Литература Законодательные материалы

1. Избирательный кодекс Владимирской области от 7 июля 2000 г. // Владимирские ведомости. - 2001. - 26 октября.

2. Избирательный кодекс города Москвы от 11 июня 2003 г. // Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2003. - № 41.

3. Кодекс Алтайского края о выборах, референдумах, отзыве депутатов от 8 июля 2003 г. // Сборник законодательства Алтайского края. - 2003. - № 87. Ч. 1.

4. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ : [принят Гос. Думой 22 апреля 2005 г.]. - М. : Собрание законодательства Российской Федерации, 2005. - № 21. - Ст. 1919.

5. О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области : Закон Пензенской области от 22 декабря 2005 г. № 949-ЗПО : [принят Законодательным Собранием Пензенской области 21 декабря 2005 г.] // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. - 2006. - № 30 (60). Ч. 3.

6. О выборах депутатов представительного органа муниципального района (городского округа) : Закон Республики Саха (Якутия) от 11 июля 2007 г. 476-3 № 967-Ш (ред. от 17.05.2011) : [принят постановлением Гос. Собрания Республики Саха (Якутия) 11 июля 2007 г.] // Якутские ведомости. - 2007. - 15 августа.

7. О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Кировской области : Закон Кировский области от 28 июля 2005 г. № 346-30 : [принят Законодательным Собранием Кировской области 28 июля 2005 г.] // Сборник основных нормативных правовых актив органов государственной власти Кировской области, 2005. - № 5. - Ст. 2953.

8. О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Брянской области : Закон Брянской области от 22 марта 2007 г. № 32-3 (ред. от 10.12.2007) : [принят Брянской областной Думой 22 февраля 2007 г.] // Официальная Брянщина. - 2007. - № 4.

9. О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований Ульяновской области : Закон Ульяновской области от 1 августа 2007 г. № 109-30 : [принят Постановлением Законодательного Собрания Ульяновской области 26 июля 2007 г.] // Ульяновская правда. - 2007. - № 64-65.

10. О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермском крае : Закон Пермского края от 13 марта 2008 г. № 208-ПК (ред. от 09.07.2012) : [принят Законодательным Собранием Пермского края 21 февраля 2008 г.] // Российская газета. - 2008. - № 58.

11. О выборах Президента Российской Федерации : федер. закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ : [принят Гос. Думой 24 декабря 2002 г.]. - М. : Собрание законодательства Рос. Федерации, 2003. - № 2. - Ст. 171.

78

12. О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми : Закон Республики Коми от 7 июля 2006 г. № 65-РЗ : [принят Гос. Советом Республики Коми 22 июня 2006 г.] // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. - 2007. - Июль. - Ст. 4556.

13. О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» : федер. закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ : [принят Гос. Думой 24 декабря 2002 г.] // Парламентская газета. - 2003. - №7.

14. О муниципальных выборах в Московской области : Закон Московской области от 11 июля 2006 г. № 101/2006-03 : [принят постановлением Московской областной Думы от 28 июня 2006 г.] // Ежедневные новости. Подмосковье. - 2006. - № 130.

15. О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия) : Закон Республики Саха (Якутия) от 11 июля 2007 г. 477-3 № 969-Ш : [принят постановлением Гос. Собрания Республики Саха (Якутия) от 11 июля 2007 г.] // Якутские ведомости. - 2007. - № 67.

16. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления : федер. закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ : [принят Гос. Думой 23 октября 1996 г.]. - М. : Собрание законодательства Российской Федерации, 1996. - № 49. - Ст. 5497.

17. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ : [принят Гос. Думой 16 сентября 2003 г.] // Российская газета. - 2003. - 8 окт. - Допвыпуск № 3316.

18. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ : [принят Гос. Думой 17 мая 2002 г.]. - М. : Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. - № 24. - Ст. 2253.

79

В.А. Толстик, Н.А. Трусов

Толстик Владимир Алексеевич — доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России;

Трусов Николая Александрович — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России

Референдум как инструмент демократизации правотворчества

В соответствии с Конституцией РФ 12 декабря 1993 года (ч. 3 ст. 3) референдум, наравне со свободными выборами, является высшим непосредственным выражением власти народа. Данная конституционная формулировка предопределила не только актуализацию вопросов, так или иначе связанных с референдумом, но и поставила данный институт в качестве одного из приоритетных объектов изучения современной юридической науки.

