аспекта полномочий составных частей государств. Изменение национальной конституции – это, безусловно, общегосударственный вопрос. Но кроме того, именно конституция разграничивает компетенцию между центром и территориями в современных федеративных и региональных государствах, а также определяет степень участия территорий в осуществлении общегосударственной власти. Соответственно, при определении статуса различных территорий ключевое значение может иметь оценка их роли в процессе изменения конституции. Можно ли согласиться с приведенной позицией Н. И. Лазаревского, в соответствии с которой полномочия автономной области, в отличие от полномочий субъектов федерации, «всегда могут быть изменены односторонним актом центральной власти»?

Так, применительно к федерациям участие субъектов в изменении распределения компетенции посредством изменения конституции («компетенция компетенции») считалось рядом авторов одной из ключевых характеристик именно этой формы государственного устройства. По мнению А. С. Ященко, «вопрос об изменении конституции в целях расширения или сужения той или иной компетенции есть вопрос существенно федеративный»35. С этой точки зрения сам по себе набор полномочий, передаваемых территории (политическая автономия), решающего значения не имеет, если в любой момент центральная власть может изменить круг этих полномочий по своему усмотрению. То же самое относится к правилам участия субъектов в осуществлении общегосударственной политики. Если центр в любой момент может пересмотреть эти правила, то о федеративном устройстве речи не идет.

Поэтому представляется существенным то обстоятельство, что в федерациях (по крайней мере в некоторых из них36) для принятия или изменения конституции требуется согласие субъектов, хотя бы и не единодушное, а большинства из них37. К таким федерациям относятся, например, США (ст. 5 и 7 Конституции), Канада (ст. 38 Конституционного акта), Австралия (ст. 128 Конституции), Швейцария (ст. 195 Конституции), Россия (ст. 136 Конституции).

Вперечисленных государствах речь идет

орешении именно самих субъектов, а не про-

сто о палате, представляющей их интересы. В этом смысле интересен пример Германии. В соответствии с нормами Основного закона для его изменения не требуется согласия земель как такового. Вместе с тем закон о внесении изменений или дополнений в конституцию нуждается в одобрении двух третей голосов Бундесрата (абз. 2 ст. 79). Вопрос заключается в том, можно ли в данном случае считать достаточным такое представительство субъектов, ведь, по сути, Бундесрат является федеральным органом власти. Думается, что порядок формирования этого органа и, главное, правило о согласованной подаче голосов означают такое представительство Бундесратом интересов земель, которое позволяет говорить об одобрении изменений землями (хотя из-за того, что земли в зависимости от численности населения имеют разное количество голосов в Бундесрате, изменения в Основной закон в случае согласия самых многонаселенных субъектов могут оказаться одобрены 10 землями из 16 при выполненном требовании о двух третях голосов Бундесрата). Иными словами, императивный мандат членов органа власти, представляющего интересы субъекта, компенсирует отсутствие требования об одобрении конституционных изменений непосредственно субъектами.

Статус субъектов федераций будет определяться, таким образом, не тем, что они (перефразируя одного из авторов, рассматривающего статус государств, входящих в Европейский Союз) делают все или много, а тем, что они участвуют в решении вопроса о том, кто что делает38.

Что касается региональных государств, то в Испании при изменении национальной Конституции Сенат Генеральных кортесов имеет достаточно сильную позицию (согласие абсолютного большинства Сената требуется в случае конституционной реформы и квалифицированного в две трети голосов – в случае пересмотра Конституции), однако, как уже упоминалось, сложно считать эту палату органом представительства автономных со-

обществ, а одобрение изменений самими сообществами не предусматривается. В

соответствии с Конституцией Италии законы, изменяющие ее, одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты и могут быть вынесены на народный референдум, если в течение трех месяцев после их опуб-

ликования этого потребует пятая часть членов одной из палат, или пятьдесят тысяч избирателей, или пять областных советов. При этом референдум не проводится, если в каждой из палат закон был принят большинством в две трети голосов их членов. Следовательно, хотя позиция Сената имеет принципиальное значение для успеха реформы, автоном-

ные области не принимают непосредственного участия в процедуре изменения Конституции.

Таким образом, возможности автономных образований, входящих в состав региональных государств, по участию в изменении национальной конституции следует признать гораздо более скромными по сравнению с возможностями субъектов федерации. По сути, в региональном государстве «компетенцией компетенции» обладает только центральная власть.

