Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава 1 (восстановлен) (2)

Глава 1. Исполнение решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека в России.

§ 1. Механизм исполнения решений Европейского суда по правам человека.

Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 года, а в 1998 году она присоединилась и ратифицировала Конвенцию о защите прав и основных свобод человека. "Российская Федерация в соответствии со статьей 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации.".¹

В науке российского конституционного права не выработалась однозначная оценка того, на сколько национальные органы связаны решениями Европейского суда по правам человека. Большинство склоняется к компромиссной позиции о том, что есть различия в решениях суда в части толкования Конвенции вынесенных против России от решений, вынесенных по жалобам против других государств-участников.²

Нередко говорят о прямом действии решений Европейского Суда. Однако необходимо разъяснить, что решения Суда действуют непосредственно и обращены к государству-ответчику, в отношении которого установлен факт нарушения Конвенции. Такое решение Суда является окончательным, не подлежит обжалованию, не требует какого-либо подтверждения. Решения Европейского суда содержат правовую позицию, которая, как и решение в целом, является обязательной для государства-нарушителя. От действия решений необходимо отличать их исполнение, которое предполагает активные действия со стороны государства-нарушителя.³

Исполнение решения связано с резолютивной и мотивировочной частью. Резолютивная часть решения обязательна только для государства, в отношении которого оно было вынесено. А в мотивировочной части содержится позиция суда по тому вопросу, что же явилось причиной нарушения Конвенции. Она носит нормативный характер для всех государств участников Конвенции.

Решение Европейского суда, вынесенное против государства-ответчика, включает в себя меры индивидуального характера, также оно может содержать и меры общего характера. Меры индивидуального характера направлены на устранение нарушения в отношении конкретного заявителя, чаще всего они включают в себя пересмотр дела национальным судом в виду новых или вновь открывшихся обстоятельств, отмену решений или мер, примененных к заявителю. Они имеют своей главной целью максимальное достижение restitutio in integrum – то есть состояния, существовавшего до нарушения Конвенции. В случае если меры restitutio in integrum не могут быть применены в силу особенного характера правонарушения, то они заменяются выплатой справедливой компенсации. Выплата компенсации применяется также и наряду с попытками восстановления состояния существовавшего до нарушения Конвенции.

Меры общего характера сложнее осуществимы, они не ограничиваются защитой и восстановлением прав конкретного лица, затрагивая интересы широкого круга лиц, общества и государства. Европейский суд вынося решение оценивает правоприменительную практику в стране и решает является ли выявленное нарушение единичным случаем или это систематическое нарушение. Логично предположить, что принятие мер общего характера требуется именно в последнем случае. Но зачастую в самом постановлении суда не сказано о необходимости принятия таких мер, в этом случае государство-ответчик должно само проанализировать решение и сделать вывод о том, является ли рассмотренная ситуация единичным нарушением или это свидетельство существования других нарушений такого рода. Меры общего характера можно условно разделить на меры законодательного и практического характера. Меры законодательного характера применяются в том случае, если их мотивировочной части постановления Европейского суда следует, что национальное законодательство, примененное в отношении заявителя, противоречит Конвенции или ее смыслу, а также в случае если необходимое национальное законодательство отсутствует. Меры практического характера могу быть весьма разнообразны: разъяснения по вопросу толкования национального законодательства в свете правовой позиции Европейского суда, информирование правоприменительных органов о вынесенном постановлении и доведение до сведения граждан, применение правовых позиций Суда правоприменительными органами государства по аналогичным делам и др.

Исполнение решения не должно ограничиваться только мерами индивидуального характера (чаще всего они предполагают именно выплату, которая проводится по 4 категориям: моральный ущерб, материальный ущерб, упущенная выгода, представительские расходы), исполняться должны и меры общего характера, то есть должны устраняться нарушения Конвенции, выявленные Судом.

