Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян учебник по кп т2

102 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

В-третьих, Конституция требует от субъектов, чтобы их акты соответствовали федеральному законодательству (ч. 2 ст. 76). «Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон» (ч. 5 ст. 76).

В-четвертых, Конституция гарантирует и права субъекта при его правомерных действиях. «В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации» (ч. 6 ст. 76). Следовательно, если обнаружится противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта, изданным в рамках компетенции последнего, действует нормативный акт субъекта.

Из принципа разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном государстве вытекает возможность и Федерации, и субъектов влиять на решения друг друга. Естественно, речь идет о конституционных способах влияния.

При решении вопросов на уровне Федерации субъекты вправе участвовать или (и) влиять на их решение через своих представителей в федеральных органах, через внесение проектов законов и иных нормативных актов, официальное сообщение своего мнения соответствующим органам. В некоторых случаях решения на федеральном уровне вступают в силу лишь после их одобрения субъектами, например, после принятия палатами Федерального Собрания закона о поправках к гл. 3—-8 Конституции РФ он подлежит одобрению органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов (ст. 136 Конституции).

Влияние Федерации на осуществление компетенции субъектов также многогранно. Федерация вправе, во-первых, осуществлять прямое регулирование части общественных отношений в сфере предметов совместного ведения, во-вторых, принимать в этих сферах рамочные законы. В совокупности обе группы актов предопределяют главные линии последующего нормативного регулирования в субъектах РФ по предметам совместного ведения, в-третьих, оказывать помощь субъектам, в том числе в осуществлении полномочий, которые по принципу разграничения отнесены к их ведению, в-четвертых, Федерация призвана координировать усилия субъектов, обеспечивать согласованные свои и их действия.

Сегодня в Российской Федерации актуальна проблема такого разграничения предметов ведения и полномочий между его субъектами, при котором обеспечивались бы единообразное и демократическое решение многих вопросов на федеральном уровне и самостоятельность регионов в рассмотрении всех остальных вопросов.

6.Принцип единства системы государственной власти

вРоссийской Федерации

Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, где сказано, ЧТО федеративное устройство Российской Федерации основано, в частности, на единстве системы государственной власти. Исходя из этого ст. 72 Конституции относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (п. «н»). Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительпых и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Принцип единства системы государственной власти имеет несколько проявлений.

Во-первых, прежде всего речь должна идти о единстве сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». И хотя образование этих органов осуществляется субъектами самостоятельно, они должны учитывать и другое положение Конституции, сформулированное в ст. 10: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, не только федеральные, но и органы государственной власти субъектов должны по своей природе и функциям соответствовать одной из групп этих органов, обозначенных в ст. 10.

Во-вторых, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов должны быть именно тех видов, которые обозначены в Конституции, т.е. для законодательной деятельности должен быть создан представительный орган государственной власти субъекта, исполнительную власть осуществляет соответствующий орган )той ветви власти. Судебная власть в Федерации в целом централизована и является федеральной системой, хотя ее отдельные звенья

104 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

функционируют в рамках субъектов; субъекты могут создать в качест- . ве своих судебных органов конституционные (уставные) суды, к числу судов субъектов относятся и мировые суды. Не может быть создано органов, в которых соединялись бы законодательные и исполнительные, а тем более судебные функции, поскольку это противоречило бы ст. 10 Конституции РФ.

В-третьих, органы власти Федерации и ее субъектов образуются в единообразном порядке, основы которого предопределяются федеральным законодательством. Иначе говоря, это могут быть выборы населением депутатов, президентов или глав исполнительной власти. Не может быть назначения депутатов соответственно Президентом РФ, главой исполнительной власти субъекта.

В-четвертых, принцип единства проявляется в основных полномочиях, которыми наделяются органы государственной власти. Только представительный орган власти принимает законы, исполнительная власть осуществляет оперативное управление хозяйственным и соци- ально-культурным строительством на данной территории и т.д.

В-пятых, единство выражается также в главных линиях взаимоотношений между ветвями государственной власти на федеральном уровне и в субъекте. Они не подменяют друг друга, каждый занимается своими делами в соответствии с принципом разделения властей. Органы законодательной и исполнительной власти используют систему сдержек и противовесов в воздействии друг на друга. Но у них нет права взаимной отмены актов, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке.