Заключение

В статусе автономных образований региональных государств и субъектов федераций можно выделить общие черты: наличие конституционно закрепленных полномочий, в том числе права на самоорганизацию в установленных пределах; использование «остаточного» принципа при разделении компетенции; подконтрольность территориальных образований центральной власти. Сделать вывод о полном совпадении соответствующих характеристик нельзя, в первую очередь потому, что реальное содержание конституционных правоотношений, связанных с полити- ко-территориальнымустройствомгосударств, даже принадлежащих к одной форме, может быть различным, но принципиальные возможности рассматриваемых видов территориальных образований во многом похожи.

Представляется, что критерием, с помощью которого можно отграничить федеративное государство от регионального и конкретизировать статус их составных частей, является возможность последних участвовать в организации и функционировании общегосударственной власти и, в том числе, их влияние на решение вопроса об изменении конституции. Возможности, которыми располагают в этой сфере субъекты федерации, как правило, гораздо шире; в частности, если в федеративном государстве для изменения фе-

деральной конституции предполагается получить согласие большинства субъектов, то автономные образования такой роли в процессе изменения национальной конституции не играют. В этом смысле полномочия субъектов федерации в определенной степени защищены от посягательства со стороны федерального центра, а полномочия автономных образований в большей степени зависят от решений центральной власти. Соответственно, действительный переход от унитарного государства к федеративному – это вопрос не только закрепляемой конституцией формы, но и предоставления территориальным образованиям более широких возможностей участия в принятии общегосударственных решений и распределения учредительных полномочий («компетенции компетенции») между целым и частями.

Троицкая Александра Алексеевна – ассистент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

stephany@mail.ru

1См.: Богданова Н. А. Конституционное право. Общая часть. М., 2005. С. 68.

2Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв.

ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 319.

3Если считать одним из признаков регионального государства то, что оно полностью состоит из территорий с широкой автономией, то Великобританию или Португалию можно назвать региональными государствами лишь с определенной долей условности: автономии не покрывают всей территории этих государств; некоторые территории имеют весьма скромные административные полномочия. См., например: Jeffery Ch. The UK Continues to Devolve // Federations. 2003.

No. 2. P. 3–4.

4См.: Чиркин В. Е. Современное государство. М., 2001. С. 301.

5См.: Пинель Х. Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 3 (56). С. 138; Глигич-Золоторева М. В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 31; Государство, право и межнациональные отноше-

10Там же.

11Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 811. См. также: Орехович А. В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 14.

12См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. С. 154–156.

13См.: Пинель Х. Указ. соч. С. 139–140.

14См.: Глигич-Золоторева М. В. Указ. соч. С. 88. См. также: Kommers D. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. London, 1997. P. 79.

15См.: Рудольф В. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии // Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С. 10; Бланкенагель А. Распределение компетенции и государственность немецких земель: три небольших урока для федеративных государств // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 3 (44). С. 53.

16См.: Пинель Х. Указ. соч.

17Маклаков В. В. Указ. соч.

18См.: Филиппини К. Отношения государства и областей в результате ревизии итальянской Конституции 1999 и 2001 годов: новые консти- туционно-правовые проблемы и дополнительные предложения по изменению // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2006. С. 388.

19Близкий подход также был предложен еще дореволюционными исследователями: «Характерный признак автономной области заключается в том, что вся власть, осуществляемая в соответственной области как таковой, предполагает совместную деятельность области и господствующей государственной власти». См.: Автономия, федерация и национальный вопрос / Под ред. В. М. Гессена. СПб., 1906. Представляется, что в настоящее время конституционное регулирование статуса автономных образований Италии и Испании «совместную деятельность» предполагает не более, чем конституции федеративных государств.

20См.: Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 69–74; Богданова Н. А. Указ. соч. С. 75.

21См.: Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. С. 49– 50.

22Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 12–13.

23См.: Глигич-Золоторева М. В. Указ. соч. С. 33; Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 66.

24См.: Ященко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912. С. 338.

25См.: Мелика Л. Латиноамериканский федерализм // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2 (55). С. 90.

26Уже длительное время такова ситуация, в част- ности,вРоссии.См.,например:Ким-КимэнА. Н. Публично-правовая ответственность федеративных отношений // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 208; Глигич-Золоторева М. В. Указ. соч. С. 233.

