Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян учебник по кп т2

62 Глава 20, Краткая история государственного устройства России

пить в братский союз для совместной борьбы с мировым империализмом1. 30 сентября 1920 г. заключается договор о военно-экономиче- ском союзе между РСФСР и Азербайджанской ССР, ряд соглашений между правительствами республик, по которым происходило объединение органов и сфер обеих республик в части военной организации, финансов, связи, внешней торговли и др.2 — по аналогии с декретом от 1 июня 1919 г.

В постановлении IV съезда Советов Украины от 20 мая 1920 г. «О государственных отношениях между УССР и РСФСР» выражается уверенность в том, что к «Федерации Советских Республик России и Украины» присоединятся новые союзники и образуют Великую Международную Республику Советов. Предлагается, чтобы во ВЦИК РСФСР вошло 30 представителей Советской Украины, избранных на данном съезде3. 16 июня 1920 г. ВЦИК принимает постановление о включении членов Украинского ЦИК в состав ВЦИК4. 29 декабря 1920 г. заключается союзный рабоче-крестьянский договор между РСФСР и УССР, по которому республики вступают между собой в военный и хозяйственный союз. Ряд народных комиссариатов являются объединенными, они входят в состав СНК РСФСР и имеют своих уполномоченных в СНК УССР5. Аналогичные договоры заключаются между РСФСР и ССР Белоруссией 16 января 1921 г.6, между РСФСР и ССР Грузии 21 марта 1921 г.7, причем они предусматривают не только объединение органов, но и участие в руководстве и контроле через представителей республик во всероссийских съездах Советов и ВЦИК.

В декабре 1921 г. путем объединения Азербайджанской, Армянской и Грузинской советских республик делаются первые шаги к созданию Закавказской федерации (официально провозглашена в марте 1922 г.). В соответствии с пожеланием этих республик на IX Всероссийском съезде Советов принимается решение о представлении Азербайджану, Армении и Грузии определенного числа (не указано, какого. - С.А.) мест во ВЦИКе РСФСР8.

Приведенные примеры свидетельствуют о разных взглядах на формы объединения республик. Обращаясь к этому краткому, но

1См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. С. 232.

2См.: там же. С. 240—246.

3См.: там же. С. 235.

4См.: там же. С. 235.

5См.: там же. С. 259—260.

6См.: там же. С. 265—266.

7См.: там же. С. 299—300.

8См.: там же. С. 312—313.

весьма яркому периоду отечественной истории, одни исследователи находят в нем складывающиеся конфедеративные отношения между независимыми советскими республиками, другие говорят об уже существующих федеративных союзнических отношениях, третьи видят и тенденции к интеграции независимых республик в состав РСФСР, четвертые полагают, что скорее можно говорить о международно-право- вых отношениях РСФСР с независимыми республиками с элементами их интеграции в РСФСР.

Для каждого из этих подходов есть свои основания. Что касается непосредственно федерации, то уже в данный период просматривались разные ее варианты. В связи с этим обратим внимание на документ правящей партии — принятую X съездом РКП(б) (8—16 марта 1921 г.) резолюцию «Об очередных задачах партии в национальном вопросе».

В ней говорится: «Федерация советских республик, основанная на общности военного и хозяйственного дела, является той самой общей формой государственного союза, которая дает возможность: а) обеспечить целость и хозяйственное развитие как отдельных республик, так и федерации в целом; б) охватить все разнообразие быта, культуры и экономического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и сообразно с этим применять тот или иной вид федерации; в) наладить мирное сожительство и братское сотрудничество наций и народностей, связавших так или иначе свою судьбу с федерацией». И далее: «Опыт России с применением различных видов федерации, с переходом отфедерации, основанной на советской автономии (Киргизия, Башкирия, Татария, горцы, Дагестан), к федерации, основанной на договорных отношениях с независимыми советскими республиками (Украина, Азербайджан) и с допущением промежуточных ступеней между ними (Туркестан, Белоруссия), — целиком подтвердил всю целесообразность и гибкость федерации, как общей формы государственного союза советских республик»1.

Сказанное означало, что федерации в России было окончательно отдано предпочтение перед унитарным государством. Одновременно обратим внимание еще на одно обстоятельство. В Программе партии большевиков, принятой на VIII съезде партии (18—23 марта 1919 г.), говорится, что как одну из переходных форм на пути к полному единству партия выставляет федеративное объединение государств, организованных по советскому типу2. Надо ли понимать так, что федерация в России — вре-

1См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. С. 276.

2См.: там же. С. 202.

64 Глава 20. Краткая история государственного устройства России

менный стратегический шаг, а потом страна вновь получит унитарную форму организации? Вряд ли. Подразумевалась бывшая в то время популярной идея всемирной советской республики. И об этом четко сказано в резолюции X партийного съезда: «Добровольный характер федерации обязательно должен быть сохранен и впредь, ибо только такая федерация может стать переходной формой к тому высшему единству трудящихся всех стран в едином мировом хозяйстве, необходимость которого становится все более и более осязательной»1.