§ 3. Основные характеристики Российской Федерации как федеративного государства

Центром всего строя федеративных отношений является Российская Федерация. Она имеет все признаки государства, причем государства федеративного, а именно:

1. Российскую Федерацию как государство характеризует наличие своего Основногозакона — Конституции, а такжеразветвленного законодательства, регулирующего абсолютное большинство общественных отношений в стране. Для России свойственно действие принципа верховенства (приоритета) федеральных актов. Основы этого правила заложены в ч. 2 ст. 4 Конституции, говорящей о том, что сама Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. В ч. 1 ст. 15 Конституции устанавливается, что Конституциия РФ применяется на всей ее территории, все законы

и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. А в соответствии с ч. 5 ст. 76 законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам ведения Российской Федерации.

2. У Российской Федерации есть своя территория и территориальное верховенство. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (ст. 67 Конституции).

Территориальное верховенство имеет два аспекта — внешний и внутренний. Внешнеполитический аспект состоит в том, что никто извне не может распоряжаться территорией России, проводить какие либо ее изменения — отделение, присоединение, переустройство и т.д. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4). Внутриполитический аспект территориального верховенства заключается в том, что органы субъектов РФ не могут производить изменения территории Российской Федерации без ее участия. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67). Изменение границ между субъектами утверждает Совет Федерации. Нельзя установить ка- кие-то иные внутренние границы. На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ст. 74).

3. Для Российской Федерации как федеративного государства характерны наличие единогогражданства, правоприема вгражданствои решения вопросов, связанных с прекращением гражданства. Конституция РФ в ст. 6 предусматривает единую федеральную законодательную основу гражданства в виде федерального закона. Не повторяя сказанного в четвертом разделе книги, напомним, что на начальном этапе государственного строительства в новой Российской Федерации допускалось гражданство как Федерации, так и республик в составе РФ. По.Федеральному закону о гражданстве 2002 г. предусмотрено только единое гражданство Российской Федерации. Прием в

106 . Глава 21. Конституционно-правовой статус 1*Ф в современных условиях

российское гражданство и разрешение выхода из него являются компетенцией Федерации.

4. У Российской Федерации есть своя (т.е. федеральная) система государственных органов, В нее входят Президент, Федеральное Собрание (парламент), Правительство и иные федеральные органы исполнительной власти (министерства, федеральные службы, федеральные агентства), Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, нижестоящие суды общей и арбитражной юрисдикции, Генеральный прокурор, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека и др.

Федеративная природа России как государства воплощается также в ее объединительных и связующих возможностях в отношении государственных органов субъектов РФ.

Во-первых, предоставляя право субъектам РФ на создание своей системы органов государственной власти, Федерация обусловливает эту систему основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Во-вторых, в Конституции устанавливается (ч. 2 ст. 77), что по вопросам ведения Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

В-третьих, Конституция (ст. 78) позволяет федеральным органам исполнительной власти для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

В-четвертых, конституционно разрешено федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ по обоюдному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

В-пятых, Президент и Правительство обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

5. Для Российской Федерации как федеративного государства характерна единая внутренняя и внешняя политика. Она формируется с участием субъектов РФ и осуществляется органами Федерации. Рос-- сии присущи еемеждународное признание имеждународная правосубъектность, т.е. участие в международных отношениях. А это означает, что международное сообщество воспринимает Россию с учетом ее федеративной природы и структурного состава.

6. Российская Федерация имеет единые Вооруженные Силы, которые подчиняются Верховному Главнокомандующему Вооруженными Силами РФ — им является Президент РФ.

Практически все федеративные государства мира имеют единую армию и не позволяют создание войсковых формирований субъектов федерации.