27По статистике, согласия Бундесрата требует порядка 60 % законов. См.: Schultze R.-O. German Federalism at the Crossroads // Federations. 2004. No. 2. P. 15.

28Этот вопрос обсуждался, в частности, в связи с изменениями, внесенными в порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в результате которых от участия в работе этой палаты были отстранены главы субъектов Российской Федерации, см., например: Совет Федерации: эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л. В. Смирнягин. М., 2003. С. 69–71.

29См.: Droit constitutionnel. Paris, 2004. P. 396– 397.

30В числе вопросов, решенных Швейцарией благодаря сотрудничеству центральных органов власти и кантонов, – реформа 2004 года, связанная с введением новых правил финансового выравнивания и распределения полномочий между уровнями власти. См.: Braun C. The Importance of Horizontal and Vertical Collaboration within the Swiss Federal State from the Perspective of the Cantons // Federations. 2006. No. 2. P. 23–24.

31Высшая квалификационная коллегия судей РФ (10 членов из 29 – представители общественности, назначаемые Советом Федерации) и квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации (куда также входят представители общественности, назначаемые законо-

могут приостановить свою деятельность для реформирования4, ведь это может привести

кобразованию завалов из нерассмотренных дел. Правда, необходимо заметить, что некоторые особенности федеральной судебной системы выглядят безусловными пережитками прошлого. К ним можно отнести нерациональное на сегодняшний день (но разумное для 1891 года) распределение округов федеральных апелляционных судов, которое соответствовало существовавшему на момент создания этих судов составу федерации. Сейчас же три округа на востоке США включают только по три штата, а, например, девятый судебный округ – девять штатов, в том числе и крупнейшие, такие как Калифорния, Вашингтон и Аризона, а также остров Гуам.

Общей чертой конституций штатов является то, что они не лишают судебную власть права осуществлять конституционный контроль. Все конституции закрепляют принцип разделения властей, который стал «частью национальной и государственной политических культур»5. Применительно к законодательной и судебной власти в США этот принцип фактически звучит как «разделение функций по созданию и интерпретации законов»6. Оригинальным отношением к принципу разделения властей отличаются конституции штатов Алабамы7, Оклахомы8, НьюМехико 9, Вайоминга10, Висконсина11. В них среди судебных органов, причем в самом начале, назван Сенат как суд импичмента. Верхняя палата законодательного органа штата выполняет судебные функции, и ее отнесение

ксудебным органам отражает иной подход в этих штатах к разделению властей. Общефедеральная Конституция в разделе 3 статьи I тоже предоставляет Сенату право рассматривать все дела в порядке импичмента, но эта статья посвящена все-таки законодательной власти.

Сравнение же судов и судебных систем на основе иных, не таких основополагающих, как конституции, документов затруднительно по той причине, что формулировки статистически важной информации отличаются от штата к штату; более того, принципы и подходы, отраженные в этих формулировках, различны. Большим разнообразием отличаются реже упоминаемые в конституциях суды ограниченной юрисдикции. Авторы книги

«Judicial Process in America» применительно

к судебной системе утверждают, что «сравнение между штатами – проблема»12. Далее они (как и в седьмом издании, вышедшем в 2007 году) приводят пример, когда фактически одно и то же процессуальное действие в одних штатах статистически оформляется как осуществляемое в рамках одного дела, а в других – как начало отдельного процесса.

Итак, в отношении конституций штатов можно сделать несколько обобщений. В некоторых штатах, а именно в Техасе и Оклахоме, действуют отдельные высшие судебные инстанции для гражданских и для уголовных дел. Верховные суды в подавляющем большинстве случаев выступают в качестве апелляционной инстанции (всегда рассматривают апелляции на смертные приговоры), но по некоторым вопросам могут быть первой инстанцией, например при выдаче приказа Habeas Corpus.

Количественный состав судов закреплен конституциями штатов и включает в верховных судах примерно от трех до девяти судей, хотя чаще их все-таки пять или семь; в промежуточных апелляционных судах – примерно от пяти (в Орегоне) до сорока семи (в Калифорнии). Срок полномочий судей верховных судов колеблется обычно от шести лет до пожизненного.

