1.2 Институт референдума в прошлом и настоящем

Историю развития института референдума можно разбить на несколько периодов.

Первый период (середина XV - середина XIX в.) - появление и становление референдума. Датой проведения первого референдума принято считать 1439 год (кантон Берн, Швейцария).

Второй период (конец XIX - середина XX в.) - закрепление и широкое распространение института референдума в зарубежных странах.

Наибольшее распространение референдум получил после первой мировой войны. Тогда, наряду с демократизацией избирательного права (предоставление права голоса женщинам, введение в ряде стран пропорциональной избирательной системы) значительно распространились все формы непосредственной демократии (референдум, народная инициатива, отзыв главы государства). Институт референдума вошел в большинство Конституций стран Центральной Европы и прибалтийских государств, образовавшихся после первой мировой войны. Следует отметить, что помимо своего традиционного назначения, заключающегося в утверждении или отклонении предложенных актов, появляется новая тенденция в использовании референдума: в некоторых государствах правящие круги с помощью этого института обходили представительные учреждения, подменяли их. Они рассматривали референдум как способ привлечения избирателей к разрешению конфликтов между различными органами государства¹.

Анализ проведения референдумов в ряде стран с авторитарным режимом, в условиях репрессий и давления на избирателей, фальсификации результатов голосования и отсутствия возможности у оппозиционных сил выразить свое отношение к предмету голосования, показал, что правящие круги проводили законы, им угодные. Институт референдума возможен только в условиях демократического режима, который предполагает свободу слова и волеизъявления в том числе. Следовательно, в условиях авторитарного режима референдум в его классическом понимании невозможен.

Третий период (середина XX в. - настоящее время) - утверждение референдума как формы народовластия.

После второй мировой войны, практика использования референдума в политической жизни и правотворческой деятельности зарубежных стран получила еще более широкое распространение. Референдум вышел на первое место среди других институтов непосредственной демократии.

Заслуживает внимания референдум, проводившийся в Канаде в 1980 г. Он затрагивал политический и правовой статус провинции Квебек. Вопрос по существу затрагивал будущее всей федерации, поскольку на повестку дня Правительством провинции в очередной раз (после обсуждения на выборах 1976 г.) была поставлена проблема предоставления субъектам федерации права на самоопределение вплоть до отделения.

В настоящее время референдум широко используется в зарубежных странах (например: Литва, Грузия – 1991 г., Казахстан – 1995 г., Латвия – 1998 г., Швейцария, Франция - 2000 г., Узбекистан – 2001 г., Нидерланды – 2005 г., Молдавия, Киргизия – 2010 г.).

В европейской литературе принято выделять несколько основных форм референдумов:

1. Инициативный референдум – референдумы по законодательным предположениям или уже действующим правовым нормам.

2. Народный референдум – референдумы, инициированные избирателями после сбора подписей.

3. Плебисциты – референдумы, инициированные руководителями, президентами и пр.

4. Конституционные референдумы – референдумы по изменениям в конституцию.

5. Референдумы меньшинства – референдумы, инициированные парламентским меньшинством.

В России до февраля 1917 года в условиях монархии референдумы на практике не осуществлялись, а теоретическая сторона участия народных масс в процессе правотворчества была почти не разработана. Октябрьский переворот 1917 года в России и установление большевистского режима в какой-то степени дали толчок формальному установлению института референдума для решения, прежде всего, международных задач. Это референдумы для определения границ между Германией и Советской Россией и о «Турецкой Армении» в 1918 году, свободный опрос населения в Печенеге в 1918 году, а также местный плебисцит для определения границ между Польшей и Россией в 1936 году.

В Конституции РСФСР 1918 года содержалась идея прямого народовластия, в частности, на селе разрешались общие собрания избирателей, которые допускались к решению вопросов управления, но они носили скорее характер всенародных обсуждений, нежели всенародных голосований. Формула «референдума», хоть и была известна, но на практике не использовалась.

Конституция СССР 1936 года формально провозгласила возможность использования референдума в условиях советского политического режима, и характеризовала референдум как всенародный опрос.

Проводившиеся в СССР референдумы с точки зрения современного представления о референдуме (голосование по определенному вопросу, результат которого обладает высшей юридической силой и обязателен для применения), проведение его действительно не осуществлялось.

Хотя проект Конституции СССР 1977 года стал предметом всенародного обсуждения, а не предметом всенародного голосования, тем не менее, это послужило юридическим оформлением института референдума в России. Долгое время законодательство не определяло механизма применения данного института непосредственной демократии, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, регламентирующего порядок его проведения.

Лишь в декабре 1990 года принимается Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме) СССР», затем закон о референдуме в РСФСР. После принятия союзного закона о референдуме принимаются республиканские законы в Армении, Грузии, Азербайджане, на Украине, в Белоруссии, Молдавии.

За 70-летний период существования СССР единственный всесоюзный референдум состоялся 17 марта 1991 года. На него был вынесен вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?». В референдуме приняло участие 75,44 % граждан СССР, имеющих право голоса. За сохранение СССР высказалось 76,4 % участников опроса. Однако на практике воля народа, выступившего за сохранение СССР, была проигнорирована элитой союзных республик – в декабре 1991 года СССР был распущен.

Хотя референдум 1991 года оставил о себе достаточно тяжелое и противоречивое впечатление, политическая жизнь в последующий период характеризуется активным использованием референдума. Он становится конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов, национальностей в вопросах государственного строительства.