3.4 Перспективы использования референдумов в России

Среди институтов непосредственной демократии референдум занимает особое место. Это связано, прежде всего, с тем, что решение, принятое на референдуме, как правило, обладает высшей юридической силой. С другой стороны, именно это обстоятельство, а также практика проведения референдумов показывает, что решения, принятые на референдумах не всегда корреспондируются с коренными интересами самого общества, а подчас и противоречат им. В политических и научных кругах референдум воспринимается как обоюдоострый политико-правовой инструмент: созидающий и разрушающий. Выражаясь словами великого русского писателя Ивана Бунина, "народ - что дерево: из него одинаково получается и икона, и дубина".

Демократия называется непосредственной (прямой), если граждане непосредственно участвуют в управлении делами государства, общества, осуществлении местного самоуправления. Представляется, что Парламент существует для того, чтобы издавать законы на основе баланса интересов социальных, национальных и территориальных групп населения, выявлять и раскрывать волю народа, представлять ее в своей воле так, как он ее воспринял. При несоответствии действительной воли представительного органа воле народа в решении конкретного вопроса должен вступить в действие механизм прямой демократии, в рамках которого выявится подлинная воля народа относительно разрешения данного вопроса. Такой механизм может быть заложен в виде референдума, назначаемого президентом или иным органом власти по требованию граждан (населения). В случае полного несоответствия воли представителей воле народа относительно общей политики государства или его органа возможен роспуск представительного органа или одной из его палат. Данное положение подчеркивает значение непосредственной демократии как формы осуществления народом принадлежащей ему государственной власти и приоритет референдума как наиболее яркой формы непосредственного народовластия.

Как пишет Курячая М.М., референдум — исторически сложившаяся самостоятельная форма прямой демократии, которая не может быть ни заменена, ни поглощена иными известными как российскому, так и зарубежному законодательству институтами непосредственного участия населения в решении вопросов государственного и общественного значения¹.

По мнению Шмелева А.в., институт референдума является важнейшим условием построения российского правового государства, потому что:

- на референдуме народ выступает как верховный законодатель;

- референдум является одной из важнейших форм выражения и развития общественного мнения;

- референдум способствует наиболее полному осуществлению социальной функции народа — общественному контролю за деятельностью органов власти, повышению ответственности депутатов перед избирателями;

- референдум содействует развитию интереса народа к государственным и общественным делам;

- референдум способствует развитию правосознания российского народа².

На протяжении многих лет сначала в западной, а теперь и в российской литературе дискутируется проблема, связанная с осмыслением результатов референдума как с общенациональной, так и с корпоративной точки зрения.

При этом обращается внимание на тот факт, что в значительной степени в результате референдума «народ» используется «вслепую», как некоторое «стадо», в интересах господствующего режима. Поэтому референдум рассматривается, нередко, как определенная консервативная сила в интересах власти. Манипулирование общественным мнением является неотъемлемой частью референдума. Это было характерно для 30-х годов в Европе, это характерно и для современных не всегда демократических режимов.

Часто решения, принимаемые на референдумах, по мнению европейских экспертов, противоречат интересам самих граждан.

В качестве недемократических по своему характеру референдумов относят чаще всего референдум по вопросу о лишении гражданских прав неграждан Эстонии. Его часто отождествляют с уникальным референдумом в той же Эстонии, но в предвоенный период, о лишении евреев гражданских прав.

Именно этим объясняется сложность создания эффективного законодательства, регулирующего реализацию конституционного права граждан на участие в референдуме. За относительно небольшой по историческим меркам период в Российской Федерации было принято уже две редакции Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Последняя вызвала бурные дискуссии и неоднозначные оценки как в экспертном сообществе, так и среди населения в целом. Отдельные нормы этого закона стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации.

Как отмечают правоведы, эффективность практической реализации института референдума во многом зависит:

1) от повышения уровня правовой культуры органов власти и населения в целом;

2) создания действенного механизма отзыва, контроля и ответственности депутатов представительных органов;

3) усиления значимости местной власти путем тщательной разработки муниципального права (как отрасли права), расширения полномочий местного самоуправления и определения последнего в системе государственной власти;

4) широкого разъяснения населению значения выборов и референдумов для общественной и государственной жизни;

5) разъяснения народу результатов принятия определенных решений на референдумах;

6) непосредственного участия народа в осуществлении государственной власти посредством организации и проведения консультативных референдумов;

7) профессионализации власти¹.