Только в 1922 г., когда советский строй одержал победу в гражданской войне и интервенции, когда на территории всех республик однозначно утвердилась советская власть, стал особо актуальным вопрос об укреплении политического, экономического и военного союза республик.

§4. Создание и развитие СССР. Место РСФСР

всоставе СССР

Вэтот период встал вопрос и о государственно-правовой форме объединения РСФСР и иных, официально независимых, советских республик.

Один возможный путь объединения: новым республикам отказаться от независимости и войти в состав РСФСР в качестве ее автономных единиц — тех самых автономных областных союзов, о которых говорила Конституция 1918 г. Этот план, известный в истории как план «автономизации», поддерживал и И.В. Сталин, и его сторонники в руководстве партии и государства. В документах X съезда компартии создание автономных единиц внутри РСФСР расценивается как один из путей развития федерации. Данный план перекликается с планом по национальному вопросу, который был у большевиков до Октябрьской революции, т.е. унитарное государство с автономией областей.

По существу, Сталин предлагал идею воссоздания под именем федерации реально унитарного государства с автономией областей. Против этого выступил В.И. Ленин. Спрашивается, почему, если он сам ранее выступал за план решения национального вопроса в виде автономного (территориального) образования соответствующей нации в рамках унитарного государства? Дело в том, что в 1917 г. и последующие годы тяга к национальному самоосознанию и национальной государственности на окраинах России оказалась чрезвы-

1 История Советской конституции (в документах). 1917—1956. С. 277.

чайно сильной. Сначала этим воспользовались силы национальной буржуазии и интеллигенции, провозгласив в соответствующих районах создание национальных государств. Затем на местах была установлена советская власть — опять же в виде независимых советских республик-государств. В.И. Ленин понимал, что отказ от независимости чреват недовольством населения некоторых республик. Предлагать в этой ситуациии автономизацию, т.е. их вхождение в РСФСР в качестве ее автономных частей, было бы политическим просчетом. Ленин выступил за то, чтобы советские республики — РСФСР, Украина, Белоруссия и ЗСФСР образовали новый союз, войдя в него на равных основаниях, — Союз Советских Социалистических Республик.

Ленинская идея одержала победу. Создание СССР провозгласил 1 -й Съезд Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик.

Таким образом, победил вариант федерации — СССР как союз РСФСР и республик, находившихся вне пределов РСФСР. Созданные внутри РСФСР автономные образования юридически не участвовали в создании Союза ССР. Они остались частями одного субъекта новой федерации — РСФСР.

Декларация имеет сильно политизированный характер. Она говорит о причинах образования Союза — объединение республик помогло отбить нападение «империалистов всего мира», обеспечить свое существование, перейти к восстановлению народного хозяйства; с другой стороны, неустойчивость международного положения, опасность новых нападений делают неизбежным создание единого фронта социалистических республик. Кроме того, в Декларации отмечается, что само строение советской власти, интернациональной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских республик на путь объединения в одну социалистическую семью. Все эти обстоятельства повелительно требуют объединения советских республик в одно союзное государство, способное обеспечить и внешнюю безопасность, и внутреннее хозяйственное преуспеяние, и свободу национального развития народов.

Итак, создание СССР оформляло политический, хозяйственный и военный союз советских республик, они с этого моментами становились союзными республиками, входившими в СССР.

Вместе с тем в Декларации подчеркивалось, что Союз является добровольным объединением равноправных народов. За каждой рес-

66 Глава 20. Краткая история государственного устройства России

публикой обеспечено право свободного выхода из Союза. Доступ в Союз открыт всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем. Новое государство послужит верным оплотом против мирового капитализма и новым решительным шагом по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику.

Договор об образовании СССР определял вопросы ведения Союза ССР и органы Союза. Верховным органом власти Союза объявлялся съезд Советов СССР, а в периоды между съездами Центральный Исполнительный Комитет СССР. ЦИК избирал Президиум, являвшийся высшим органом власти Союза в периоды между сессиями ЦИК. Президиум состоял из 19 человек, в их числе были четыре председателя ЦИК союзных республик. Договор учреждал Правительство

СССР — Совет Народных Комиссаров, избиравшийся ЦИК и объявлявшийся исполнительным органом ЦИК, определял состав СНК. Задачи обеспечения законнности возлагались на Верховный суд при ЦИК СССР, с функциями судебного контроля, и на ОГПУ. Договор также определял состав СНК союзных республик, говорил о праве республик на свои бюджеты — но их доходные и расходные части устанавливались ЦИК СССР. Вводилось единое союзное гражданство. Союзные республики имели свои конституции. По Договору за каждой из союзных республик сохранялось право свободного выхода из Союза.

