Экзамен зачет учебный год 2023 / Пилотные постановления Европейского суда по правам человека
.docxГлава 2. Пилотные постановления Европейского суда по правам человека.
Процедура пилотного постановления не встречалась ни в официальных документах, ни в специальной литературе, также он не предусматривался Конвенцией о защите прав и основных свобод. Этот механизм был выработан самим судом. Впервые подобная процедура была применена в 2004 году, когда было вынесено первое пилотное постановление по делу «Броневский против Польши», в котором шла речь об отсутствии необходимой компенсации лицам, репатриированным с территорий за р. Буг, за утраченную ими собственность на территориях, которые после Второй мировой войны отошли к СССР. Тем не менее вместе с вынесением первого постановления Суду не удалось выработать механизм применения процедуры пилотного постановления. Суд смог дать понятие системного нарушения и разработать критерии процедуры.1 Однако в 2011 году Европейский суд закрепил правовое регулирование вынесения пилотных постановлений. В новой редакции регламента появилось правило № 61. Регламент говорит о том, что Суд может начать процедуру пилотного постановления в случае, если факты, ставшие основанием обращения в Суд, выявляют существование в государстве-ответчике структурной или системной проблемы либо иного подобного недостатка, который привел или может привести к обращению с аналогичными жалобами2. То есть пилотное постановление принимается только в случае многочисленных повторных жалоб (жалоб-клонов) по одному и тому же вопросу. Суд выявляет проблему, которая приводит к нарушению, указывает на нее государству-ответчику и дает указания, как ее следует разрешать. Зачастую меры, которые необходимо принять государству, связаны с изменением национального законодательства.3 В настоящий момент в отношении России вынесено 4 пилотных постановления.
После вступления России в Совет Европы и присоединения к Европейской конвенции в Суд потекли жалобы, касающиеся длительного неисполнения вынесенных в пользу заявителей решений российских судов по социальным обязательствам (зарплаты, пенсии, пособия) государства. Именно поэтому первое постановление по России Бурдов против России (Burdov v. Russia, 7 May 2002) касалось этой проблемы. В данном деле речь шла о невыплате компенсаций и пособий участнику ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, хотя судьи Ростовской области выносили соответствующие решения, не исполнявшиеся "в связи с недостатком средств" у органов социальной защиты. Суд пришел к выводу: "Орган государства-ответчика не волен ссылаться на недостаточное финансирование в оправдание неуплаты долга, установленного решением суда».4 После вынесения постановления были приняты меры по выплате задолженностей, однако, это была временная мера, и вскоре в Европейский суд снова стали поступать жалобы на затяжки с исполнением либо просто на неисполнение судебных решений по социальным обязательствам государства. Европейский суд при вынесении решения по каждой жалобе открывал новые структурные проблемы, которые и влияли на неисполнение судебных решений. 19 марта 2009 года Комитет министров Совета Европы в резолюции констатировал, что несмотря на вынесение большого числа постановлений проблема с неисполнением решений в Российской Федерации остается. Именно тогда было принято решение вынести пилотное постановление.
Первое пилотное постановление в отношении России было вынесено в 2009 году по делу «Бурдов против Российской Федерации (№2)». В этом постановлении Суд констатировал нарушение не только статьи 6 и статьи 1 Протокола N 1, но и статьи 13 (право на эффективное средство правовой защиты) в результате отсутствия внутригосударственных эффективных средств правовой защиты в случае неисполнения или задержек в исполнении судебных решений, вынесенных в пользу заявителя. Что касается мер общего характера, то Суд занял позицию, которая давала возможность властям государства-ответчика самим решить, какими внутригосударственными средствами они исполнят свою обязанность по ст. 46 Конвенции. В ответ на это Постановление был принят Федеральный закон от 30.04.2010 N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок", которым создано внутригосударственное средство правовой защиты, признанное Европейским судом эффективным от нарушений прав, связанных с несоблюдением разумных сроков исполнения судебного акта, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.5
После принятия данного закона была намечена положительная тенденция, стало сокращаться количество жалоб, подаваемых по данной проблеме, хотелось сказать, что одна структурная проблема решена, однако, так только казалось до тех пор, пока в Суд не стали поступать жалобы о неисполнении судебных решений российских судов по социальным обязательствам. Таким образом эффект закона оказался половинчатым, что привело к вынесению в 2014 году нового пилотного постановления по делу «Герасимов и другие против Российской Федерации». В данном постановлении Суд говорит о том, что власти Российской Федерации «решили радикальным образом ограничить сферу применения Закона о компенсации до судебных решений, предусматривающих выплату денежной компенсации со стороны государства-ответчика. В результате этого заявители не имели возможности пользоваться внутригосударственным средством правовой защиты».6
Что касается мер общего характера, которые обычно предписываются «пилотным постановлением», то Суд решил, что «...в его задачу не входит предоставление рекомендаций государству-ответчику в таком сложном правовом, политическом и бюджетном процессе, не говоря уже о рекомендации по поводу организации национальной исполнительной процедуры в отношении судебных решений, вынесенных против государства».7 Европейский Суд воздержался от указания конкретных мер, требующих принятия. Суд сказал, что под надзором Комитета министров Российская Федерация должна будет обеспечить правовое средство защиты, которое бы отвечало всем требованиям Конвенции. Правовое средство защиты должно стать доступным в течение 1 года с даты вступления Постановления в силу. Согласно докладу о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2014 год в рамках пилотного постановления «Герасимов и другие против Российской Федерации» в целях создания эффективного средства правовой защиты от указанных нарушений был разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», данный законопроект предполагает возможным распространить сферу действия Закона о компенсации на случаи нарушения разумного срока исполнения судебных актов, предусматривающих исполнение государством обязательств в натуральной форме (предоставление жилья, льгот, выполнение определенных действий и др.). Соответствующие изменения были внесены в Закон о компенсации в 2016 году.