Следующей ступенью судебной системы штата являются суды общей юрисдикции. Они могут иметь разные наименования: среди них встречаются районные (district courts),

высшие (superior courts), окружные (circuit courts), графств (countycourts), общие (common courts) суды и «суды общих тяжб»13. Нередко конституции говорят о том, что такие суды могут быть как апелляционными, так и судами первой инстанции.

Кроме того, практически все конституции штатов содержат основы организации высшей судебной инстанции штата, по крайней мере называют ее; система же нижестоящих судов, в том числе их юрисдикция, закреплены с различной степенью подробности, что является критерием классификации, которая будет рассмотрена нами ниже. Следует отметить, что классификация как таковая упрощает изучение судов. Повышенное внимание уделено юрисдикции судов, поскольку суды составляют именно систему органов, только если выстроены в соответствии с определенной юрисдикцией, и ее анализ позволяет вы-

делить звенья в судебной системе. При этом «звеном судебной системы можно считать суды, занимающие одинаковое положение в судебной системе»14.

Судебные системы штатов уже были предметом классификации в американской литературе в двух изданиях Совета по вопросам правления штата (Council of State Government), вышедших в свет в 1976 и 1978 годах. Критериями этой классификации были, в частности, организация судов штатов, количество судей в этих судах, а также формальные требования для занятия судейской должности15. Данная классификация проводилась по другим критериям, но на частично устаревшем материале.

Что же касается федеральной судебной системы, то здесь можно применить другие критерии классификации и неспроста. Как уже говорилось, ключевую роль в формировании федеральных судов играет Конгресс. А он, в свою очередь, может иметь большинство одной из основных партий США. В соответствии с этим критерием выделяют три исторические эпохи реформирования феде-

ральных судов: 1869–1932, 1933–1968, и 1969–1992 годы16.

В целом конституции американских штатов можно классифицировать по различным основаниям. Так, например, В. И. Лафитский выделяет следующие группы: 12 конституций, принятых в период с 1776 по 1860 год; 24 конституции – с 1860 по 1945 год; 14 конституций – с 1945 по 1962 год17. Все они отличаются структурно, характером конституционных положений и рядом других характеристик18.

Конституция, как известно, – краткий документ. Поэтому утверждение о том, что нормы права «отличаются… лапидарностью»19, то есть сжатостью, безусловно, справедливо по отношению к нормам конституций. Эта особенность накладывает свой отпечаток на предмет конституционного права. Одной из причин интереса к конституциям североамериканских штатов является то, что в них немало экзотики, которую не встретишь в действующих основных законах развитых государств. Еще одной особенностью конституций штатов признают их объем, подробность регулирования, что в принципе нехарактерно для конституций. В то же время это является одной из причин их частого изменения. Авто-

ры каждой конституции идут своим путем, формулируя нормы об основах судебной системы государства. За редчайшими исключениями на общегосударственном уровне говорится лишь о высшей (или высших) судебной инстанции. В североамериканских штатах по ряду причин конституции в вопросах устройства судебных систем не настолько кратки.

Так, в качестве основания классификации можно рассматривать то, в какой степени основные законы штатов допускают возможность урегулирования судебных систем текущим законодательством. Здесь следует отметить, что если применять этот критерий, то, на первый взгляд, различия незначительны во многом потому, что их авторы брали в качестве примера схожую правовую, политическую и идеологическую основу, зачастую ориентируясь на государственно-правовой опыт Великобритании в вопросе разделения властей20. Между прочим, одно из самых распространенных названий мировых судов, используемых конституциями и статутами штатов, например в Неваде21, Аризоне22, – «Justices Courts» – можно перевести, с учетом опыта Великобритании, как суды справедливости. Более того, можно выделить ряд конституций, в которых по английской традиции указаны суды справедливости (их еще переводят как канцлерские суды). Это характерно, например, для Миссисипи23, Алабамы24, НьюДжерси25.

Другая причина незначительных различий между конституциями штатов заключается в том, что создатели каждой конституции, помимо всего прочего, учитывали опыт конституционного строительства и теоретические разработки ученых, существовавшие в других штатах и доступные в тот период времени, поэтому для классификации конституционных основ судебных систем актуален момент принятия конституции или ее новой редакции. Различия же между конституциями штатов можно увидеть, применяя иные критерии классификации, например происходившие важные события во внутриполитической жизни Соединенных Штатов и в мире в целом26, но на организацию судебных систем такие события влияют незначительно. Точное замечание относительно периодизации истории Верховного суда США во многом применимо ко всей судебной системе: «История учреждения, равно как и история того или

6Stern B. New York University Law Review. Vol. 69. 1994. No. 1. P. 95.