По поводу природы Договора 1922 г. об образовании СССР нет единого мнения. Одни исследователи считают его международноправовым договором, другие — внутригосударственным. Полагаем, что есть основания для отнесения обеих характеристик к этому Договору. Предшествующие созданию СССР месяцы и годы были использованы на то, чтобы создать более тесные связи между республиками, свойственные для федеративного, т.е. внутригосударственного, объединения. И вместе с тем Союз ССР образовали независимые государства, а потому договор между ними может считаться междуна- родно-правовым.

Следующий год ушел на подготовку положений об органах Союза ССР и Конституции СССР. При этом имели место серьезные дискуссии между представителями центра и отдельных республик, особенно Украины, о степени централизации и децентрализации функций управления, и прежде всего руководства экономикой. Эти дискуссии закончились победой центра. Полномочия Союза были существенно расширены по сравнению с Договором 1922 г. Важным моментом стало и учреждение двухпалатной структуры ЦИК СССР — теперь он со-

стоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Конституция

СССР была утверждена ЦИК СССР 6 июля 1923 г. и затем II съездом Советов СССР 31 января 1924 г.

СССР существовал с 1922 по 1991 г. Число союзных республик возросло. По Конституции СССР 1936 г. их было 11, на момент распада

СССР - 15.

Все это время РСФСР развивается как одна из союзных республик и Союзе ССР. В западной историографии того периода нашей страны РСФСР нередко олицетворяют с Союзом ССР, по отношению к Союзу используют наименование «Россия». На самом деле это не так. Российской Федерации сознательно отводилась роль одной из республик. Причем экономически РСФСР была сильнее других территорий и играла первостепенную роль в создании экономического потенциала и бюджета Союза. Другие республики подтягивали к более высокому уровню, оставляя в местном распоряжении полученные там доходы и предоставляя дотации из союзного бюджета, на что РСФСР не приходилось рассчитывать. В политическом и правовом отношениях РСФСР зачастую была не на равном положении с другими республиками. Например, руководящая коммунистическая партия во всех республиках имела свои центральные комитеты, у РСФСР своего ЦК не было, лишь на некоторое время (да и то небольшое) при Н.С. Хрущеве было создано оргбюро ЦК КПСС по РСФСР. Союзно-республи- канским ведомствам СССР должны были корреспондировать аналогичные органы союзных республик; но по ряду сфер в РСФСР соответствующих подразделений не создавалось (например, не всегда у РСФСР были свои министерства внутренних дел, юстиции, комитет государственной безопасности). У России не было своей академии наук, необходимые задачи на ее территории выполняла Академия наук СССР, в то время как у каждой из остальных союзных республик была своя академия наук.

В современных исследованиях зачастую о РСФСР говорится так, будто бы она развивалась самостоятельно. На самом деле период 1922—1991 гг. не может рассматриваться в истории России отдельно от факта существования СССР.

Называясь федеративной республикой, РСФСР в тот период не имела признаков федеративного государства.

Во-первых, не был ясен вопрос о том, кто является субъектами РСФСР, да и самого понятия «субъект РСФСР» не было. Напомним, что в РСФСР были образованы автономные республики, входившие напрямую в РСФСР. С учетом различных преобразований по Конституции РСФСР 1978 г. их было 16. Образовывались автономные облас-

68 Глава 20. Краткая история государственного устройства России

ти. По Конституции 1978 г. их было пять, и все они входили не напрямую в РСФСР, а в состав краев, хотя и имели право по определенным вопросам прямого обращения к центру. В 30-е гг. для малых народностей Севера и Северо-Востока страны были учреждены национальные округа. В литературе велся спор, являются ли округа администра- тивно-территориальными единицами либо автономиями. С принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. в споре была поставлена точка, поскольку национальные округа закреплены в них как автономные округа. Но они не входили напрямую в РСФСР, а были в составе краев и областей. Естественно, что в структуру РСФСР входили сами края и области, а также два города республиканского подчинения — Москва и Ленинград.

С учетом такой структуры РСФСР долгие годы годы шел спор о том, кого считать субъектами РСФСР. Разброс мнений достаточно широк.

Было предложение видеть субъектами только автономные республики, поскольку эти политические автономии можно считать государствами, и они напрямую входят в состав РСФСР.

Предлагалось считать субъектами РСФСР также автономные области и автономные округа как национально-территориальные образования (так называемую административную автономию), но они не входили напрямую в РСФСР.

И, конечно же, большим вопросом было определение статуса территории РСФСР, остающейся за вычетом автономных образований. Мало кто помышлял в советское время называть края, области и города республиканского подчинения субъектами РСФСР как федеративного государства. И рождались парадоксальные предложения:

считать субъектом РСФСР саму РСФСР как представительницу руссконаселенных территорий (в постсоветское время на этой основе родилось предложение: в Российской Федерации создать Русскую республику наряду с иными субъектами РФ);

рассматривать федерацию в РСФСР, скорее, как союз народов, чем объединение соответствующих единиц;

видеть двойственную природу РСФСР — это федерация для на- ционально-автономных образований и унитарное государство для краев, областей и городов республиканского подчинения как адми- нистративно-территориальных единиц.