Рассмотрим вопрос исполнения решений Европейского суда по правам человека в России. В целях поддержания связи между Европейским судом по правам человека и Российской Федерацией создана фигура Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека. Также он является заместителем Министра юстиции РФ.⁴ Уполномоченный имеет определенные функции и полномочия. Он формирует позицию Российской Федерации по делу, выступает в качестве представителя от РФ при разбирательстве дел в Суде, а также при рассмотрении вопросов об исполнении постановлений Суда в Комитете Министров. Если в отношении России Европейский суд вынесет постановление о нарушении Конвенции, то Уполномоченный обязан известить заинтересованные органы государственной власти, которые должны в течение месяца ответить на извещение Уполномоченного и уведомить его о мерах, которые принимаются в целях исполнения постановления Суда, восстановлении нарушенного права заявителя и предотвращения подобных нарушений в дальнейшем. Уполномоченному необходимы данные документы для дальнейшего их представления в Комитет министров Совета Европы.

Если Судом вынесено такое постановление в отношении России Уполномоченный также должен об этом известить Конституционный Суд, Верховный Суд и Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Если же выносится решение о присуждении денежной компенсации заявителю, то уполномоченный также принимает в этом непосредственное участие. Он оформляет и направляет необходимые для получения выплаты документы в уполномоченный орган, который не позднее чем через 15 дней должен осуществить выплату и направить соответствующие документы Уполномоченному. ⁵

После получения сообщения от Уполномоченного о принятом Судом решении выплатить истцу денежную компенсацию Министерство финансов Российской Федерации информирует Департамент бюджетной политики в сфере государственного управления, судебной системы, государственной и муниципальной службы. Тем не менее, четкий порядок осуществления выплат по решениям Европейского суда по правам человека не установлен. Также нет достаточного урегулирования и действий Департамента по выплате денежной компенсации.⁶

Принятый и действующий в Российской Федерации закон «Об исполнительном производстве» не содержит в себе норм, которые бы регулировали принудительное исполнение решений Европейского суда по правам человека так, как он регулирует исполнение решений национальных судов.

Порядок исполнения решений Европейского суда в части денежной компенсации подробно регулируется только Бюджетным кодексом. Однако и тут есть свои сложности. В силу статьи 242.1 существует 2 условия необходимых для исполнения решения: исполнительный лист и присужденная денежная компенсация, которую необходимо указать в рублях. Также к исполнительному документу должны быть приложены копия судебного акта, на основании которого он выдан и заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.⁷ Из вышесказанного можно сделать вывод, что без получения исполнительного листа невозможно исполнить решение Европейского суда по правам человека, но порядок получения этого документа в настоящее время остается неурегулированным.

После анализа российского законодательства в сфере исполнительного производства на предмет неисполнения решений Европейского суда о взыскании компенсации заявителям выявляется проблема отсутствия эффективного механизма защиты прав. Решения Европейского суда в России не обеспечены необходимой правовой охраной и гарантиями их исполнения на законодательном уровне.

Также одним из проявлений исполнения решения Суда в части мер индивидуального характера является возможность пересмотра решений национального суда в связи с вынесением решения Европейским судом. То есть достижение того самого restitutio in integrum. В России формально нет проблем исполнения решения посредством пересмотра решения национального судебного органа. ч. 7 ст. 311 АПК РФ, ст. 413 УПК РФ и ч. 4 ст. 392 ГПК РФ предусматривают пересмотр решений, вступивших в законную силу, если Европейский суд установит наличие нарушений норм Конвенции. Однако так только в законе. Стоит сказать о Постановлении Пленума Верховного Суда, который истолковал, что снованием для пересмотра судебного акта ввиду новых обстоятельств является не всякое установленное Европейским судом нарушение Российской Федерацией положений Конвенции или Протоколов к ней. Судебный акт подлежит пересмотру в том случае, если заявитель продолжает испытывать неблагоприятные последствия такого акта и выплаченная заявителю справедливая компенсация, присужденная Европейским судом, либо иные средства, не связанные с пересмотром, не обеспечивают восстановление нарушенных прав и свобод.⁸ В обоснование своей позиции Верховный Суд ссылается на Рекомендацию Комитета министров Совета Европы N R (2000) 2 от 19 января 2000 года, однако сама рекомендация говорит о том, что необходимо, насколько это возможно, обеспечить restitutio in integrum. На практике заявителям зачастую не удается добиться пересмотра дела в национальном суде. Так, например, в деле Маркина против России отказ от пересмотра решения суда в связи с новыми обстоятельствами был мотивирован тем, что заявитель на тот момент уже не испытывал неприятных последствий обжалуемого акта, признанного незаконным Европейским судом. Еще более примечательно дело Кудешкиной, уволенной с должности судьи Московского городского суда. Московский городской суд отказывая Кудешкиной О.Б. в пересмотре дела ссылался на то, что выплаченная в соответствии с решением ЕСПЧ компенсация является исчерпывающей и справедливой, а также что решением ЕСПЧ не были установлены нарушения процессуальных гарантий, предусмотренных ст. 6 Европейской конвенции, что означает отсутствие необходимости пересмотра решения. Европейский суд признал эти аргументы несостоятельными и отметил, что пересмотр решения может являться одной из наиболее эффективных, если не единственной, мерой достижения полного восстановления прав заявителя, что в равной мере распространяется на все дела, в которых были найдены нарушения Конвенции, вне зависимости от установления нарушения права на справедливый суд.⁹