В истории отечественного федеративного строительства есть пример обратного порядка. 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР принял Закон о создании войсковых формирований союзных республик и о преобразовании Народного Комиссариата Обороны (в последующем Министерства Вооруженных Сил) из общесоюзного в союзно-респуб- ликанский орган (т.е. с созданием аналогичных органов в республиках). Предполагалось, что эти шаги укрепят единую Красную Армию и вольют в ее ряды новые боевые силы. Однако на деле ничего не получилось. Попытки создать во время войны национальные войсковые соединения быстро показали ущербность этой идеи — такие соединения в боевом плане были не лучшими, зато очевидной стала угроза потери мужского генофонда соответствующих наций, а об этом тоже надо было думать в связи с очевидной перспективой окончания войны и перехода к мирной жизни. После войны тем более не было никакой необходимости в национальных войсковых соединениях.

7. Российская Федерация располагает единой системой служб безопасности и внутренних дел. В истории отечественного федеративного строительства органы безопасности всегда создавались применительно к территориальной структуре государства, но имели только вертикальное подчинение. Такое же положение сохраняется и в наши дни.

Что касается органов внутренних дел, история государственного строительства свидетельствует о постоянном «перетягивании канатов» в управлении ими между регионами и центром. Чередовались периоды, когда начальники местных органов внутренних дел назначались то сверху, то соответствующими Советами народных депутатов (причем либо по согласованию, либо с последующим утверждением вышестоящим руководителем системы внутренних дел). В настоящее время руководители органов внутренних дел субъектов РФ назначаются Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ.

8. Российская Федерация как государство располагает единой де- нежно-финансовой системой с едиными денежной единицей, системой налогов, кредитно-денежным обращением, Центральным банком РФ и т.д. В соответствии со ст. 75 Конституции РФ денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия

108 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.

9. Для Российской Федерации характерно наличие единой экономическойсистемы,построеннойнаплюрализмеформсобственности,свободе экономической деятельности и конкуренции.

10. Российскую Федерацию отличает и наличие государственного языка РФ. Мы обращались к данному вопросу в четвертом разделе книги. Напомним, что государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык (ст. 68 Конституции РФ). Как федеративное государство Россия вправе регулировать вопросы использования языка и языковые отношения применительно ко всей своей территории. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68).

11. Наконец, Российская Федерация обладает всеми необходимыми символами (атрибутами) государства — у нее имеются флаг, герб, гимн, столица.

Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 70 Конституции РФ). Сейчас действуют три федеральных конституционных закона: от 25 декабря 2000 г. «О Государственном гимне Российской Федерации», «О Государственном гербе Российской Федерации» (в ред. 2002 г. и 2003 г.); от 25 декабря 2000 г. «О Государственном гимне Российской Федерации» (в ред. 2001 г.).

Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы устанавливается федеральным законом (ст. 70 Конституции). В настоящее время действует Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации» (в ред. 1995 г.).

§ 4. Статус субъектов Российской Федерации

Литература

БродскийМ.Н.,ЛиверовскийА.А.Правовойстатусиэкономическоеразвитие субъектов Российской Федерации. СПб., 2000; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999; Ливеровский А.А. Субъекты Российской Федерации в системе федеративной конституционной симметрии: Дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2003; Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998.

I.Общиеположения

Статус субъектов РФ характеризуется определенными чертами, закрепленными в Конституции РФ.

1. Как уже отмечалось, субъекты РФ равноправны, т.е. имеют равные права и равные обязанности в качестве субьектов Федерации. Все они, конечно, имеют разный экономический потенциал, неодинаково используют те или иные возможности, но это уже другой вопрос, юридически они равны.

2.Статус субъекта РФ определяется совместно Российской Федерацией и субъектом. Об этом четко сказано в ст. 66 Конституции РФ: статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики (ч. 1); статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и их уставом (ч. 2); статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5). В том числе это относится и к ситуации, когда субъекты хотят объединиться или разделиться. Таким образом, субъект РФ не может в одностороннем порядкеопределятьосновысвоегоконституционно-правовогостатуса.

3.У каждого субъекта РФ есть свой основополагающий акт — конституция у республики, устав у остальных субъектов. Каждый субъект имеет право на свое законодательство. Более того, есть гарантии самостоятельностиправотворчествасубъектовРФповопросамсвоеговедения — субъект обязан следовать актам федерального уровня, принятым по вопросам ведения Российской Федерации, но акт субъекта, изданный по вопросам его собственного ведения, не может быть «перекрыт» федеральным законом.