Во-вторых, РСФСР не имела обычных для федеративного государства признаков выражения федеративной природы в структуре центральных государственных органов. Как известно, в федеративном государстве закономерным является представительство субъектов в

органах федерации, и прежде всего в парламенте. В СССР все признаки такого представительства были перенесены на уровень Союза. Сначала ЦИК СССР, затем Верховный Совет СССР были двухпалатными. Верховный Совет СССР состоял из Совета Союза, его депутаты избирались на всей территории страны по одномандатным избирательным округам, и Совета Национальностей, в который входили от каждой союзной республики 32 депутата, автономной республики — 11, автономной области — 5, автономного округа — 1 депутат. Они избирались по избирательным округам, созданным на территории соответствующих единиц. Верховный Совет РСФСР был однопалатным органом, его депутаты избирались по территориальным избирательным округам.

Обратим внимание еще на одну позицию. Очень редко, но высказывалась точка зрения о том, что Россию назвали федеративным государством, но не придали ей признаков федерации. Поэтому реально

Россия — унитарное государство с национально-территориальной (областной) автономией. Такая точка зрения считалась чуть ли не «политической крамолой» в советский период, хотя, думается, именно она в большей мере была адекватна реальному положению вещей в РСФСР.

§ 5. Реформы 1989—1993 гг.

Политические преобразования в ходе перестройки в Советском государстве в 80—90-е гг., конечно же, нашли отражение и в Российской Федерации, причем зачастую отразились здесь ярче, чем на уровне Союза. Применительно к государственному устройству процессы были сложными. Это было обусловлено как внутренними изменениями в самой Российской Федерации, так и фактом ее пребывания в составе Союза ССР.

Читатель уже информирован о том, что при конституционной реформе от 27 октября 1989 г. вводятся новые представительные органы власти республики — Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР, а в порядке их формирования отражается федеративная природа РСФСР. Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались по территориальным избирательным округам на всей , территории РСФСР, а 168—по национально-территориальным избирательным округам, образованным на территории составных частей РСФСР. Вводится двухпалатный постоянно действующий представительный орган власти — Верховный Совет РСФСР. Кроме того, налицо и первый шаг к возможному признанию краев, областей и городов

70 Глава 20. Краткая история государственного устройства России

республиканского подчинения субъектами РСФСР, поскольку уже и от них избираются депутаты в состав Съезда и Верховного Совета.

Очень сложно идет развитие отношений на уровне Союза ССР. Это было время так называемой суверенизации — объявления республиками своих государственных суверенитетов, приоритета местного законодательства перед союзным и т.п. Российская Федерация также пытается добиться более достойного положения в Союзе ССР с учетом своей политической и экономической роли.

Процессы суверенизации и претензий на более достойную роль в советском государстве охватывают и многие автономные республики в составе РСФСР. Они недовольны тем, что их как бы сделали республиками «второго сорта», они не стали в свое время учредителями

СССР, не являются субъектами Союза ССР, не имеют одинаковых прав с союзными республиками. Центр вынужден учитывать позицию автономных республик и пытается использовать ее в своих отношениях с союзными республиками.

Напомним то, о чем уже говорилось в разделе II книги: 10 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», в котором все полномочия и гарантии по обеспечению экономической самостоятельности закрепляются для союзных и автономных республик в одних и тех же статьях Закона, различий между ними не проводится. А 26 апреля 1990 г. принимается Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации». В нем союзные республики определяются как суверенные государства, добровольно объединившиеся в СССР. Автономные республики характеризуются как государства, «являющиеся субъектами федерации — Союза ССР». Правда, тут же сказано, что они входят в состав союзных республик.

Конструкция «автономная республика — субъект СССР» не исключала для РСФСР крайне нежелательных последствий. Могло получиться так, что при решении важных вопросов и при противостоянии Союзу ССР РСФСР голоса ее 16 автономных республик (а они в совокупности составляли только 15% населения РСФСР) дали бы перевес решению, не очень выгодному для РСФСР.

В конце мая — июне 1990 г. состоялся 1-й Съезд народных депутатов РСФСР. Отражая стремление к усилению самостоятельности РСФСР, 12 июня 1990 г. Съезд принимает Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Декларация знаменовала новый этап в развитии Российской Федерации и в ее положении в составе СССР.