Сложности в исполнении решений Европейского суда в России объясняются несколькими причинами. Во-первых, у нас отсутствует четкий механизм, который бы регулировал порядок исполнения решения. В литературе высказывается позиция о необходимости принять закон об исполнении решений Европейского суда по аналогии с законом, принятым на Украине. Также предлагают альтернативное решение, чтобы не принимать новый можно внести поправки в закон об исполнительном производстве, в котором предусмотреть процедуру исполнения решений Суда. Во-вторых, в качестве причины выделяют неэффективную систему принудительного взыскания, включая формирование государственного бюджета без учета расходов на выплаты индивидам и юридическим лицам перед которыми государство имеет обязательства по исполнительным документам. В связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс РФ. В-третьих, на мой взгляд, можно назвать сложности с доступом к текстам решений. То есть в РФ существует проблема с официальным опубликованием решений Европейского суда. В большинстве, решения по делам, которые доступны на русском языке считаются неофициальным переводом. Как мне кажется, официальная публикация решений благотворно скажется на правоприменительной деятельности. В-четвертых, стоит подумать о введении административной и дисциплинарной ответственности для должностных лиц, допустивших нарушение Конвенции, установленное Европейским судом.

§ 2. Проблемы исполнения решений органов системы ООН.

В рамках контрольного механизма в области прав человека хорошо себя зарекомендовала система договорных органов ООН. В настоящее время таких органов десять, а также существует один внедоговорный орган – Совет ООН по правам человека. Все органы создаются и действуют на основе тех международных договоров, принятых в рамках ООН, за которыми они осуществляют контроль. Совет ООН по правам человека учрежден на основании Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 15 марта 2006 г. взамен Комиссии по правам человека в качестве вспомогательного органа. Основной целью Совета является содействие всеобщему уважению и защите прав человека и основных свобод для всех без каких-либо различий, на справедливой и равной основе.

Существует несколько основных направлений деятельности договорных органов:

1) рассмотрение периодических докладов государств о мерах, принятых ими в целях осуществления прав человека, закрепленных в основных договорах;

2) рассмотрение индивидуальных жалоб частных лиц против государств, которые признали юрисдикцию комитета

3) принятие замечаний общего порядка которые представляют собой акты толкования положений международных договоров

4) проведение расследований и посещений.¹⁰

Не все договорные органы имеют право на рассмотрение индивидуальных жалоб. Стоит также сказать, что Российская Федерация признала полномочия не всех комитетов, имеющих право на такое рассмотрение.

Например, Комитет по правам человека рассматривает жалобы, в соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах, принимает соображения и направляет их государству-участнику.

  Присоединившись к Факультативному протоколу, государство-участник признало компетенцию Комитета определять наличие или отсутствие нарушений Пакта, и согласно статье 2 Пакта государство-участник обязалось обеспечивать всем находящимся в пределах его территории или под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте, и в случае установления нарушения обеспечить эффективное и действенное средство правовой защиты.¹¹

Комитет не говорит о том, что выступает в роли судебного органа, однако, считает, что у его Соображений есть некоторые черты, характерные для судебного решения. Они принимаются в духе, присущем судебному разбирательству, включая беспристрастность и независимость членов Комитета, взвешенное толкование формулировок Пакта и окончательный характер принимаемых решений. В Соображениях излагаются выводы Комитета в отношении нарушений, о которых сообщает автор сообщения, а если факт нарушения установлен, предлагается средство правовой защиты от этого нарушения.¹²