В качестве предмета исследования референдум выступал в работах многих ученых-правоведов, философов, политтехнологов и даже психологов. Референдум рассматривался с разных сторон, затрагивались всевозможные аспекты, что само по себе не означает прекращение научного поиска взаимосвязей и взаимозависимости института референдума с иными явлениями объективной политико-правовой действительности, выявления его правотворческого потенциала, определения проблематики его проведения, закрепления результата и многим другим вопросам.

В своей предвыборной программной статье, посвященной развитию демократии, ныне Президент РФ В.В. Путин подчеркнул необходимость настройки механизмов политической системы, чтобы она своевременно улавливала и отражала интересы социальных групп и обеспечивала публичное согласование этих интересов, гарантировала не только легитимность власти, но и уверенность людей в ее справедливости. Современная демократия, по его мнению, не может сводиться только лишь к «походу к урнам» и им заканчиваться, а должна предполагать возможность непрерывного влияния на власть¹.

Современное конституционное законодательство закрепляет широкие возможности оказания такого «влияния на власть» посредством многих институтов непосредственной демократии. Однако их детальное правовое регулирование, как оказалось, само по себе не является гарантией активного использования таких институтов гражданами².

В мировой практике референдум — это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства³. Таким образом, референдум является важнейшим столпом демократически организованного управления, проводником воли народа и именно референдум, как никакой другой институт непосредственного волеизъявления, воплощает идею участия народа в осуществлении власти в реальную действительность.

Первый в истории референдум был проведен в Берне (Швейцария) в 1439 года. Широкое распространение сначала в Европе, а потом и во всем мире эта процедура получила с конца XVIII века⁴.

В настоящее время практика применения референдума разнообразна: в одних государствах использование этой процедуры является исключительным случаем, в других является частью политической жизни страны. Как правило, речь идет о трех видах референдума: общенациональном, региональном и местном. Рекордсменом по числу общенациональных референдумов является Швейцария. Первый общенациональный референдум состоялся в Швейцарии 25 мая 1802 года и был связан с принятием второй Конституции Гельветики. С 1848 года граждане этой страны на федеральном уровне принимали решения по 543 вопросам. Рекордсменом по числу региональных референдумов является США, где с 1904 по 2006 год референдумы в отдельных штатах проводились свыше 2,2 тысяч раз⁵.

Институт референдума не является новым и для отечественной конституционной практики, поскольку в общем виде был определен еще в Конституции СССР 1936 года как всенародный опрос. В Конституции СССР 1977 года (ст. 5) были установлены уже две формы непосредственного народо-

властия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Аналогичное положение содержалось и в статье 5 Конституции РСФСР 1978 года.

За семидесятилетний период существования СССР всенародное голосование было проведено лишь однажды — 17 марта 1991 года. Была поставлена задача — выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик. В декабре 1991 года СССР прекратил свое существование. Таким образом, референдум 1991 года был единственным, первым и последним референдумом в истории СССР.

Точно таким же, единственным, первым и последним, был референдум РСФСР о необходимости введения поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием, проведенного в один день с всесоюзным референдумом — 17 марта 1991 года.

Уже после переименования РСФСР в Российскую Федерацию прошло еще два референдума. Первый прошел 25 апреля 1993 года, на него были вынесены четыре вопроса: о доверии Президенту РФ, политике Правительства РФ, досрочных выборах Президента РФ и народных депутатов. А 12 декабря 1993 года посредством общероссийского референдума была принята Конституция РФ, с действием которой связывают современный период развития нашего государства. Таким образом, Конституция РФ является воплощением воли многонационального российского народа.

В современной России референдум является конституционно-правовой формой, институциали- зирующей волю как всего многонационального народа Российской Федерации, так и народов и национальностей, проживающих в отдельных субъектах Российской Федерации, а так же жителей муниципальных образований по наиболее важным вопросам общественной жизни и государственному строительству. Хотя, следует признать, что полит и ко-правовая жизнь современной России не характеризуется активным использованием данного института. Так, за всю 20-летнюю историю современной России общенациональные референдумы более не проводились. Учитывая данное обстоятельство, нельзя не согласиться с И.В. Гранкиным в том, что огромный массив законодательных норм, которые регулируют вопросы организации референдумов федерального уровня, остаются невостребованными, а «важнейший канал прямой демократии не используется для решения принципиальных государственных вопросов и для развития политической и правовой культуры граждан РФ»¹.