Казалось бы, РСФСР, говоря о своем государствнном суверенитете, констатирует записанное и в Конституции СССР, поскольку, согласно ее ст. 76, союзная республика — суверенное советское социалистическое государство. Но характеризуя Декларацию во втором разделе книги, мы отметили, что в ней содержатся принципиальные положения, хотя и признающие вхождение РСФСР в Союз ССР, но трактующие РСФСР как самостоятельное и независимое государство. Устанавливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей ее территории; действие законов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается республикой на своей территории. В постановлении «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (Основа нового Союзного договора)» от 22 июня 1990 г. Съезд обозначил свою позицию: лишь несколько ведомств Союза ССР могут осуществлять функции непосредственного управления организациями, предприятиями и учреждениями, причем в эти органы назначаются полномочные представители РСФСР, а Правительства

СССР и РСФСР заключают договоры, касающиеся осуществления функций союзных ведомств на территории РСФСР. Остальные отрасли должны быть переданы в ведение РСФСР с созданием соответствующих органов РСФСР. А по некоторым направлениям часть функций союзных министерств передается РСФСР (например, МИД).

В общем, с этого времени и на последующие полтора года отношения между РСФСР и СССР напоминают известное выражение «перетягивание канатов». В 1990—1991 гг. союзное руководство решило подготовить вместо Договора 1922 г. об образовании СССР новый акт

осоюзе республик — Союзный договор. В каждом новом варианте проекта Договора позиции Союза ССР ослаблялись, и Союз начинал напоминать сначала слабую федерацию, потом конфедерацию, а затем и вообще международно-правовое объединение с причудливым названием ССГ — Союз Суверенных Государств. Противостояние Союзного центра и РСФСР особенно усилилось с избранием Президентом РСФСР в июне 1991 г. Б.Н. Ельцина. По мнению многих историков и политических деятелей-мемуаристов, первый Президент РСФСР сознательно вел дело к развалу СССР не столько ради усиления РСФСР, сколько из своих личных амбиций и желания стать лидером самостоятельного государства.

Как известно, в декабре 1991 г. Президенты РСФСР и Украины и Председатель Верховного Совета Белоруссии подписали соглашение

оликвидации СССР, ратифицированное Верховными Советами всех

72 Глава 20. Краткая история государственного устройства России

трех республик. Верховный Совет РСФСР делает это 12 декабря 1991 г. с одновременной денонсацией Договора 1922 г. об образовании

СССР. С этого времени РСФСР становится независимым государством, полноценным субъектом международно-правовых отношений и правопреемником СССР. Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. вместо наименования РСФСР вводится новое наименование государства: Российская Федерация — Россия.

В это время внутренние федеративные отношения в Российской Федерации развиваются следующим образом. Первым шагом можно назвать определенное повышение статуса автономных областей и автономных округов. При конституционной реформе 15 декабря 1990 г. снято указание о том, что автономные области входят в края и области. Таким образом, пять имеющихся автономных областей теперь напрямую входят в РСФСР. В отношении автономных округов, также состоявших в краях и областях, пока записывается половинчатая формулировка: округ «находится в составе РСФСР и может входить в край или область» (ст. 83). Она отражает первые попытки некоторых автономных округов выйти из краев, областей и напрямую войти в РСФСР.

Более серьезными являются проблемы положения автономных республик. Как говорилось ранее, процессы суверенизации затронули не только союзные республики в СССР, но и автономные республики в составе РСФСР. Многие из них принимают свои декларации о государственном суверенитете. Они хотят усиления своего положения. И если на уровне СССР им идут навстречу, то и РСФСР что-то должна предпринимать для нормализации, а то и «задабривания» республик. И при конституционной реформе в мае 1991 г. слова «автономная республика» заменяются по всему тексту Конституции на слова «республика в составе РСФСР». Повышение статуса республик становится притягательным для других субъектов, и прежде всего для автономных областей. По их желанию законами РСФСР от 3 июля 1991 г. четыре автономные области — Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская — преобразуются в республики в составе РСФСР. Остается лишь одна автономная область — Еврейская, которая напрямую входит в РСФСР.

После распада СССР вопросы внутренних отношений в Российской Федерации становятся еще более острыми. С одной стороны, желают усиления своих позиций республики, с другой — не очень довольны своим положением края, области, города республиканского значения — они остаются в статусе административно-терри- ториальных единиц, хотя зачастую обладают сильным хозяйствен-

ным потенциалом и вносят более весомый вклад в экономику России.

Центр и территории приходят к выводу о необходимости реформирования и нового конституционного оформления федеративной структуры РСФСР. Не без влияния ранее проводившейся кампании по подготовке Союзного договора на уровне СССР в Российской Федерации появляется идея подписать свой Федеративный договор, посредством которого упорядочить внутренние отношения, а также определиться со статусом всех видов единиц, составляющих Российскую Федерацию.

Напомним, что 16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР создал Конституционную комиссию, и с этого времени интенсивно шла подготовка нового Основного Закона РФ. Во всех вариантах проектов Конституции в качестве субъектов Российской Федерации обозначаются не только республики, автономные области и автономные округа (хотя в отношении их идет спор — считать ли их тоже субъектами), но и края, области, города федерального значения. Ищут какие-то общие наименования для субъектов (например, одно время предлагалось, в отличие от республик, территориальные субъекты называть землями — на германский манер), обсуждают возможность одинакового конституционно-правового статуса всех субъектов либо каких-то преимуществ для республик.