Анализ существующей практики применения референдумов в России позволяет сделать следующий вывод: правовая политика в России, федеральное и региональное правотворчество должны быть направлены на решение следующих задач:

- создание правовой базы для принятия конституций (уставов) субъектов РФ, уставов муниципальных образований на референдуме;

- изменение концепции правового регулирования избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в направлении принятия акта типа Основ законодательства РФ о выборах и референдумах на основе унификации избирательно-правовых и референдумно-правовых процедур с перемещением центра тяжести регулирования выборов органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, референдумов субъектов РФ и местных референдумов в сферу регионального законодательства;

- внедрение в правовую практику консультативных референдумов, организуемых по инициативе как населения, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Это позволит максимально эффективно, в рамках закона, реализовывать право граждан на референдум как форму прямой демократии, реализующую народный суверенитет.

Заключение

Референдум - это народное голосование, проводимое с целью принятия окончательного и обязательного к исполнению решения либо с целью выявления мнения народа, которое подлежит учету и отражению в акте органа государственной власти или органа местного самоуправления. Существование института референдума является объективным выражением народного суверенитета.

В мире существует множество видов референдумов, различающихся:

* По характеру юридической силы решения, принятого на референдуме различают консультативный и императивный референдумы.

* По юридическому характеру принимаемых с помощью референдума решений, они подразделяются на конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые

* В зависимости от условий, необходимых для их проведения, референдумы делятся на обязательные и факультативные.

* По территориальному принципу референдумы делятся на общегосударственные, региональные и местные.

* По инициатору, в качестве которого выступает орган государственной власти референдум имеет две формы - петиционный и отклоняющий, в форме «народного вето».

* По времени проведения референдумы могут быть дозаконодательными и послезаконодательными.

Тенденция современного мира, но особенно - Европы – все более широкое применение института референдума в самых разнообразных вопросах – внутри- и внешнеполитических, социально-экономических. В советское время институт референдума реально существовал лишь в первые годы, а затем он де-факто стал всенародным обсуждением. Первый и последний полноценный советский референдум – марта 1991 года – касался будущего СССР, он не был исполнен.

В Российской Федерации законодательно закреплено право граждан на решение многих вопросов через процедуру референдума, причем он может быть как общефедеральным (таковых за 1991-2010 было 3), так и субъекта федерации (за указанный период - 12), а также муниципальных. Последние наиболее распространенные – лишь за 2009 год проведено 330 местных референдумов в 13 субъектах федерации.

Законодательство Российской Федерации по вопросу о референдуме неоднократно менялось. Так, ключевой закон – федеральный конституционный «О референдуме» в первой редакции 1995 года, в 2003 году был существенно переработан. Также необходимо учитывать федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Также большинство субъектов федерации приняли свои законы о проведении референдума и местного референдума на своей территории.

Такое совершенствование федерального и регионального законодательства показывает востребованность института референдума. Однако при этом он, на сегодняшний день, нуждается в некоторой корректировке. Так, наиболее обоснованным, с моей точки зрения, являются идеи о:

- создании правовой базы для принятия конституций (уставов) субъектов РФ, уставов муниципальных образований на референдуме;

- изменении концепции правового регулирования избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в направлении принятия акта типа Основ законодательства РФ о выборах и референдумах на основе унификации избирательно-правовых и референдумно-правовых процедур с перемещением центра тяжести регулирования выборов органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, референдумов субъектов РФ и местных референдумов в сферу регионального законодательства;

- внедрении в правовую практику консультативных референдумов, организуемых по инициативе как населения, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Также необходимо категорически не допускать ситуаций аналогичной итогам референдума в Сасовском районе Рязанской области. Норма об обязательности решения референдума для властных органов должна неукоснительно соблюдаться.

референдум законодательство правовой демократия

Список использованных источников и литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // СЗ РФ. - 26.01.2009. - N 4. - Ст. 445.

2. Федеральный конституционный закон РФ от 17.12.2001 N 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. – 2001. - № 52 (1 ч.). – Ст. 4916.

3. Федеральный конституционный закон РФ от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) "О референдуме Российской Федерации" // СЗ РФ. – 2004. - № 27. – Ст. 2710.