Региональные референдумы также не пользуются популярностью, поскольку за те же 20 лет, региональных референдумов в России было проведено около десятка. При этом основная масса последних связана с территориальными преобразованиями. Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» вопрос об образовании нового субъекта Российской Федерации подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Таким образом, в 2003—2007 годах в ряде регионов прошли референдумы об их объединении, в результате чего субъектный состав Российской Федерации сократился с 89 (до 1 декабря 2005 года) до 83 субъектов (с 1 марта 2008 года).

Обращаясь к статистике проведения местных референдумов, следует отметить, что за прошедшие 10 лет в России прошло чуть более 300 местных референдумов: в 2004 году — 24, в 2005 — 74, в 2006 — 4, в 2007 — 18, в 2008 — 17, в 2009 — 1, в2010— 13, в 2011 —4, в2012— 165, в 2013 — 31², что, очевидно, крайне мало для огромной страны. При этом если обратиться к анализу вопросов, выносимых на местный референдум, это в основном либо вопрос территориального преобразования, либо вопрос о введении самообложения граждан. Так, если проанализировать вопросы референдумов 2013 года, то из 31 проведенных местных референдумов: 1 — по вопросу изменения границ муниципального образования³, 3 — по вопрос преобразования муниципального образования⁴ и 27 — по вопросу введения самообложения граждан⁵.

Почему в России столь незначительная практика участия населения в осуществлении власти путем референдума можно понять, обратившись к анализу законодательства, предусматривающего и регламентирующего порядок организации и проведения референдума в России.

1. Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 45.

2. Статистические данные приведены на основе анализа информации, размещенной на официальном сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/

3. См.: Голосование по вопросу «Согласны ли Вы на изменение границ Кытатского сельсовета, влекущее отнесение территории поселка Таежка Кытатского сельсовета к территории Бобровского сельсовета» прошло 30 июня 2013 года в Большеулуйском районе Красноярского края.

4. См., например: Референдум о преобразовании Октябрьско-Готнянского сельского поселения путем разделения на Октябрьско-Готнянское сельское поселение и Краснокутское сельское поселение прошел 28 апреля 2013 года в муниципальном районе «Борисовский район» Белгородской области.

5. См., например: Местный референдум по вопросу самообложения граждан в Сретенском сельском поселении прошел 8 сентября 2013 года в Ильинском муниципальном районе Пермского края.

451

Соответствующий анализ приводит нас к выводу, что в подавляющем большинстве изменения и дополнения, которые в последние годы были внесены в законодательство, регламентирующее порядок организации и проведения референдумов, направлены на усложнение порядка проведения референдума. Так, если анализировать порядок организации и проведения общенационального референдума, то можно увидеть как инициатива проведения референдума сначала принадлежала 1 млн граждан, впоследствии стала принадлежать 2 млн граждан. Если сбор подписей в субъектах РФ сначала был ограничен 200 тысячами подписей участников референдума (10%), то впоследствии был уменьшен до 50 тысяч. К тому же и сам срок сбора 2 млн подписей был сокращен с трех месяцев до 45 дней, а вместо одной инициативной группы в 100 человек Федеральный конституционный закон¹ стал требовать создание таких групп как минимум в половине субъектов РФ да еще и в ограниченные сроки.

Указанное выше привело к тому, что возможности инициировать проведение общенационального референдума непосредственно гражданами Российской Федерации стали сильно ограничены. Сегодня для инициирования референдума РФ «носителем суверенитета» требуется значительные организационные ресурсы и большие финансово-материальные затраты, чего, что очевидно, у обычных, пусть и неравнодушных, граждан нет.

Полагаем, что действующий порядок проведения общероссийского референдума весьма существенно ограничивает конституционное право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства и с этой точки зрения нуждается в соответствующей коррекции.

Аналогичная ситуация складывается и по региональным и по местным референдумам. В частности, И.В. Гранкин справедливо указывает на то, что «выбор вопроса для местного референдума является не самой сложной задачей. На пути инициативной группы граждан по его проведению стоят иные серьезные препятствия»². Речь идет о том, что в поддержку инициативы о проведении местного референдума необходимо собрать подписи местных жителей. Точное количество подписей устанавливается законом субъекта РФ, но их не должно быть более 5%. По мнению И.В. Гранкина, это «создает условия для того, чтобы субъекты РФ могли легко заблокировать проведение местных референдумов в городах-миллионниках или других крупных городах. Это можно сделать, сохранив в региональном законе необходимость сбора 5 процентов подписей от числа участников референдума для того, чтобы считать, что инициатива проведения местного референдума поддержана гражданами. Ведь собрать такое количество подписей по строго определенной форме вряд ли реально»³. К тому же срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума крайне ограничен (20 дней), чему вряд ли можно найти объективные объяснения и причины.