4.У каждого субъекта РФ есть своя территория, а также своеобразное территориальное верховенство. Оно состоит в том, что территорию субъекта РФ нельзя изменить без согласия этого субъекта. Границы

ПО Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами РФ, но делает это лишь по представлению заинтересованных субъектов и не вправе принимать соответствующих решений, если не проявлено их инициативы. Как говорилось ранее, внутри Российской Федерации не допускается установление (в том числе и субъектами РФ) таможенных границ, сборов и каких-ли- бо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Необходимые ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ст.- 74 Конституции РФ).

5. Каждый субъект РФ имеет свою систему органов государственной власти. Она устанавливается субъектом самостоятельно, однако в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. 2004 г.). Система органов государственной власти субъекта представлена органом законодательной (представительной) власти, высшим должностным лицом субъекта РФ, высшим коллегиальным органом исполнительной власти, иными органами исполнительной власти субъекта. В ряде субъектов созданы конституционные или уставные суды.

Для статуса субъектов РФ в части государственных органов необходимо иметь в виду следующее:

субъекты не вправе создавать какие-либо чрезвычайные органы, а также органы, не соответствующие республиканской форме правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), атакже принципуразделения властей (ст. 10);

наличие органов государственной власти субъектов не препятствует осуществлению федеральной власти на всей территории России, включая и территории конкретных субъектов, причем субъекты обязаны содействовать деятельности федеральных органов государственной власти.

6. Положение субъектов РФ характеризуется целым набором их

возможностей в федеративныхотношениях с Российской Федерацией. Прежде всего, Конституция РФ предусмотрела разделение вопросов ведениямежду Федерацией и субъектами: это вопросы исключительного

ведения Федерации; вопросы совместного ведению Федерации и ее субъектов; вопросы собственного ведения субъектов.

Естьтакже представительство субъектов РФна федеральномуровне ивозможностьпостановкиимивопросовпередорганамиФедерации,которые обязаны отреагировать на подобные обращения. Так, каждый субъект РФ посылает двух представителей в Совет Федерации — верхнюю палату Федерального Собрания. Есть представительства республик при Президенте РФ, других субъектов РФ — при Правительстве РФ. Орган законодательной власти субъекта имеет право вносить проекты законов на рассмотрение Государственной Думы (т.е. осуществлять право законодательной инициативы), а также предлагать Президенту РФ кандидатуры на вакантные должности членов Конституционного Суда РФ. Органы законодательной и исполнительной власти субъектов могут обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами об оценке конституционности ряда нормативных актов (в том числе федеральных законов) и договоров, а также по спорам о компетенции с органами государственной власти Федерации и других субъектов РФ.

Процедурарешенияопределенныхвопросов-федеральногоуровняпре- дусматривает участие субъектов РФ. Например, при внесении поправок в Конституцию РФ проект закона Федерации о поправке направляется органам законодательной власти субъектов и имеет шансы на принятие лишь после их одобрения не менее чем двумя третями указанных органов. Проекты федеральных законов в обязательном порядке направляются Государственной Думой всем субъектам РФ, и при возражении против акта одной трети субъектов должна быть создана согласительная комиссия с их участием.

По ряду федеральных должностей субъекты РФ вправе высказывать свое мнение о кандидатах на эти должности. В частности, прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с субъектами. В положениях о территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти может предусматриваться согласование кандидатур на посты руководителей этих подразделений с высшим должностным лицом соответствующего субъекта.

7.Субъекты, естественно, имеют право на сотрудничество друг с другом. Они могут заключать взаимные договоры, решать текущие вопросы, посылать друг к другу делегации, представителей и т.д.

8.У субъектов РФ есть право на'государственную собственность.

Она подлежит разграничению между Российской Федерацией и субъектами. Разграничение государственной собственности отно-

112 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

сится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Естественно, что субъект обязан учитывать в решении вопросов государственной собственности интересы Федерации, он не вправе объявить исключительно своим достоянием землю, иные природные ресурсы и материальные объекты по признаку их расположения на территории субъекта.