4. Федеральный конституционный закон РФ от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) "О чрезвычайном положении" // СЗ РФ. – 2001. - № 23. – Ст. 2277.

5. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.07.2010) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. – 2003. - № 40. – Ст. 3822.

6. Федеральный закон РФ от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 01.07.2010) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. – 2002. - № 24. – Ст. 2253.

7. Закон Пермского края от 14.08.2007 N 86-ПК (ред. от 07.10.2009) "О местном референдуме в Пермском крае" // Собрание законодательства Пермского края. - № 9. – 28.09.2007.

8. Закон Республики Башкортостан от 31 октября 1996 года № 55-з "О местном референдуме в Республике Башкортостан"

9. Закон Санкт-Петербурга от 19 марта 2004 г. № 138-22 "О местном референдуме в Санкт-Петербурге"

10. Закон Свердловской области от 17 апреля 2006 г. № 20-ОЗ "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области"

11. Закон Удмуртской республики от 11.11.2003 № 51-РЗ (ред. от 20.12.2005) «О местном референдуме и местном консультативном референдуме в Удмуртской республике»

12. Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа" // СЗ РФ. – 2007. - N 14. - Ст. 1741.

13. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 N 10-П "По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" // СЗ РФ. – 2003. - N 25. - Ст. 2564.

14. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. – 1998. - № 25. – Ст. 3002.

15. Андреева Г.Н. Бюджетно-финансовые вопросы как предмет референдума (заметки на полях решения Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право, 2007, N 20

16. Арутюнян О.О. К вопросу об истории становления института референдума в России // Общество и право. - 2008. - № 4. - С. 126 - 128

17. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007. - 790 стр.

18. Боброва О. Химический завод в Сасово - противостояние продолжается // http://green.tomsk.ru/node/128

19. Дагуев А.В. К вопросу о рассмотрении Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2008, N 8.

20. Евлаш Т.В. Понятие и значение местного референдума как внешнее проявление реализации населением права на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление, 2010, N 2. – с. 15 – 17.

21. Ершов В.А. Основы избирательного права Российской Федерации: Учебное пособие для студентов вузов. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008

22. Зитева И.Ю. Конституционное право граждан на местный референдум в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2009. - 23 с.

23. Зитева И.Ю. Правовые основы местного референдума в Российской Федерации // Право и политика. - 2009. - № 8. - С. 20 – 28.

Приложение

Таблица 1. Нормативные акты субъектов Российской Федерации о референдуме

	Название нормативного акта	Субъект федерации
конституционный закон	О референдуме [название субъекта]	Республика Северная Осетия - Алания
кодекс	О выборах, референдуме, отзыве депутатов	Алтайский край
кодекс	О референдумах в [название субъекта]	Костромская область
кодекс	О выборах и референдумах	Курская область
закон	О референдуме [название субъекта]	Астраханская область, Республика Башкортостан, Вологодская область, Ивановская область, Республика Карелия, Ленинградская область, Магаданская область, Ненецкий автономный округ, Нижегородская область, Новгородская область, Пензенская область, Самарская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тульская область, Удмуртская республика, Ульяновская область, Хабаровский край, Республика Хакасия, Чеченская республика, Чувашская республика
закон	О референдумах в [название субъекта]	Краснодарский край, Самарская область
закон	О местном референдуме [название субъекта]	Брянская область, Волгоградская область, Еврейская автономная область, Ивановская область, Иркутская область, Камчатский край, Курганская область, Санкт-Петербург, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Пермский край, Приморский край, Псковская область, Ростовская область, Тамбовская область, Тульская область, Удмуртская республика, Ульяновская область, Хабаровский край, Республика Хакасия, Чеченская республика
закон	О референдуме [название субъекта] и местном референдуме [название субъекта]	Кировская область, Оренбургская область, Свердловская область,
закон	О выборах, референдуме и опросах [название субъекта]	Республика Коми
закон	Об областном референдуме	Липецкая область
закон	О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в [название субъекта]	Республика Марий Эл
закон	О дополнительных гарантиях избирательных прав граждан при подготовке и проведении выборов депутатов думы [название субъекта] и в органы местного самоуправления в [название субъекта] и права на участие в референдуме [название субъекта] и местных референдумах в [название субъекта].	Чукотский автономный округ
законодательные акты	О выборах и референдуме	Кемеровская область, Республика Марий Эл