В 2012 году вступило в силу второе пилотное постановление в отношении Российской Федерации «Ананьев и другие против России». Оно затрагивает сферу уголовного судопроизводства и выявляет такие структурные проблемы как бесчеловечные и унижающие человеческое достоинство условия содержания под стражей в следственных изоляторах, а также отсутствие эффективных национальных средств правовой защиты от соответствующих нарушений. В отношении жалоб на бесчеловечные и унижающие человеческое достоинство условия содержания под стражей Европейский суд в предыдущих постановлениях уже отмечал, что возможны два вида возмещения: улучшение материальных условий содержания под стражей и компенсация ущерба или вреда, причиненного в связи с такими условиями. Суд говорит о необходимости создать эффективные внутренние средства правовой защиты: превентивные и компенсаторные. Касательно превентивных средств Суд говорит об эффективной системе подачи жалоб лиц, содержащихся под стражей. Она должна обеспечивать безотлагательное и тщательное рассмотрение жалоб заключенных и их участие в рассмотрении, а также предусматривать широкий спектр юридических инструментов в целях устранения выявленных нарушений. Далее Суд говорит о том, что применяя только превентивное средство правовой защиты не удастся решить проблему, потому что оно создается для предотвращения перенаселенности и других нарушений, но не будет адекватным для устранения ситуации, когда лицо уже подвергалось бесчеловечному и унижающему достоинство обращению. То есть государство-ответчик должно найти такое средство правовой защиты, которое могло бы предоставляться возмещение в связи с уже имевшими место нарушениями. Суд предусматривает такую меру, как снижение наказания вследствие нарушения содержания под стражей. Однако Европейский суд признает, что применение такого средства возможно не всегда. Он говорит о необходимости денежной компенсации, однако, чтобы быть эффективным средством, она должна быть доступна для всех, кто был подвергнут бесчеловечному и унижающему достоинство обращению и подал жалобу. При этом Суд подчеркнул, что бремя доказывания, налагаемое на заявителя в рамках рассмотрения дела о взыскании компенсации, не должно быть чрезмерным. Наконец, Европейский суд подчеркнул, что для того чтобы быть по-настоящему эффективным и совместимым с принципом субсидиарности, компенсационное средство правовой защиты должно действовать ретроспективно и обеспечивать возмещение вреда в связи с нарушениями ст. 3 Конвенции, которые имели место до его введения
Для исправления сложившегося положения ЕСПЧ обязал власти Российской Федерации, во-первых, предоставить надлежащее возмещение вреда тем лицам, которые уже подали аналогичные жалобы в Суд . Во-вторых, внести во внутреннее законодательство коррективы, которые позволили бы всем лицам, находящимся в положении заявителей, эффективно обжаловать на национальном уровне предполагаемые нарушения ст. 3 Конвенции и получать надлежащее и достаточное возмещение за такие нарушения.8
В целях исполнения данного Постановления 26 марта 2013 года в Государственную Думу был внесен проект Кодекса административного судопроизводства. Он предусматривает правила рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений. Кодекс был введен в действие с 15 сентября 2015 года.
20 сентября 2016 года было вынесено четвертое пилотное постановление в отношении Российской Федерации по делу «Карелин против Российской Федерации», предметом которого явилось нарушение права заявителя на справедливое судебное разбирательство. Европейский суд фактически признал нарушением пункта 1 статьи 6 Конвенции отсутствие в российском законодательстве об административных правонарушениях нормы, требующей участия государственного обвинителя в судебных процессах по подобным делам. Об этой проблеме давно говорили, как практикующие юристы, так и представители экспертного сообщества. В 2014 году данный вопрос даже стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде, однако, он в своем Определении от 25 сентября 2014 года не установил каких-либо нарушений из-за фактического отсутствия государственного обвинителя в судебных процессах по делам об административных правонарушениях, говоря о том, что само по себе такое отсутствие не возлагает на суд обвинительную функцию. Но Европейский суд не согласился, он отмечает, что неучастие прокурора в деле повиляло на действие презумпции невиновности в ходе судебного разбирательства и, как следствие, на вопрос о беспристрастности и наоборот. Также Европейский суд говорит о том, что требование о беспристрастности должно соблюдаться и в суде апелляционной инстанции, и неучастие прокурора в производстве по жалобе в суде второй инстанции является слишком серьезным недостатком. Таким образом Европейский суд установил, что властями Российской Федерации было допущено нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции. Поскольку Суд признает нарушение Конвенции, он считает необходимым принять ряд общих мер. Российская Федерация должна прежде всего принять соответствующие правовые и иные меры, создать в своей правовой системе механизм, который обеспечит достаточные гарантии беспристрастности судов, рассматривающие подобные дела, путем включения органа обвинительной власти в те процессы, в которых проводится устное слушание, или иными надлежащими мерами. Пока что довольно сложно говорить о том, будет ли учтена позиция Европейского суда по правам человека в процессе реформирования законодательства, касающегося производства по делам об административных правонарушениях. Тем не менее, существует новый проект Кодекса об административных правонарушениях, в котором может быть учтена позиция ЕСПЧ.9
1 См. Ковлер (2006)
2 Регламент Европейскго суда по правам человека.
3 Филатова
4 Бурдов против России, 2002.
5 Филатова.
6 П. 161 постанолвения Герасимов против РФ.
7 Постановление Герасимов против РФ, п. 220
8 Пантелеева
9 Крупский М.А. Отсутствие государственного обвинителя в судебном производстве по делам об административных правонарушениях в России как системное нарушение права на справедливый суд // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2016. №10. С. 142-143.