Можно найти и другие правовые препятствия и коллизии на пути граждан, желающих инициировать проведение местного референдума. Однако правовые сложности в их организации и проведении — это всего лишь одна из причин того, что в настоящее время местные референдумы в России проводятся редко. Есть и другие. Так, например, в Нижнем Новгороде за последние 15 лет явка избирателей лишь один раз превысила 50%, которые минимально необходимы для признания референдума состоявшимся. К тому же, это мероприятие требует значительных финансовых затрат — сложно предположить, что на обсуждение какого вопроса нижегородцам будет не «жалко» потратить более 20 млн бюджетных рублей?⁴ В этом случае вполне закономерно замечание о целесообразности траты денег, если референдум все равно не состоится.

Значит ли это, что от института референдума следует отказаться? Конечно же, нет! Это означает лишь то, что пока еще российский народ «не рассмотрел» правотворческий потенциал института референдума, не осознал возможности референдума в процессах демократизации российского общества. Сегодня, мы только-только стали осознавать возможности, прогнозировать и оценивать последствия решений, принятых самостоятельно каждым гражданином на разного уровня выборах. При этом институт референдума остался, если и не забытым, то точно «за бортом» политико-правовых реалий жизни современного российского общества. Как представляется, подобное положение дел имеет в качестве первопричины не только и не столько политическую инертность широких народных масс. В этих вопросах институт референдума наоборот выступает «лекарством» от указанного социальнонегативного недуга. Ключевая причина кроется в вполне прагматичных мотивах властей не дать

«единственному источнику власти в стране» показать возможности и раскрыть весь потенциал института референдума как высшей формы непосредственного волеизъявления и проводника воли самого «источника».

Институт референдума обладает двумя скрытыми мощнейшими возможностями. Во-первых, референдум обладает колоссальным правотворческим потенциалом, выступая в качестве одного из основных способов борьбы за содержание права¹. А, во-вторых, референдум обладает колоссальным потенциалом по демократизации процессов управления в обществе, являясь инструментом демократизации общества. Учитывая это, легко заметить, что название настоящей работы отражает диалектическое единство обеих названных нами потенций.

Возможности референдума как инструмента демократизации правотворчества уже давно осмыслены и используются в мировой практике населением разных государств. Обратимся к некоторым примерам. Так, в Калифорнии референдум 1978 года установил, что налог на недвижимость не должен превышать 1%. На референдуме 1971 года граждане Гаити избрали Ж.-К. Дювалье на пост пожизненного Президента республики, решив, что это соответствует их желаниям и устремлениям. В 1894 году в Швейцарии был проведен референдум о гарантии права на труд всех граждан, а в 1981 году референдумом было утверждено предложение о внесении в Конституцию положения о равных правах для женщин и мужчин. В 1923 году граждане Эстонии проголосовали за возобновление преподавания религии в школах. В Дании в период с 1953 по 1971 год прошло четыре референдума, на которых возрастной избирательный ценз был постепенно снижен с 25 до 20 лет. Во Франции путем референдума 1962 года были утверждены прямые выборы президента. На референдуме в Австралии в 1967 году граждане проголосовали за удаление из Конституции положений о дискриминации аборигенов². В октябре 2006 года на референдуме в Сербии была принята новая Конституция, которая провозгласила Сербию независимым государством, а край Косово и Метохию — неотъемлемой частью Сербии³.

Интересна ситуация в Чехии, сложившаяся по проблеме размещения компонентов американской системы ПРО весной 2007 года. Согласно социологическому опросу, проведенному в феврале 2007 года, около 65% граждан Чехии выступали против размещения в своей стране американских военных баз. Понятно, что в случае вынесения данного вопроса на всенародное голосование решение будет принято отрицательное. Однако в Чехии нет закона, регламентирующего проведение общенациональных референдумов, поэтому каждое подобное голосование должно быть прописано в специальном законе, принимаемом парламентом. Но в парламенте обратная ситуация: правящие (проамериканские) гражданские демократы по понятным причинам поддерживаюттакое размещение. В итоге, в начале марта 2007 года «нижняя палата чешского парламента минимальным числом голосов отклонила законопроект, позволяющий провести общенациональный референдум по вопросу о размещении на территории страны компонентов американской системы ПРО. Несмотря на свою неудачу, чешские левые, которые были инициаторами голосования по законопроекту, намерены продолжить борьбу за референдум»⁴.