9. Статус личности в Российской Федерации является единым и не зависит от того, на территории какого субъекта человек проживает. Причем если по Конституции РФ «защита прав и свобод человека и гражданина» относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, то «регулирование» его статуса — исключительное ведение Федерации.

Это не исключает права субъекта РФ на принятие дополнительных мер по обеспечению статуса личности, по укреплению их материального положения.

На всей территории Российской Федерации обеспечивается единый правопорядок, для чего создается единая система правоохранительных органов. Но формируются правоохранительные органы преимущественно за счет граждан России, проживающих на территории соответствующего субъекта. Субъект призван принимать меры по поддержке правоохранительных органов, обеспечению их деятельности.

10. Охраной безопасности страны, вооруженной защитой ее территории занимается Российская Федерация. Отсюда у субъекта РФ нет права на свои войсковые формирования (армию, внутренние войска, пограничников и т.п.). Но у субъекта есть обязанность оказывать содействие обеспечению безопасности государства.

11.У субъектов РФ есть право участия в международных и внешнеэкономических отношениях. Поскольку данная сфера относится к совместному ведению Федерации и субъектов (ст. 72 Конституции), Россия координирует международные и внешнеэкономические связи субъектов. Следовательно, субъекты обязаны учитывать интересы Федерации. Дипломатические и консульские учреждения являются едиными для Федерации, хотя при необходимости в них могут трудиться и представители соответствующих субъектов.

12.Субъекты имеют право на применение официального языка. Для республик, как субъектов РФ, допускается наличие своего собственного государственного языка (ст. 68 Конституции РФ). В органах власти и местного самоуправления республики он употребляется наряду

сгосударственным языком Российской Федерации. Для других субъектов РФ наличие государственного языка не предусмотрено. Если

для краев, областей, городов федерального значения, где преимущественно проживают русские, это понятно, так как государственный язык есть их родной язык, то не надо забывать, что в автономных единицах проживают компактные национальные группы населения. Но на этот счет Конституция гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68), а также права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69).

13. Все субъекты РФ имеют право на свои символы — герб, флаг, гимн, а также столицу (для республики) или административный центр (для остальных субъектов).

2. Особенности отдельных видов субъектов Российской Федерации

Как уже отмечалось, в состав Российской Федерации входят: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Хотя по Конституции РФ все они равноправны, не принципальные особенности у отдельных субъектов всетаки есть.

Республика

Спецификой республик можно считать то, что они созданы по на- ционально-территориальному признаку, отраженному в названии большинства субъектов — кроме Дагестана, название которого переводится на русский язык как «страна гор», хотя по пестроте национального состава Дагестан «обходит» все другие республики.

Кроме того, республики по Конституции РФ обозначены как государства (ч. 2 ст. 5). Однако мы уже отметили, что в плане суверенитета и права на внешнеполитические отношения наименование республики государством не дает ей каких-то особых прав и привилегий.

Правда, хотя по Конституции РФ республики юридически равноправны с другими субъектами, определенные последствия их особого положения можно наблюдать. Наряду с тем, что они именуются государствами, это проявляется в следующих моментах:

республики поставлены на первое место в перечне субъектов РФ, закрепленных в ст. 65 Конституции РФ;

они имеют в качестве своего главного правового акта конституцию, а другие субъекты — устав (по сути это не так уж принципиаль-

114 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

но, тем более что некоторые субъекты в названии своего главного акта к слову устав в скобках добавляют «основной закон»);

конституция республики может быть принята как ее органом законодательной власти, так и на референдуме субъекта, в то время как устав иного субъекта принимается только его органом законодательной власти;

республики имеют право на установление своих государственных языков, которые употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации; для других субъектов такая категория не существует, хотя всем народам гарантируется Конституцией сохранение и использование их родных языков.

Края, области

Между этими субъектами РФ в настоящее время нет внешней разницы, они созданы и входят в состав Российской Федерации по территориальному признаку.