7Текст конституции см.: http://www.legislature. state.al.us/CodeOfAlabama/Constitution/1901/ Constitution1901_toc.htm.

8Текст конституции см.: http://oklegal.onenet. net/okcon/.

9 Текст конституции см.: http://www.nmlaws.org/.

10Текст конституции см.: http://legisweb.state.wy. us/.

11Текст конституции см.: http://www.legis.state. wi.us/rsb/2wiscon.html.

12Carp R., Stidham R. Op. cit. P. 117.

13Автономов А. С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М., 1999.

С. 362.

14Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранитель-

ные органы. М., 2008. С. 60.

15Fino S. The Role of State Supreme Courts in the New Judicial Federalism. N.Y.; L.; Westport, CT, 1987. P. 26.

16Barrow D. J., Zuk G., Gryski G. S. The Federal Judiciary and Institutional Change. Ann Arbor, 1996. P. 2.

17Лафитский В. И. Конституция американского штата (политико-правовой анализ): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1984.

18Эта же классификация использована в издании: ЛафитскийВ. И.Конституционный строй США.

С. 86–87.

19Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы россий-

ского права. М., 2000. С. 54.

20Есть исключения из этого правила: штат Луизиана, например, имеет существенные отличия от систем стран общего права.

21Текст конституции см.: http://www.leg.state.nv. us/const/nvconst.html.

22Текст конституции см.: http://www.azleg.state. az.us/Constitution.asp.

23Текст конституции см.: http://www.sos.state.ms. us/pubs/constitution/constitution.asp.

24Текст конституции см.: http://www.legislature. state.al.us/CodeOfAlabama/Constitution/1901/ Constitution1901_toc.htm.

25Текст конституции см.: http://www.njleg.state. nj.us/lawsconstitution/consearch.asp. Конститу-

ция претерпела ряд изменений, в том числе в

2008 году.

26К ним можно, безусловно, отнести принятие общефедеральной конституции, гражданскую войну, экономический кризис 1930-х годов, демократическое движение после Второй мировой войны…

27Черниловский З. М. От Маршалла до Уоррена (Очерки истории Верховного суда США). М., 1982. С. 6.

28Могут также называться судами графств, высшими судами.

29Эти две инстанции в большинстве случаев весьма различаются в текстах конституций штатов. Если предмету иска в судах ограниченной юрисдикции не придается такого значения – им подсудны все дела, например с суммой иска до 1 000 долларов и незначительные правонарушения, то предметом рассмотрения специализированных судов могут стать только определенные дела: по наследству, семейные, гражданские правонарушения в сфере дорожного движения, дела в отношении несовершеннолетних и т. д.

30Текст конституции см.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: Пер. с англ. / Сост. В. И. Лафитский; под. ред. и со вступ. ст. О. А. Жидкова. М., 1993. См. так-

же: http://www.mass.gov/legis/const.htm.

31Текст конституции с изменениями, внесенными в2007году,см.:http://www.nh.gov/constitution/ constitution.html.

32Текст конституции см.: http://www.leg.state.or. us/orcons/home.html.

33Текст конституции см.: http://janus.state.me.us/ legis/ros/meconlaw.htm.

34Текст конституции см.: http://www.law.indiana. edu/uslawdocs/inconst.html. Последние измене-

ния этой конституции были в 2001 году.

35Текст конституции см.: http://www.msa.md.gov/ msa/mdmanual/43const/html/const.html.Боль-

шинство изменений в эту конституцию были внесены во второй половине XX века.

36Текст конституции см.: http://www.hawaii.gov/ lrb/con/conorg.html.

37Текст конституции см.: http://www.sots.ct.gov/ sots/cwp/view.asp?A=3188&QUESTION_ ID=392278.

38Или Вирджиния, в зависимости от перевода.

39Текст конституции см.: http://legis.state.va.us/ Laws/search/ConstitutionTOC.htm. Конститу-

ция действует с изменениями, последние были внесены в 2007 году, а в статью о судебной власти – в 2002 году.