Сложилась интересная ситуация, когда граждане Чехии и соответствующие политические партии и движения будут вести борьбу за легальный способ борьбы за содержание права. Все потому, что роль референдума как высшего непосредственного выражения воли и власти народа подтверждается императивным характером принимаемых на референдуме решений, которые являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении.

Нельзя не отметить референдум 5 мая 2011 года в Великобритании об изменении системы голосования на выборах в Палату общин. Данный референдум интересен тем, что один легальный способ борьбы за содержание права был использован для технологической коррекции другого легального опосредованного способа борьбы за содержание права — выборы. Британцам предлагалось одобрить или отвергнуть план перехода на новую систему выборов депутатов Палаты общин — преференциальное голосование, — в соответствии с которой избиратели должны оценить кандидатов по ранжированной шкале. Проведение референдума было одним из условий Партии либеральных демократов при формировании коалиции с консерваторами. Преобладающее большинство (67,9%) британцев отвергло нововведение⁵.

Ярким примером страны, где потенциал референдума используется крайне активно, является Швейцария. Следует отметить, что Швейцарцы участвуют в законотворчестве и управлении государ-

1. Подробнее о данной стороне возможностей института референдума см.: Толстик В.А., Трусов Н.А. Борьба за содержание права: монография. Н. Новгород, 2008. 202 с.

2. См. подробнее: Шкуренко О. Народ ответствует // Коммерсантъ Власть. 2007. 26 марта. С. 69—78.

3. См.: Сорокина Н. Косово в законе // Российская газета. 2006. 31 октября.

⁴Лукьянов Ф. Ракеты без референдума// Российская газета. 2007. 16 марта.

5. См.: Референдум в Великобритании (2011). URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%E5%F4%E5%F0%E5%ED%E4% F3%EC_%E2_%C2%E5%EB%E8%EA%EE%E1 %F0%E8%F2%E0%ED%E8%E8_(2011)

453

ством в ходе обсуждения широкого круга вопросов, выдвинутых на референдумы. Так, например, в результате референдума 1971 года женщины в Швейцарии получили избирательные права; по результатам референдума 1991 года был снижен минимальный возраст для голосования до 18 лет; на референдумах 1992 года было принято решение о членстве в Международном валютном фонде и Всемирном банке, но швейцарцы отказались от членства в Европейской экономической зоне; по результатам референдума 1992 году были легализованы игры в казино; на референдумах 2008 года легализована выдача героина по рецептам, отменено уголовное преследование за хранение, продажу и употребление наркотиков, изготавливаемых из конопли, в результате референдума 2013 года был принят комплекс ограничений на выплаты так называемых «золотых парашютов» топ-менеджерам компаний по уходу их в отставку¹.

В сентябре 2010 года на референдум был вынесен вопрос о реформе системы обеспечения безработных. В Швейцарии данные пособия находится на весьма высоком уровне, однако, система была рассчитана на безработицу на уровне 2,5%, а в 2010 году она достигла уровня 3,6%. Швейцары решили, что не хотят переплачивать лишних денег за содержание лишних безработных. В ноябре 2010 года на референдум были вынесены два вопроса. Первый касался принудительной депортации преступников без гражданства, второй — повышения налога на богатых. Повышать налоги швейцарцы не захотели (за высказался 41,5% населения), зато зарубежных преступников разрешили депортировать без дополнительных разбирательств².

29 ноября 2009 года большинство участников референдума высказались за запрет на строительство минаретов. «Строительство минаретов «отныне запрещено в Швейцарии», однако «мусульмане могут, как и до этого, продолжать исповедовать свою религию, в индивидуальном порядке или сообща». Таким образом, Федеральный совет (правительство) Швейцарии отреагировал на итоги состоявшегося накануне в стране общенационального референдума, в ходе которого 57,5% граждан европейской страны согласились с инициативой ультраправой Швейцарской народной партии. Она предлагала воспрепятствовать «постепенной исламизации страны» и для этого — конституционно запретить возведение новых башен, с которых исповедующие ислам верующие призываются на молитву»³.

Реакция на итоги референдума была разнообразной. В частности, это вызвало весьма бурную реакцию в Германии, где проживают миллионы мусульман. Даже Президент Швейцарии Ханс- Рудольф Мерц призвал граждан накануне референдума отвергнуть инициативу Швейцарской народной партии. Осудили вынесение подобного вопроса на референдум и партии левого толка, неправительственные и правозащитные организации. При этом «Федеральный совет (правительство) пытается призвать к спокойствию и заявляет, что необходимо уважать волю народа (выделено нами— В.Т., Н.Т.)»⁴-

Точно также следует уважать и волю многонационального народа Российской Федерации (нравится она кому-либо или нет!), а не чинить различного рода препятствия на пути процесса инициирования и организации референдумов различного уровня.

Закономерно возникает вопрос о возможном предмете или вопросах референдума для современной российской конституционной практики. Полагаем, что в пику нарастающего недовольства населения все усиливающимся материальным расслоением, несправедливым (не по трудовым затратам) распределением финансовых ресурсов, представляется возможным вынесение на референдум вопросов, суть которых бы состояла в установлении рамок прямой кратной или процентной зависимости заработной платы от занимаемой должности. Например, вопрос референдума мог бы быть сформулирован следующим образом: «Согласны ли Вы, чтобы заработная плата главного врача больницы ... (точное название больницы) не может быть установлена свыше 200% средней заработной платы поданной больнице». Или «Согласны ли Вы, чтобы заработная плата ректора ... (точное название конкретного вуза) не может быть установлена свыше 200% средней заработной платы профессорско-преподавательского состава соответствующего вуза». Конечно же, во всех этих и подобных им случаях речь может идти только о государственных или муниципальных учреждениях.

Принятие на референдумах решений подобного рода позволит народу высказать свое мнение относительно уровня оплаты труда работников одной сферы, предприятия, учреждения⁵, будет способ-

ствовать не только выравниванию социальной справедливости, но и заставит руководителей быть действительно (прежде всего, материально) заинтересованными в улучшении социального положения своих работников.

Важно обратить внимание на тот факт, что если подобного рода решения будут приняты на референдумах, то игнорировать их руководители уже не смогут. Более того, они не смогут в угоду своим частным интересам менять уровень заработной платы просто потому, что им показалось, что они вдруг стали получать мало. Все потому, что в соответствии с частью 1 статьи 73, Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. И не имеет значение, какой это был референдум: общенациональный (решение, принятое на референдуме Российской Федерации, действует на всей территории Российской Федерации), субъекта РФ (его решение действует на территории данного субъекта Российской Федерации) или местный (решение местного референдума действует на территории соответствующего муниципального образования)¹.

В подобной ситуации выход один: хочешь получать больше — больше работай или повысь средний уровень заработной платы на предприятии, учреждении, в конкретной сфере и т. п.

Заинтересуют ли подобного рода вопросы народные массы? Безусловно! Придут ли они на такие референдумы, чтобы проголосовать? Конечно же! Можно ли найти иные вопросы, которые могли бы быть потенциальным предметом референдума? Можно! Нужно только желание их разглядеть.

Не так давно в политической среде и в средствах массовой информации развернулись споры, дискуссии, высказывались экспертные оценки, давались прогнозы и т. п. относительно необходимости введения какого-либо дополнительного налога на очень богатых людей или так называемого налога на роскошь. Причина тому все те же недовольство народа материальным расслоением населения, необоснованно «легкие» и «большие» деньги в оплате труда отдельных сограждан, несправедливость между трудовыми затратами и финансовым вознаграждением.

Споры кипели и в Правительстве РФ, и в обеих палатах Федерального Собрания РФ, и Общественной палате РФ, даже Президенту РФ приходилось отвечать на этот вопрос. Но если вопрос настолько актуальный, сама проблема уже «перезрела», а ее решение очевидно, то почему бы это самое решение не «вынести на суд» «единственного источника власти в нашей стране». Вопрос референдума при этом мог бы быть сформулирован следующим образом: «Согласны ли Вы, чтобы в Российской Федерации была установлена прогрессивная шкала налогообложения на доходы физических лиц (процент налога находится в прямой повышающей зависимости от уровня дохода)». Если бы народ сказал «НЕТ», решив, что существующая ставка в 13% является справедливой, то и дискутировать политикам и специалистам больше бы не было необходимости. Не нужно искать выдуманные причины для ее обоснования и сохранения, например, потенциальное «бегство капитала», возможное уклонение от налогообложения и т. п. Никому ничего не нужно доказывать. Так решил народ, чью волю необходимо уважать!