Некоторые государства признают обязательство следовать решениям комитетов. Но в Российской Федерации сложилась такая ситуация, что Конституционный Суд РФ в Определении указал, что Международный пакт о гражданских и политических правах и Факультативный протокол к нему не содержат "положений, непосредственно определяющих значение для государств-участников соображений Комитета по правам человека, принятых по индивидуальным сообщениям. Однако это не освобождает Российскую Федерацию от добросовестного и ответственного выполнения соображений Комитета в рамках добровольно принятых на себя международно-правовых обязательств".¹³ Тем не менее сама Россия в своих ответах Комитету указывала, что он не является судом и его Соображения носят лишь рекомендательный характер для государства.¹⁴

В России существует проблема исполнения данных решений не только в силу их рекомендательного характера, но также и в силу того, то у нас не существует четкого механизма их исполнения. В отличие от решений Европейского суда по правам человека, они не относятся к обязательным, также и их вынесение не может являться основанием для пересмотра дела в национальном суде по новым обстоятельствам. Однако здесь стоит оговориться, потому как если Комитет признал за государством-участником нарушение или в своем соображении выразил предложение о проведении повторного судебного разбирательства, то стоит признать это достаточным поводом к пересмотру. Однако в национальном законодательстве нет положений, наделяющих решения договорных органов юридической силой. В большинстве случаев основанием к пересмотру может являться вынесение решения международным судом, однако, договорные органы таким статусом не обладают. В сущности, когда комитет выносит решение о нарушении в государстве прав человека это свидетельствует о неправильном применении судом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ и может являться основанием к отмене или изменению судебного акта.

Основным препятствием для выполнения решений договорных органов является отсутствие механизмов их имплементации в национальном праве.

Также достаточно серьезной проблемой для исполнения является отсутствие огласки решений, принятых договорными органами. В России плохо освещаются случаи обращения в Комитеты, а также Соображения, вынесенные ими. Обращения в Комитеты и их Соображения практически не переводятся на русский язык.

Стоит сказать о деле «Хорошенко против Российской Федерации». Гражданин А.А. Хорошенко обратился в Комитет по правам человека 15 июня 2003 года с сообщением о нарушении Российской Федерацией его прав, закрепленных Международным пактом о гражданских и политических правах, по результатам рассмотрения которого 29 марта 2011 года Комитет по правам человека, принял Соображения, констатирующие нарушение Российской Федерацией прав А.А. Хорошенко, закрепленных статьей 6 Международного пакта о гражданских и политических правах в совокупности с его статьями 7, пунктами 1 - 4 статьи 9, пунктом 1 и подпунктами "a", "b", "d", "g" статьи 14. Комитет по правам человека пришел к выводу, что Российская Федерация обязана обеспечить А.А. Хорошенко эффективное средство правовой защиты, включая проведение полного и тщательного расследования по обвинениям в пытках и жестоком обращении и возбуждение уголовного преследования против тех, кто несет ответственность за такое обращение с ним, повторное судебное разбирательство при соблюдении всех гарантий в соответствии с Пактом, предоставление надлежащего возмещения, включая компенсацию, и принятие мер для недопущения подобных нарушений в будущем.

Гражданин Хорошенко обратился в Конституционный Суд, оспаривая положения Уголовно-процессуального кодекса о том, что Соображения Комитета по правам человека не является основанием для пересмотра судебных решений в порядке новых и вновь открывшихся обстоятельств.

Проблема неисполнения судебных актов в РФ имеет две основные причины: несоответствие законодательства европейским стандартам защиты прав взыскателя в пользу которого состоялось судебное решение. И неэффективная система принудительного взыскания, включая формирование государственного бюджета без учета расходов на выплаты индивидам и юридическим лицам перед которыми государство имеет обязательства по исполнительным документам.

Мне наиболее близкой представляется позиция о том, что решения, вынесенные против России, являются юридически обязательными в резолютивной части и в правовых позициях. Правовые позиции постановлений вынесенных против других государств также не могут не учитываться Россией в силу нецелесообразности такого подхода а также желания избежать возможных нарушений Конвенции а значит и постановлений против России в будущем.

Постановление Конституционного суда РФ от 26 февраля 2010г №4-П – постановление указало на особую роль решений ЕСПЧ, в которых констатируется нарушение конвенции Россией. Суд утвердил то, что неотъемлемым элементом статуса таких решений являются их правовые позиции, выраженные в необходимости принятия мер общего и индивидуального характера.