Город федерального значения

Эти города — Москва и Санкт-Петербург — всегда имели особое положение, в советское время их называли городами республиканского подчинения. Специфика Москвы состоит в том, что она выполняет сразу несколько функций — это столица Российской Федерации, ее субъект и административный центр Московской области. Санкт-Петербург является субъектом РФ и в то же время административным центром Ленинградской области.

Автономная область

В настоящее время в России существует лишь одна автономная область — Еврейская. До 1991 г. имелось пять автономных областей и они входили в края. Далее четыре автономные области были преобразованы в республики в составе Российской Федерации, а оставшаяся Еврейская автономная область стала входить непосредственно в Федерацию.

У автономной области нет каких-либо особенностей в правовом положении. Тем не менее они в принципе не исключаются, и как гарантия, согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ, по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области может быть принят федеральный закон об автономной области. Пока такого акта нет.

Автономный округ

Этот вид национально-территориальных единиц существует с 30-х гг. прошлого века. Тогда они назывались национальными округами. Наименование «автономные округа» впервые нашло отражение в Конституции СССР 1977 г. и соответственно в Конституции РСФСР 1978 г. Автономные округа входили в состав краев и областей.

Вокруг природы округов постоянно ведутся споры разного свойства. Когда они еще назывались национальными округами, дискутировался вопрос: это автономные образования или административнотерриториальные единицы. Возобладал первый подход, и в Конституции СССР 1977 г. эти единицы называются автономными округами.

Дискуссионным был и вопрос: являются ли округа субъектами РСФСР как федерации, тем более что они не входили напрямую в РСФСР, а состояли в административно-территориальной единице — крае, области. Федеративный договор 1992 г., внесший изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., и Конституция РФ 1993 г. четко обозначили, что автономные округа — субъекты РФ.

Один автономный округ — Чукотский был выведен в 1992 г. из состава Магаданской области и теперь входит непосредственно в Российскую Федерацию. Остальные девять автономных округов продолжают оставаться в составе края, областей — теперь уже субъектов РФ. Появилась даже конструкция так называемых сложносоставных или сложноустроенных субъектов РФ — тех, в которые входят автономные округа.

Как гарантию статуса автономных округов Конституция РФ (ст. 66) предусмотрела, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (пока не принято ни одного такого закона). Кроме этого, определено, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (такие договоры имеются).

Тем не менее на практике возникла конституционно-правовая коллизия: если край, область и автономный округ являются субъектами РФ, значит они равны в своем статусе; если же автономный округ входит в состав края, области, он, следовательно, занимает подчиненное положение в отношении края, области. Между органами власти некоторых автономных округов и областей стали возникать трения. Были обращения в Конституционный Суд РФ, но и они не помогли — Суд предложил субъектам искать пути взаимопонимания и компро-

116 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

мисса, отражать их в договорах об основах взаимоотношений и о сотрудничестве.

Перспективы разрешения этой коллизии видятся в объединении соответствующих субъектов в один (формально новый) субъект РФ.

Нельзя исключать и другой вариант разрешения коллизий — выход автономного округа из состава края, области и прямое вхождение его в Российскую Федерацию. Правда, хотя и есть пример с Чукотским автономным округом, этот вариант в политических кругах страны считается менее перспективным.

§ 5. Вопрос об автономии в Российской Федерации

Автономия используется в практике государственного строительства многих стран. Прежде чем говорить о ее судьбах в России, остановимся на общих основных понятиях.

Автономия — это право на самостоятельноерешение вопросов своей жизни определенной территорией или совокупностью людей.

Если автономия является способом обеспечения самостоятельности территории, это будет территориальная (областная) автономия.

Она может быть реализована в двух вариантах:

автономия может быть национально-территориальной, использоваться как средство национального самоопределения, когда территория компактного проживания этноса объявляется национально-террито- риальной автономной единицей — автономной республикой, автономной областью, автономным округом, национальным районом или уездом;

понятие автономии может применяться и тогда, когда территориальным единицам как частям государства предоставляется более широкий круг прав, возможность самостоятельного решения вопросов, ранее находившихся в ведении центральной государственной администрации. Речь идет о территориальной автономии. Как указывалось ранее в данном разделе книги, этот способ областной автономии стал применять ряд унитарных государств в целях повышения роли своих административно-территориальных частей — Италия, Испания, Великобритания.