Если бы народ ответил «ДА», решив, что прогрессивная шкала является более справедливой, вот тогда и следовало бы разворачивать дискуссии о конкретных ставках налога и доходах, обосновывать их и т. п. Вот тут уже имело бы место для спора. Главное, что принципиально вопрос был решен. Вот она демократизация правотворчества в действии.

Если Россия позиционирует себя как демократическое государство (пусть и со своими проблемами), то нам никак нельзя отказываться от использования института референдума. Широкое использование референдума (разного уровня, по разным вопросам), позволит нашей стране на вполне небольшом историческом временном промежутке сделать качественный скачок не только в демократизации правотворчества, но и по демократизации процессов управления в стране в целом.

Можно заметить следующую зависимость между рассматриваемыми государственно-правовыми явлениями: чем больше в России будут проводиться референдумы (при этом уровень проведения референдумов не играет значения), тем процессы демократизации российского общества будут идти быстрее.

Очевидно, что слепое копирование мирового опыта организации и проведения референдума для России не подходит. И связано это, прежде всего, с неразвитостью демократических процедур, за- бюрократизированностью управленческих процессов, да и самим менталитетом народа. Получается замкнутый круг: референдум, являясь инструментом демократизации правотворчества, способствует развитию демократических процессов в обществе, но неразвитость демократических процедур и политическая инертность населения ведет к минимизации использования потенциала института референдума в реальной конституционной практике. Выход из этой ситуации есть: посредством института референдума можно искусственно стимулировать развитие демократических процессов.

¹ См.: Статья 73, части 2, 3, 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

455

Первым (обязательным) шагом к искусственному стимулированию развития демократии в нашей стране является законодательное закрепление конкретных вопросов, которые не могут быть решены иначе (другим путем), нежели на референдуме. Таким образом, для проведения таких референдумов как таковой инициативы не надо, поскольку по-другому тот или иной вопрос просто не решить. Вторым (дополнительным) шагом является постепенное упрощение процедур инициирования проведения референдума.

Следует особо обратить внимание на тот факт, что предлагаемые нами практические шаги полностью укладываются в современную концепцию муниципального строительства и соответствуют политическому видению конституционного развития современной России руководства нашего государства. Так, в частности, 23 октября 2013 года, на семинаре-совещании мэров российских городов, посвященного вопросам внутренней политики и современным принципам эффективного управления, Президент РФ В.В. Путин подчеркнул, что «следует активно использовать прямые формы общения: публичные слушания, сходы, местные референдумы по самым острым вопросам от строительства школы до установки дорожных знаков, от разбивки сквера до организации ярмарок выходного дня (выделено нами — В.Т., Н.Т.)»¹-

Справедливости ради следует отметить, что примеры подобного подхода к решению отдельных вопросов в России уже есть. Так, в соответствии с конституционным предписанием об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ), и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (глава 2), границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации с согласия населения. В этих целях на всей территории муниципального образования или на части его территории проводится голосование. Среди форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления наиболее существенную роль в его территориальной организации играют: голосование населения (в порядке, установленном для проведения местного референдума) и сход граждан.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ (статья 13) согласие население на изменение границ муниципального образования или преобразовании муниципального образования необходимо:

1. для получения согласия населения на изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов;

2. для получения согласия населения на изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений;

3. для получения согласия населения на разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений;

4. для получения согласия населения городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется соответствующее городское поселение;

5. для получения согласия населения городского поселения в связи с лишением его статусом городского округа и согласия населения муниципального района, в состав которого включается соответствующее городское поселение.

Из Определения Конституционного Суда РФ по вопросу о территориальных преобразованиях в Калининградской области от 1 апреля 2008 года следует, что учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, рассматривается в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся территориальной организации местного самоуправления².

Следует обратить внимание на то, что нарушение требований подачи согласия населения и учета мнения представительного органа муниципального образования по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования влечет отмену принятого закона субъекта Российской Федерации. Так, 21 октября 2005 года Липецкий областной суд в своем Решении № 3-12/2005

признал недействующим и не подлежащим применению с момента принятия Закон Липецкой области № 209-03 от 5 августа 2005 года «О внесении изменений в Закон Липецкой области «Об установлении границ муниципальных образований Липецкой области»« в связи с тем, что не получено согласие населения пос. Сухоборье на отнесение территории пос. Сухоборье к территории г. Липецка, а также не учтено мнение представительного органа Липецкого городского округа, что противоречит статьям 31, 33 Конституции РФ, статье 12 Федерального закона № 131-ФЗ. Судом в частности было установлено, что 5 сентября 2004 года был проведен сход граждан, проживающих на территории поселка Сухоборье, который не дал согласия на включение территории поселка Сухоборье в состав Карамышевского сельсовета Грязинского района Липецкой области или Падовского сельсовета Липецкого района Липецкой области¹.