Решение ЕСПЧ включает в себя меры индивидуального и общего характера. Считается, что с мерами индивидуального характера возникает меньше сложностей, нежели со вторыми.

Однако у нас существуют недостатки, если это касается исполенния решения посредством компенсаций, потому что порядок исполнения денежной компенсации, присужденной ЕСПЧ подробно регулируется только Бюджетным кодексом. Существует 2 условия, необходимых для исполнения решения: это исполнительный лист и присужденная денежная компенсация, которую необходимо указать в рублях (ст. 242.1 БК).

Суд признал в связи с неисполнением решений на Территории РФ Суд обозначил, что длительное неисполнение судебных решений о взыскании с государства в пользу граждан денежных сумм признается нарушением п.1 ст. 6 Конвенции, поскольку исполнение судебных решений является частью судебного разбирательства и ст. 1 Протокола №1 потому что невозможность для взыскателей в течение значительного времени исполнить судебные решения представляет собой вмешательство в их право на беспрепятственное пользование своим имуществом.

--------------------------------

<1> См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 14. Ст. 1540.

После получения сообщения Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека о принятом Судом решении выплатить истцу денежную компенсацию Министерство финансов Российской Федерации информирует Департамент бюджетной политики в сфере государственного управления, судебной системы, государственной и муниципальной службы <1>. Вместе с тем действия данного Департамента по выплате денежной компенсации по решениям Европейского суда не урегулированы достаточным образом. Несмотря на то что Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24 августа 2007 г. N 74н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" <2> отмечены денежные компенсации истцам в случае вынесения соответствующих решений Европейским судом по правам человека, нормативными правовыми актами Российской Федерации не установлен порядок выплаты денежной компенсации по решениям Европейского суда.

--------------------------------

<1> См.: О порядке взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека: Приказ М-ва финансов Рос. Федерации от 14 июля 2006 г. N 225 // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: Финансовая газ. 2007. 15 нояб.

Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <1> не регулирует принудительное исполнение решений Европейского суда в отличие от исполнения решений судов Российской Федерации. В статье 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета осуществляется на основании исполнительного документа, и четко зафиксировано, что таким документом является исполнительный лист. Таким образом, без получения исполнительного листа невозможно исполнить решение Европейского суда. Вместе с этим порядок выдачи исполнительного листа по решениям Европейского суда в России законодательством Российской Федерации не урегулирован.

--------------------------------

<1> См.: Рос. газ. 2007. 6 окт.

Анализ российского законодательства в сфере исполнительного производства и правоприменительной практики по выявлению возможных причин неэффективности исполнительного производства в Российской Федерации в связи с исполнениями решений Европейского суда показывает, что проблема связана с отсутствием эффективного механизма защиты прав взыскателя. Вопросы исполнения решений Европейского суда, по которым должником выступает Российская Федерация, неоправданно выведены из сферы регулирования Федерального закона "Об исполнительном производстве". В отличие от актов Конституционного и других судов Российской Федерации, порядок исполнения и ответственность за неисполнение которых установлены федеральным законодательством, решения Европейского суда в России не обеспечены необходимой правовой охраной и гарантиями их исполнения на законодательном уровне.

Совершенно очевидно, что механизм исполнения Россией решений Европейского суда явно нуждается в совершенствовании. Эта задача должна стать первостепенной для Российской Федерации. Отсутствие механизма правовой реализации и несоблюдения Россией собственного законодательства будет и впредь становиться предметом рассмотрения в Европейском суде с вполне, увы, предсказуемым результатом. Решения Европейского суда в Российской Федерации исполнялись бы гораздо эффективнее, если бы четкий механизм исполнения таких решений был законодательно урегулирован. (ВЕСЬ ЖЕЛТЫЙ КУСОК НАДО ПЕРЕПИСАТЬ)

1. Принять нормативно-правовой акт об исполнении решений Европейского суда по аналогии с Законом, принятым в Украине. В качестве альтернативы принятия подобного отдельного закона можно закрепить соответствующее регулирование путем внесения изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве", предусмотрев процедуру исполнения решений Европейского суда по правам человека.

2. Относительно выплаты компенсаций необходимо на законодательном уровне урегулировать механизм выплаты компенсации и внести соответствующие изменения в главу 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации".