Пензенский государственный педагогический университет им. В. Г. Белинского кафедра гражданского права и гражданского процесса

Регулирование организации и проведения референдумов субъектов Российской Федерации следует отнести к предметам совместного ведения России и ее субъектов в части, где оно касается гарантий права граждан на участие в нем. В части гарантий прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме они должны в точности повторять предписания федерального законодательства, но субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные гарантии прав граждан при организации, проведении и определении итогов референдума на региональном уровне.

В Конституции Российской Федерации не содер- мов в субъектах Российской Федерации. В Основном

жится точного указания на то, к предметам какого ве- Законе страны закреплено, что в совместном ведении

дения относится организация и проведение референду- Российской Федерации и субъектов Российской Фе-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ►►►►►

дерации находится “защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон” [19]. Исходя из этого, регулирование организации и проведения референдумов субъектов Российской Федерации следует отнести к предметам совместного ведения России и ее субъектов в части, где оно касается гарантий права граждан на участие в нем.

Таким образом, все субъекты Российской Федерации должны принимать законы, регулирующие данную сферу. Причем они должны приниматься в соответствии с основами конституционного строя и не противоречить федеральному законодательству. В части гарантий прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме они должны в точности повторять предписания федерального законодательства, но субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные гарантии прав граждан при организации, проведении и определении итогов референдума на региональном уровне.

Референдумы субъектов Российской Федерации проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.

Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации обладают собственными законами, содержащими положения об основных гарантиях права граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации. Данные гарантии сформулированы применительно ко всем основным стадиям подготовки и проведения референдума субъекта Российской Федерации, таким, как назначение референдума субъекта Российской Федерации, формирование комиссий референдума субъекта Российской Федерации, составление списков участников референдума, образование участков референдума, агитация при проведении референдума, финансирование референдума, голосование, подсчет голосов участников референдума, обжалование нарушений права на участие в референдуме, а также к целому ряду других процедур, применяемых при проведении референдума субъекта Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации о референдуме во многом схожи с положениями федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. “О референдуме Российской Федерации** и федерального закона от 22 мая 2002 г. “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации** и исходят из принципов, установленных ими.

Референдум субъекта Российской Федерации назначается и проводится в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта федерации.

В соответствии с пунктом 2 ст. 12 федерального закона ”Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 22 мая 2002 г., на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только

вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. В пункте 8 ст. 12 федерального закона ”Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 22 мая 2002 г. приводится перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Российской Федерации.

Цель определенных федеральным законом ограничений - исключить неправомерное использование процедуры референдума как формы прямой демократии, когда это может войти в противоречие с его конституционно-правовым назначением.

Необходимо также учесть тот факт, чтобы вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не ограничивали и не отменяли общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, исключали возможность их множественного толкования.

Следует отметить, что субъект Российской Федерации не вправе выносить вопрос на свой референдум, если этот вопрос совместного ведения урегулирован федеральным законодательством. Доказательством этому служит пункт 2 ст. 12 федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации** от 22 мая 2002 г., отмечающий, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации. На референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены также вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации за исключением случаев, когда вопрос не урегулирован Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Первоначально в федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации** от 19 сентября 1997 г. пунктом 4 ст. 13 было установлено, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации [25]. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. положение пункта 4 ст. 13 федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации** от 19 сентября 1997 г. о том, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации. В новом законе 2002 г. это допускается, если этот вопрос не урегулирован Конституцией Российской Федерации или федеральным законом [26].

ИЗВЕСТИЯ ПГПУ • Сектор молодых ученых • № 3 (7) 2007 г.

Обратимся более подробно к анализу действующих конституций, уставов, а также законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих проведение референдума. Прежде всего, необходимо отметить, что в большинстве конституций и уставов субъектов Российской Федерации можно найти лишь общую характеристику референдума субъекта Российской Федерации как высшего непосредственного выражения власти народа. А также устанавливается, к полномочиям какого органа государственной власти (главы субъекта Российской Федерации или законодательного (представительного) органа государственной власти) относится назначение референдума субъекта Российской Федерации. Этот вариант, по нашему мнению, наиболее предпочтителен, так как закрепление узловых моментов в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации при одновременном наличии специального закона о референдуме позволяет усовершенствовать регулирование референдума в границах отдельного субъекта Федерации. В таких субъектах Российской Федерации, как Республика Бурятия [И], Республика Северная Осетия - Алания [14] и других республиках в составе Российской Федерации это право предоставлено главе исполнительного органа государственной власти (президенту) субъекта Российской Федерации, в остальных - главе законодательного (представительного) органа. На наш взгляд, это связано с особым статусом республик в составе Российской Федерации.