На начало 1992 г. центральное руководство и лидеры регионов признают целесообразным подписать договоры, которые: фиксировали бы официальное признание территориальных единиц субъектами Российской Федерации; оговорили бы статус отдельных групп субъектов; способствовали бы укреплению федеративных связей во внутренних отношениях.

В результате были разработаны и подписаны 31марта 1992 г. три Договора:

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

Договор оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе РоссийскойФедерации;

Договор оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РоссийскойФедерации.

74Глава 20. Краткая история государственного устройства России

Всовокупности эти три Договора вошли в историю страны и кон- ституционно-правового регулирования как единый Федеративный договор.

При большом политическом значении документа его конституци- онно-правовая сила вызывала вопросы. Прежде всего, если это раздельные договоры, насколько они обязательны для других субъектов РФ, должны ли последние считаться с оговоренными в отдельных договорах спецификой статуса, правами и претензиями соответствующих субъектов, из которых вытекало определенное их неравенство с другими субъектами (например, республики настояли на указании в наименовании своего Договора, что они являются «суверенными», а также настаивали в Протоколе к Договору, что не менее 50% мест в одной из палат высшего законодательного органа РФ надо обеспечить представителям республик, автономных областей и автономных округов; края, области и города федерального значения в своем Протоколе к Договору настаивали на предоставлении им права принимать законы для осуществления регулирования на соответствующей территории; и т.д.).

Для того чтобы Федеративный договор стал основой внутригосударственного строительства, IVСъезд народных депутатов РФ 10 апреля 1992 г. принимает постановление о его одобрении и о включении Федеративного договора составной частью в Конституцию РФ. 21 апреля 1992 г. проводится очередная конституционная реформа, при этом, помимо прочего, более подробно формулируется статья о предметах ведения Российской Федерации и включаются статьи о вопросах совместного ведения Российской Федерации и каждого из видов ее субъектов.

При обсуждении вопроса о федеративном устройстве, в том числе и на Съезде народных депутатов, вновь появляется идея Русской республики в составе Российской Федерации. Причем речь идет о двух ее вариантах: а) Русская республика включает территории, остающиеся за вычетом республик, автономной области и автономных округов; б) у названных видов субъектов отрезаются территории, населенные преимущественно русскими, и они тоже включаются в Русскую республику.

Идея Русской республики в первом варианте была опасна тем, что она принижает роль русской нации, отводит ей роль государствообразующей нации не всей Российской Федерации, а лишь части территории данного государства. А второй вариант опасен вдвойне, поскольку территориальные переделы приведут к сильнейшим внутренним конфликтам. К чести органов государственной власти Российской

Федерации, они оставили без внимания соответствующие предложения.

Итак, с момента данной конституционной реформы можно считать, что в России объявляется новая федерация, субъектами которой являются:

республики с составе Российской Федерации — национальные (по крайней мере по названию) государства;

автономная область, автономные округа — национально-террито- риальные (или национально-государственные) образования (национальные опять же, скорее, по названию, поскольку этническое население составляет мизерный процент от общего числа жителей данных субъектов);

края,области,городафедеральногозначения—территориальныеоб- разования(собъявлениемихсубъектамиРФ—территориально-государ- ственные образования).

Однако конституционно-правовое оформление нового федерализма еще не решило главную проблему — положения субъектов в федеративном государстве. А в этом плане субъекты оставались неравными. Республики были выше по своему статусу, чем остальные субъекты. Республики именовались государствами, их основой были конституции (другим субъектам предлагались в качестве их главного документа уставы), они имели право на принятие законов (этого не было у иных субъектов), более широкий диапазон правотворчества. Закон республики не мог отменить Верховный Совет РФ, а в отношении акта представительного органа иного субъекта это было возможно. Президент РФ мог лишь приостановить акты исполнительной власти республик, но был вправе отменить аналогичные акты иных субъектов. Республики возглавляли их президенты, избиравшиеся населением, а у других субъектов были главы администраций, и на том этапе они в основном назначались Президентом РФ, причем он имел в отношении этих лиц и право дисциплинарных взысканий. У республик было больше мест для представительства на федеральном уровне: больше депутатов в составе Съезда и Верховного Совета; вхождение председателя правительства в состав Правительства РФ; отдельное представительство республики при Президенте РФ (у других субъектов — представительство при Правительстве РФ). Даже в отношении судебных органов у республик было больше прав — они могли создать свои конституционные суды, судьи их верховных судов и арбитражных судов избирались верховными советами республик, в то время как судьи аналогичных судов других субъектов РФ избирались Верховным Советом РФ. Прокурор республики назначался на

76 Глава 20. Краткая история государственного устройства России

должность по согласованию с республикой, для назначения прокурора иного субъекта такого согласования не требовалось. Наконец, при формировании бюджета в распоряжении республик оставлялось больше средств. Таким образом, была налицо асимметрия в федеративном устройстве.