Применительно к территориальной (областной) автономии используются также понятия «политическая автономия» и «административная автономия». О политической автономии речь идет при создании автономных единиц, приближающихся по своему статусу и правам к государству. Конечно, это не государства в настоящем смысле этого слова, а так называемые квазигосударства. В Союзе ССР поли-

тической автономией считались автономные республики. Административная автономия бывает обычно представлена единицами, близкими по положению и объему прав к обычным административно-тер- риториальным единицам. В советский период к административной автономии относили автономные области и автономные округа.

От территориальной (областной) автономии в обеих ее разновидностях отличается так называемая национально-культурная автономия. Она объединяет лиц одной национальной принадлежности, проживающих не компактно, а разбросанных по всей территории как всего государства, так и его частей. Суть этой автономии отражается в ее наименовании — это сообщество людей одного национального происхождения, языка, созданное для поддержки их интереса к своей истории, литературе, культуре.

Мы уже говорили в гл. 20, что в государственном строительстве России после революции 1917 г. нашла применение территориальная (областная) автономия — и только в ее национально-территориаль- ном варианте. Создавались уже с первых лет автономные республики, автономные области, с 30-х гг. — национальные округа, переименованные впоследствии в автономные округа.

Об автономии административно-территориальных единиц никто не помышлял, о ее возможности не было речи даже в абстрактно-на- учном плане. Лишь в 70-е гг. к этой проблеме обратился П.Г. Семенов, который доказывал, что В.И. Ленин под областной автономией понимал самостоятельность не только национально-территориальных, но и административно-территориальных единиц1. Позиция этого автора была весьма критически воспринята в государственно-правовой литературе того времени.

В РСФСР на последнем этапе ее пребывания в Союзе ССР состояли 20 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Автономные республики были политической автономией, напрямую входили в РСФСР и считались государствами (автономные республики были также в Азербайджанской ССР — Нахичеванская; Грузинской ССР — Абхазская и Аджарская; Узбекской ССР — Каракалпакская). Автономные области и автономные округа характеризовались в литературе как административная автономия. Автономные области в РСФСР входили в края, автономные округа —

всостав края или области (автономные области были также в составе

1См.: Семенов П.Г. Проблемы советского национально-государственного строительства (на материалах Российской Федерации): Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1968.

118Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

.

Азербайджанской ССР — Нагорно-Карабахская; Грузинской ССР — Юго-Осетинская; Таджикской ССР — Горно-Бадахшанская, они входили непосредственно в эти союзные республики; автономные округа были лишь в РСФСР). Представительство интересов автономных единиц было выведено на уровень органов Союза ССР, все избирали своих депутатов в Совет Национальностей Верховного Совета СССР.

На уровне РСФСР учет интересов автономных республик обеспечивался включением председателей их правительств в состав Правительства РСФСР, наделением автономных областей и автономных округов правом обращения по волнующим проблемам в органы РСФСР «через голову» органов власти края, области, наличием законов РСФСР об автономных областях и автономных округах. Как указывалось ранее, формально называясь федерацией, Россия на деле была унитарным государством с национально-территориальной (областной) автономией.

Вгосударственном строительстве России на новом этапе, начиная

с1990—1991 гг., проявились принципиально новые моменты. Перестало существовать понятие «автономные республики», они стали просто республиками в составе Российской Федерации, их число расширилось. Был официально повышен статус других автономных едиг ниц, а также территориальных единиц — Россия официально объявлена федерацией, состоящей из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Если до этого можно было хотя бы спорить о том, что Россия, формально называясь федерацией, на деле является унитарным государством, теперь предмета спора более не существовало.

Это в принципе означает, что хотя два вида субъектов РФ сохранили в своем наименовании слово «автономный», это можно отнести лишь к разряду архаизмов, на деле национально-территориальной автономии в России не существует, соответствующие субъекты на равных условиях осуществляют свое территориальное самоуправление и участвуют в делах Федерации.