40Текст конституции см.: http://www.kslib.info/ constitution/index.html.

41Текст конституции см.: http://www.rilin.state. ri.us/gen_assembly/RiConstitution/riconst. html.

42По данным Госдепартамента США: http://www. usa.gov/Government/State_Local/Statistics.

shtml. См. также: http://www.statelocalgov.net/ 50states-courts.cfm.

43См: Stumpf H. P. American Judicial Politics. N.Y., 2000. P. 75.

44Конституции зарубежных стран/Сост.В. Н. Дуб-

ровин. М., 2001. См. также: http://www.leginfo. ca.gov/const.html.

45Текст конституции см.: http://www.lrc.ky.gov/ Legresou/Constitu/intro.htm. Конституция дей-

ствует с изменениями, последние из которых были внесены в 2004 году.

46Текст конституции см.: http://www.nmlaws.org/.

47Текст конституции см.: http://www.leg.state.fl. us/Statutes/index.cfm. Нормы конституции о судебной системе претерпели ряд изменений, в том числе в 90-е годы.

48Текст конституции с изменениями, вносимыми вплоть до ноября 2008 года, см.: http://www. njleg.state.nj.us/lawsconstitution/consearch.asp.

49Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Сост. В. И. Лафитский; под ред. и со вступ. ст. О. А. Жидкова.

50Текст конституции см.: http://www.lrc.ky.gov/ Legresou/Constitu/intro.htm. Конституция дей-

ствует с рядом изменений, внесенных в 1980-х, 1990-х и в 2000-х годах. Нормы конституции о судебной системе изменялись в 90-е годы.

51Текст конституции см.: http://www.house.leg. state.mn.us/cco/rules/mncon/preamble.htm.

52Последние изменения внесены в 2006 году.

53Текст конституции см.: http://oklegal.onenet. net/okcon/.

54Текст конституции см.: http://www.dgs.state.pa. us/.

55Текст конституции см.: http://www.leg.state.nv. us/const/nvconst.html.

56Текст конституции см.: http://www.legis.state. ia.us/Constitution.html.

57Текст конституции см.: http://legisweb.state.wy. us/.

58Текст конституции см.: http://www.scstatehouse. net/scconstitution/scconst.htm.

59Иногда ее датируют годом вступления в силу – 1959, но она одобрена Конституционным кон-

вентом и принята на голосовании гражданами в 1956 году. В отечественной литературе принято датировать датой принятия. Текст конституции см.: http://ltgov.state.ak.us/constitution.php.

60Текст конституции см.: http://www.njleg.state.nj. us/lawsconstitution/consearch.asp.

61Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Сост. В. И. Лафитский; под ред. и со вступ. ст. О. А. Жидкова.

62В данном случае слово «высший» используется

вобобщенном смысле, поскольку такой суд не один, а несколько.

63Текст конституции см.: http://www.constitution. legis.state.tx.us/. Нормы конституции о судебной власти действуют с изменениями, внесенными, в том числе, в 2000-е годы.

64Или Западная Вирджиния – в зависимости от перевода. Здесь и далее использован перевод по словарю: Мюллер В. К. Новый англо-русский словарь. М., 2004. С. 924.

65Текст конституции см.: http://www.legis.state. wv.us/WVCODE/WV_CON.cfm.

66Принята всеобщим голосованием 2 ноября 1982 года, подписана губернатором 1 марта 1983 года, вступила в силу 1 июля 1983 года, поэтому ее часто датируют 1983 годом. Конституция действует с рядом изменений, в том числе внесенных

в2007 году.

67Текст конституции см.: http://www.law.emory. edu/GEORGIA/gaconst.html.

68Текст конституции см.: http://www.leg.wa.gov/ lawsandagencyrules/pages/constitution.aspx;

действует с рядом более поздних изменений.

69Текст конституции см.: http://www.sos.state.ms. us/pubs/constitution/constitution.asp.

70Текст конституции см.: http://www.sos.arkansas. gov/ar-constitution/arconst/arconst.htm, консти-

туция действует с рядом изменений, в том числе внесенных в 2000-х годах.

71Текст конституции см.: http://www.state.ny.us/.

Эта конституция действует с многочисленными изменениями, наиболее существенные из которых относятся к концу 1930-х годов, а последние были внесены в 2000-х годах.