Ситуация порождала несколько перспектив: а) выровнять статус субъектов путем повышения статуса иных субъектов до уровня республик либо понижения статуса республик до уровня остальных субъектов РФ; б) найти некий средний, компромиссный вариант, когда статус одних субъектов повышается, а других понижается; в) оставить асимметрию, т.е. неравный статус субъектов.

Федеральный центр медлил с принятием решения, более того, заигрывал с республиками, которые охватил процесс суверенизации. Б.Н. Ельцин, находясь в Татарстане, на вопрос о том, как быть с суверенитетом, ответил — берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить. Конечно, подразумевалась самостоятельность республик в своих внутренних делах, в отведенных им сферах ведения. Но ряд республик буквально понял эти слова, в том числе видя в них основу асимметрии в федеративных отношениях.

В свою очередь ряд субъектов, не являющихся республиками, решил так: если республики имеют более высокий статус — надо становиться республиками. Мы сказали ранее, что в 1991 г. статус республик получили четыре автономные области. В 1990— 1992 гг. о желании стать республиками объявляют некоторые административные области и автономные округа.

Все явления, имевшие место в практике федеративных отношений в России в рассматриваемый период, учитывались в ходе подготовки новой Конституции РФ. Происходят нелегкие, а то и противоречивые процессы. Так, сначала в проекты Конституции, подготовленные Конституционной комиссией и Президентом РФ, включается Федеративный договор. Когда остается лишь проект Президента, из него на последнем этапе Федеративный договор исключается. Выравнивается и статус субъектов РФ, что отражается в Конституции. Однако многие вопросы устойчивого развития федеративных отношений остаются.

Глава 21 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙСТАТУС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Литература

Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994; Асимметричность Федерации / Под ред. А.А. Захарова. М., 1997; Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995; Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998; Гошуляк В. В. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма. М., 1999; Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003; Златопольский Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития// Вестник Московского ун-та. Серия 11 «Право». 1997. № 5; Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений в России // Вестник Московского ун-та. Серия 11 «Право». 1998. № 2; Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999; КарапетянЛ.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996; КарапетянЛ.М. Федеративное устройство российского государства. М., 2001; Кокопюв А.Н. Русская нация и российская государственность. Екатеринбург, 1994; Ливеровский А.А. Актуальные проблемы федеративного устройства России. СПб., 2002; Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998; Тенденции развития федерализма в Российской Федерации (Аналитический доклад). Фонд «ИНДЕМ». М., 2002; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Чернов С.Н. Конституци- онно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб., 2004; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

§1. Общие положения

1.О нормативной правовой основе Федерации

Федеративная природа нашего государства отражена в ст. 1 Конституции РФ 1993 г., говорящей о том, что Российская Федерация — Россия есть федеративное государство, ее наименования Российская Федерация и Россия равнозначны. Специально федеративному уст-

78 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

ройству посвящена ст. 5 первой главы Конституции, приведем ее полностью:

«1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

2.Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3.Федеративное устройство Российской Федерации основано на

еегосударственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4.Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Помимо ст. 1 и 5 в Конституции имеется специальная гл. 3 «Федеративное устройство». Кроме того, многие статьи других глав Конституции также связаны с Федерацией и регулируют общественные отношения с учетом федеративной структуры государства. Все иные акты в Российской Федерации должны соответствовать Конституции РФ.

Именно Конституция отражает природу Федерации и ее субъектов. Конституция допускает использование договорной формы, но не в определении статуса Федерации и субъектов РФ, а лишь в регулировании разграничения предметов ведения и полномочий органов власти Федерации и органов власти субъектов РФ (ч. 3 ст. i 1). Федеративный договор, как мы сказали ранее, не включен в содержание Конституции. Более того, согласно ее «Заключительным и переходным положениям», Федеративный договор действует в той мере, в которой не противоречит Конституции РФ; в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения Конституции РФ.

Разрешенная Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11) практика двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий органов власти Российской Федерации и ее субъектов получила развитие в 1994—1999 гг., и эти договоры, подписанные первым Президентом РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, на указанном этапе стали частью нормативной правовой основы федеративных отношений. Однако начиная с 2000 г. по инициативе федерального

центра большинство этих договоров были признанными выполнившими свою миссию и прекратили действие. Теперь введен достаточно сложный порядок подготовки и подписания таких договоров, требующий их утверждения федеральным законом, что упорядочивает использование внутригосударственных договоров как нормативной базы федеративных отношений (см. об этом § 7 данной главы).

Некоторые ученые предлагают издать специальный закон о федерации, даже некий федеративный кодекс. Целесообразность такого документа обусловлена его предметом и соотношением с Конституцией РФ; скорее всего, в нем нет необходимости.