Что касается национально-культурной автономии, она официально признается как конструктивная формаучета интересов представителей национальностей, проживающих не компактно, а разрозненно на территорииРоссиииеесубъектов,сиспользованиемдляэтогоорганиза- ционно-правовойформыобщественныхобъединений.

В России действует Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О на- ционально-культурной автономии» (в ред. 2003 г.). Согласно этому Закону (ст. 1), национально-культурная автономия в Российской Федерации — «это форма национально-культурного самоопределения,

представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». «Национальнокультурная автономияявляется видом общественного объединения. Ор- ганизационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация». Обратим внимание также на то, что в ст. 4 Закона говорится: «Право на национально-культурную автономию не является правом нанационалъно-территориальноесамо- определение».

Национально-культурная автономия имеет право:

получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры;

обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;

создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством РФ, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;

сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;

следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;

создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ;

участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций;

устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.

Национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной. Местные национально-культурные автономии вправе образовывать региональную национально-культурную автономию. Региональные национально-культурные автономии двух' и более субъектов РФ могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности. Такие органы не являются межрегио-

120 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

нальными национально-культурными автономиями. Федеральная национально-культурная автономия учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий.

Если соответствующие этносы имеют в России свои субъекты РФ, то национально-культурную автономию создают граждане соответствующей национальной принадлежности, проживающие за пределами этого субъекта (например, татары, проживающие за пределами Татарстана). В связи с этим Закон гласит, что федеральные, региональные национально-культурные автономии российских граждан, относящих себя к определенным этническим общностям, имеющим соответствующие республику или автономный округ, автономную область, и органы государственной власти субъектов РФ могут координировать свою деятельность, участвовать в разработке федеральных и региональных программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры на основе взаимных соглашений и договоров федеральных, региональных национальнокультурных автономий и субъектов РФ.

Местная национально-культурная автономия учреждается на общем собрании (сходе) гражданами, относящими себя к определенной этнической общности и постоянно проживающими на территории соответствующего муниципального образования. Учредителями местной автономии наряду с гражданами могут выступать зарегистрированные общественные объединения российских граждан, относящих себя к определенной этнической общности, действующие на территории соответствующего муниципального образования. Делегаты местных национально-культурных автономий на конференции (съезде) могут учредить региональную национально-культурную автономию в пределах субъекта Федерации. Делегаты региональных на- ционально-культурных автономий на съезде могут учредить феде- . ральную национально-культурную автономию.

Местные, региональные и федеральные национально-культурные автономии подлежат государственной регистрации органами юстиции Российской Федерации в соответствии с ее законодательством.

При Правительстве РФ создается консультативный совет по делам национально-культурных автономий, который является совещательным органом и действует на общественных началах. Консультативный совет состоит из делегированных на определенный срок представителей каждой федеральной национально-культурной автономии.

При органах исполнительной власти субъектов РФ могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по

делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов определяется органами исполнительной власти субъектов РФ.

При органах местного самоуправления соответствующих муниципальных образований могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов устанавливается нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Финансирование деятельности, связанной с реализацией прав на- ционально-культурной автономии, осуществляется за счет средств: национально-культурных автономий, их учреждений и организаций, частных лиц; федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. В этих целях могут формироваться специальные федеральные, региональные и местные фонды.

Национально-культурные автономии обладают правом собственности в соответствии с законодательством России. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут передавать нацио- нально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям государственное и муниципальное имущество в собственность или аренду в порядке, установленном законодательством Федерации и субъектов РФ.

§ 6. Компетенция Российской Федерации и ее субъектов

Наиболее сложный вопрос в федеративном государстве — виды предметов ведения и полномочий, их распределение между федеральным центром и субъектами федерации.

Под предметами ведения обычно имеются в виду сферы государственной и общественной жизни, которые находятся в распоряжении соответствующих государств и государственных образований и внутри которых их органы осуществляют те или иные полномочия. Под полномочиями понимаются права и (или) обязанности государств, государственных образований и их органов по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения). Обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия, — компетенция соответственно федерации, ее субъектов, их органов.

При образовании и в ходе развития федеративного государства приходится определять, что отдается для ведения и решения феде-