Таким образом, мы искусственно создаем и множим ситуации, когда решение по конкретным вопросам находятся в полной власти народа. Народ так или иначе приходит на референдумы, пусть сначала и не осознанно, что называется, вынуждено, но как только начнет приходить осознание, что без согласия народа решение принято не будет, как только станут множиться примеры отмены актов, принятых «в обход» воли народа, то, сначала, появится заинтересованность просто прийти на референдум, затем осознанно проголосовать, а впоследствии народ сам начнет инициировать проведение референдумов. В пику этим процессам начнут качественно лучше работать и процессы, связанные с участием граждан в выборах всех уровней и минимизироваться электоральный абсентеизм.

С учетом сказанного, следует согласиться с А.И. Хорошильцевым в том, что в условиях современной России без решения вопроса о полномочиях власти народа, без которого органы государственной власти не вправе принимать решения по определенному кругу вопросов, ситуация с практикой проведения референдумов в нашей стране не изменится. При этом автор указывает и на еще один важный момент: «Изъятие из ведома чиновников полномочий на принятие решений о наиболее важных и существенных вопросах для жизни страны — это вклад в борьбу с коррупцией и шаг на пути к сохранению оставшихся ресурсов национального достояния»².

В завершение еще раз отметим, что институт референдума имеет важное значение для всех уровней публичного управления в стране, которое проявляется в том, что он предоставляет гражданам государства возможность участвовать в решении важных вопросов государственного значения, дает возможность высказываться по актуальным общественным вопросам, направляет деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, является средством проявления общественно-политической активности населения, способствует восстановлению и укреплению взаимосвязей между властью и обществом.

Анализ института референдума в современной России позволяет заключить, что при достаточно широкой нормативной базе, регламентирующей порядок организации и проведения референдумов, практическое использование данного института в реальной конституционной практике затруднено. Связано это как с наличием недостатков и коллизий в правовом регулировании самого рассматриваемого института, так и нежеланием властей идти на уступки и самим инициировать проведение референдума.

Таким образом, следует констатировать, что для современной России возможности референдума как инструмента демократизации правотворчества остаются не раскрытыми. Не реализованным остается как правотворческий потенциал данного института, так и его возможности по стимулированию демократизации процессов управления в государстве.

Основываясь на установленной в работе зависимости между институтом референдума и демократией (чем больше в России будут проводиться референдумы (при этом уровень проведения референдумов не играет значения), тем процессы демократизации российского общества будут идти быстрее), были сформулированы шаги по искусственному стимулированию развития демократии в нашей стране. Первым (обязательным) шагом является законодательное закрепление конкретных вопросов, которые не могут быть решены иначе (другим путем), нежели на референдуме. Вторым (дополнительным) шагом является постепенное упрощение процедур инициирования проведения референдума.

1. URL: http://www.lawmix.ru/obsh/41796

2. Хорошильцев А.И. Основные функции власти народа по отношению к государству в современном демократическом обществе // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 8.

457

ИЗВЕСТИЯ ПГПУ • Сектор молодых ученых • № 3 (7) 2007 г.

В рамках правовой науки уже намечены пути реализации указанных целей. Ряд ученых предлагает внести необходимые изменения непосредственно в текст Конституции. В частности, вопросы конституционной ответственности должностных лиц (и в первую очередь Президента РФ) могут быть выделены в самостоятельную главу Конституции РФ, в которой будет закреплен порядок и условия применения данного вида ответственности [13, С. 25]. С учетом природы Конституции РФ, основным свойством которой выступает ее стабильность, усложненного порядка изменения Основного закона, первичного, учредительного характера конституционных положений, поддерживаем точку зрения о необходимости принятия специального закона, регламентирующего институт конституционно-правовой ответственности, в котором наряду с общими вопросами института ответственности в конституционном праве четко должны быть определены основания и механизм привлечения к ответственности должностных лиц и, в частности, порядок отрешения от должности Президента РФ как высшего должностного лица государства [1, С. 114]. С целью повышения легитимности данного закона целесообразным будет его внесение на рассмотрение в Конституционный Суд РФ, которым должен быть осуществлен анализ его положений на предмет соответствия Основному Закону РФ. Инициировать эту процедуру может, в частности, Президент РФ на стадии подписания закона.