2. Виды субъектов Российской Федерации

По видовой принадлежности в ст, 5 Конституции обозначены шесть видов субъектов РФ — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

По родовой принадлежности, как говорилось выше, субъекты РФ можно подразделить на:

государства — это республики;

национально-территориальные образования — автономная область, автономные округа;

территориальные образования — края, области, города федерального значения.

Если республики по Конституции отнесены к числу государств, то остальные субъекты можно назвать государственными (государствоподобными) образованиями, соответственно автономная область и автономные округа — национально-государственными образованиями, а края, области, города федерального значения — территориально-го- сударственными образованиями.

Характеристика субъектов как государств или государственных образований обусловлена тем, что они имеют ряд черт, приближающих их к государству, — права на свой основной закон, на законодательство, на самостоятельное управление своими внутренними делами, на определенное участие во внешнеполитических и внешнеэкономических отношениях.

Но названные черты лишь отделяют субъекты федерации от обычных административно-территориальных единиц, возвышают над ними. Однако эти черты никак не делают субъекты РФ, в том числе и республики, равными самому федеративному государству. Ничего не меняет и характеристика отдельных субъектов федерации как государств. Кстати, она используется и в зарубежных странах — например, «штат» (state) в США в буквальном переводе на русский есть «го-

80 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

сударство», но это, скорее, дань истории, но никак не восприятие субъекта в качестве независимой единицы.

По поводу наименования республик государствами определенно высказался Конституционный Суд РФ. В постановлении от 7 июня 2000 г. он записал, что «субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством». Использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ понятия «республика (государство)» применительно к установленному ею федеративному устройству не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь «отражает определенные особенности их конституционно-пра- вового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера».

Перечень субъектов РФ содержится в ст. 65 Конституции. Здесь перечислены все виды субъектов — 21 республика, семь краев, 49 областей, два города федерального значения, оДна автономная область и девять автономных округов (внутри перечней названия субъектов приводятся в алфавитном порядке). Современная Россия получила это деление в наследство от периода пребывания РСФСР в Союзе ССР с такими последующими преобразованиями: количество республик возросло с 16 до 21; соответственно из пяти автономных областей осталась в Российской Федерации лишь одна — Еврейская. В Конституцию за это время вносились новые наименования трех республик и одного автономного округа. В 2004 г. принят Федеральный конституционный закон о создании Пермского края на базе объединившихся Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; соответственно наименование нового края включено в Конституцию, а также исключены наименования области и автономного округа. В 2007 г. на базе объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов образуется один новый субъект РФ — Красноярский край.

3.Вопросы наименования субъектов Российской Федерации

Вформальном плане в наименовании субъектов Российской Федерации отражаются два фактора — географический или национальный. Первый виден в наименованиях всех территориальных субъектов — краев, областей, городов федерального значения. Второй сказывается

вназваниях республик, автономной области, автономных округов, хотя для отдельных автономных округов он сочетается с географическим принципом — например, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ямало-Ненецкий автономные округа.

Труднее найти ответ на вопрос: почему у субъекта именно данное, а не другое наименование. Например, как объяснить наименование «край»? В России существуют шесть краев — Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский. В советское время признаком пяти краев считали то, что в их составе были автономные области (Адыгейская — в составе Краснодарского края, Карачаево-Черкесская — в составе Ставропольского края, Гор- но-Алтайская — в составе Алтайского края, Хакасская — в составе Красноярского края, Еврейская — в составе Хабаровского края), а название шестого — Приморского края связывали с его окраинным положением. Как уже говорилось, четыре автономные области стали республиками, Еврейская автономная область тоже состоит непосредственно в Российской Федерации, но соответствующие единицы продолжают называться краями. В один из них — Красноярский край — входят Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа, остальные края не имеют в своем составе нацио- нально-территориальных единиц. Однако автономные округа входят также в состав областей. К тому же многие области имеют теперь окраинное положение. Но ни наличие автономных округов, ни окраинное положение не повели к переименованию соответствующих областей в края.

Правда, в новых Пермском и Красноярском краях бывшие автономные округа получат статус специальной административно-терри- ториальной единицы. Это позволяет предположить, что край считается более сложным по составу территориальным образованием. Но четких и к тому же официальных критериев для различения краев и областей не имеется.

Нет таких критериев и для образования национальных республик, автономных областей, автономных округов. Исторически в 20-е гг. одни национальные единицы сразу образованы как автономные республики, другие вначале были автономными областями, но в последующем (в советское время) получили статус автономных республик. Преобразование шло от меньшего к большему: отдельные автономные области становились автономными республиками, а автономные республики — союзными республиками в СССР. Обратные процессы были исключением, например, Карельская АССР в составе РСФСР в 1940 г. преобразуется в Карело-Финскую союзную республику в Союзе ССР, а в 1956 г. снова образуется Карельская АССР в составе РСФСР.

В постсоветское время центр, как уже говорилось, также шел на повышение статуса национальных единиц — автономные республики