Законы, регулирующие проведение референдумов, приняты не во всех субъектах Российской Федерации. В некоторых из них действуют избирательные кодексы, нормы которых комплексно регулируют порядок проведения выборов и референдумов на территории конкретных субъектов (Воронежской области [5], Костромской области [18] ит. д.). В отдельных субъектах (Республике Башкортостан [10], Волгоградской [4], Пензенской [8], Ульяновской областях [16]) один и тот же закон регулирует порядок проведения как референдума субъекта Российской Федерации, так и местных референдумов на территории данного субъекта Российской Федерации. Например, в Омской области действует закон “Об областном и местном референдуме в Омской области“ [6].

В одних субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации отведена специальная глава в их учредительных документах, как, например, в соответствующих главах уставов Вологодской (гл. 3) [20], Калужской (гл. 4) [21], Костромской (гл. 2) [23], Липецкой (гл. 3) [22] областей, в которых подробно излагаются вопросы, по которым проводится краевой (областной) референдум. В других субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации посвящается лишь статья в главе устава или основного закона, как в уставе Саратовской области (гл. 1, ст. 5) [24].

Тем не менее, в большинстве субъектов Российской Федерации референдумы субъектов Российской Федерации регулируются отдельными законами.

Ч. 3 ст. 3 закона Республики Адыгея от 25 декабря 1998 г. “О референдуме Республики Адыгея“ [9] запрещает проведение референдума по вопросу изменения

статуса республики, а ч. 4 ст. 3 закрепляет тот факт, что вопросы, выносимые на референдум Республики Адыгея, не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Законодательство о референдуме Республики Адыгея, в соответствии с ч. 1 ст. 7, составляют Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Адыгея, федеральные конституционные законы, закон “О референдуме Республики Адыгея“ и другие законы Республики Адыгея.

Согласно ст. 1 закона Республики Калмыкия от 13 марта 1995 г. “О референдуме Республики Калмы- кия“ [12], референдум - высшее непосредственное, наряду со свободными выборами, выражение власти народа. Данный закон вводит такое новое для регионального законодательства понятие, как консультативный референдум по предметам ведения республики, который, наряду с обязательным референдумом, проводится на всей территории республики с целью выяснения общественного мнения по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Результаты консультативного референдума не носят обязательного характера, а лишь учитываются органами государственной власти при принятии законов и иных решений.

Аналогичная ситуация наблюдается в законе Алтайского края от 1 ноября 1995 г. “О краевом референ- думе“ [1], в котором также имеет место консультативный референдум. Кроме того, ст. 3 закона Алтайского края запрещается принятие Устава края, внесение в него изменений и дополнений на краевом референдуме, что ограничивает непосредственное участие граждан в решении вопросов государственного строительства в крае.

Представляется интересным для исследования законодательство субъектов Российской Федерации в формулировке вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. Остановимся на тех субъектах Российской Федерации, в законодательстве которых есть расхождения с федеральным законодательством о референдуме.

Из перечня вопросов, не подлежащих вынесению на референдум, республика Саха (Якутия) [13], Архангельская область [3] исключили пункт о персональном составе органов государственной власти субъектов федерации. Астраханская область [2] исключила из своего перечня пункт о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Оренбургская область [7] - пункт о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств области, а также пункт о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Республика Удмуртия [15] исключила из своего перечня вопросы о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности. На наш взгляд, исключение из числа вопросов, не подлежащих

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ►►►►►

вынесению на региональный референдум, некоторых оснований не является в данном случае нарушением федерального законодательства. Так как согласно пункту 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют более высокую юридическую силу, чем законы субъектов федерации и, в случае противоречия, применяется федеральный закон.

Астраханская и Архангельская области включили в свои перечни положения о налогах и сборах [3]. На наш взгляд, в данном случае также не будет нарушения федерального законодательства, потому что эти вопросы - предмет совместного ведения, а согласно пункту 2 ст. 12 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации» от 22 мая 2002 года и так не могут быть вынесены на региональный референдум. Республика Саха (Якутия) [13] включила в свой перечень положение об амнистии и помиловании и о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты. В отношении положения об амнистии и помиловании следует отметить, что это - прерогатива Президента РФ и Правительства РФ.

Ярославская область помимо вопросов, не подлежащих вынесению на региональный референдум, включила в свой перечень вопросы принятия устава Ярославской области, изменений и дополнений устава Ярославской области [17]. Согласно ч. 2 ст. 67 Конституции устав области принимается законодательным органом, следовательно, это не нарушение. Республика Адыгея [9] - нарушение, так как включение в перечень вопросов, не подлежащих вынесению на региональный референдум, новых оснований прямо противоречит ч. 9 ст. 12 федерального закона ”Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 22 мая 2002 г., которая запрещает установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в ст. 12 федерального закона ”Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 22 мая 2002 г. В данной части, законодательство субъектов федерации нуждается в приведении в соответствие с федеральным.