Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Руденко В.Н. Прямая демократия

обсуждают и такие дела, решение которых принадлежит только народу»1. Идея «чистой демократии» в своем абсолютном выражении латентно содержит допущение: рассматриваемый народным собранием вопрос должен готовиться и решаться от начала и до конца самими гражданами. В противном случае народ вынужден передавать частицу своего суверенитета иным органам власти и должностным лицам. Однако в силу того, что народные собрания представляли собой довольно большую массу людей с разным уровнем образования и созывались на достаточно короткое время, на деле этот орган, конечно же, не мог самостоятельно разрабатывать и готовить к обсуждению законопроекты и варианты тех или иных решений. Поэтому выносимые на обсуждение народного собрания вопросы обычно заранее готовились иными органами власти или должностными лицами. В Афинах законопроекты предварительно рассматривались так называемыми номотетами (тысяча человек, избираемых по жребию из рядов гелиастов), а затем проходили проверку фесмофетами (шестью из девяти архонтов, которые давали консультации по правовым вопросам и вели уголовные дела). В целях противодействия поспешным и необдуманным решениям народного собрания даже во времена торжества демократии в Афинах сохранялось требование о передаче законопроектов на предварительное обсуждение и утверждение совета пятисот. Это позволяло не допустить принятия надуманных законопроектов, устранить законодательную поспешность, принятие ненужных для государства и граждан законов. Решения народного собрания по вопросам исполнительной деятельности также предварительно обсуждались и утверждались советом пятисот, а кроме того, подвергались контролю со стороны семи вы-

борных, которым поручалось соотнести предлагаемую меру с законами2.

Аналогично в Древнем Риме комиции решали только те вопросы, какие были предложены им царской властью или магистратами (после царского периода правом законодательной инициати-

1Тацит К. О происхождении германцев. С. 358.

2Ковалевский М. От прямого народоправства к представительному... Т. 1.

С. 15-16.

40

Прямая демократия как непосредственное народное правление

вы обладали исключительно магистраты1). В коммунальных республиках раннесредневековой Италии, в частности во Флоренции, всенародные собрания тоже созывались только для рассмотрения предложений городских советов или отдельных должностных лиц2. Законопроекты и проекты предполагаемых решений собрания городской коммуны предварительноготовили малый и большой советы.

Нельзя сказать, что демократии прошлого не признавали права народной инициативы и, в частности, инициативы законодательной. Признание такого права непосредственно за гражданами мы встречаем в Афинах. Этим правом в XVI столетии обладали граждане швейцарских кантонов. Однако право законодательной инициативы со стороны граждан нигде и никогда не абсолютизировалось. В противном случае ввиду частых и необоснованных инициатив системе прямого народоправства грозила бы полная дезорганизация. Все общества, признающие верховенство народа, вынуждены были вырабатывать ограничения против неправомерных инициатив граждан. В Афинах для внесения законопроекта в народное собрание требовалось положительное решение пританов, а также его предварительное обсуждение (как и любого другого решения, выносимого на рассмотрение народного собрания) и утверждение Советом пятисот. «Народ ни по какому вопросу не может вынести постановления, если об этом не состоялось предварительного заключения Совета и если этого не поставили на повестку пританы», – отмечал Аристотель3. Более того, чтобы избежать законодательной поспешности и необдуманных действий, за каждым из граждан признавалось право возбуждать судебные действия против лиц, проведших новый неправомерный закон4. Право законодательной инициативы признавалось за гражданами и в некоторых коммунальных республиках раннесредневековой Италии. Но голосование по вопросу производи-

1См.: Бартошек М. Римское право. С. 179 (термин «Leges publicae»).

2См.: Рутенберг В.И. Примечания к кн.: Макьявелли Н. История Флорен-

ции. Л., 1973. С. 397. Прим. 53 к кн. 3.

3Аристотель. Афинская полития. С. 84-85.

4Ковалевский М. От прямого народоправства к представительному… Т. 1.

С. 15.

41

Руденко В.Н. Прямая демократия

лось там только по требованию подесты или замещающего его чиновника. Как отмечал М. Ковалевский, «предложения должны были подвергаться записи до момента их баллотировки, с целью избежать всяких недоразумений насчет предмета голосования»1. Таким образом, и в данном случае система прямой демократии предполагала учреждение специализированных органов, осуществляющих контроль над законодательными инициативами граждан.

6. Вопросы, включенные в повестку дня народных собраний, не подлежат детальному обсуждению непосредственно на собраниях, а граждане принимают однозначные утверждающие или отвергающие решения.

Всестороннее обсуждение вопроса на массовом народном собрании отнимает слишком много времени2. Обсуждение же вопроса только отдельными участниками собрания придает народному собранию черты представительного органа власти. Так как в выработке решения фактически принимают участие наиболее активные граждане, они становятся «по сути, представителями остальных»3. Это противоречит самой идее «чистой демократии». Поэтому важной особенностью работы народных собраний в архаической модели прямой демократии является недопущение детального обсуждения выносимых на голосование вопросов. Едва ли не единственной формой выражения воли всех граждан в традиционных обществах является голосование. В древнеримских комициях никогда не дискутировали и не выступали, а только голосовали по поводу предложения председательствующего. Граждане должны были довольствоваться одним утверждением или отвержением этих предложений, без права обсуждать их и вно-

1См. Там же. С. 344.

2По расчетам Р. Даля, в «идеальном полисе», где 10 тысяч человек в полной мере наделены гражданскими правами, время, требующееся для собрания, превысит все допустимые пределы. При десятиминутном регламенте для выступления каждого гражданина собрание продлится 200 восьмичасовых рабочих дней. Даже в малочисленном полисе (500 граждан) при том же регламенте собрание будет проходить 10 восьмичасовых рабочих дней. (См.: Даль Р. О демократии. С. 105-106.).

3Там же. С. 107.

42

Прямая демократия как непосредственное народное правление

сить в них какие-либо изменения1. На народных собраниях вкантонах Швейцарии вплоть до конца XVIII столетия тоже не допускалось никаких обсуждений: каждый должен был только устно и лично подавать свой голос перед секретарями2. Существующие же примеры обсуждения гражданами вопросов в народном собрании (афинская экклесия, древнерусские вече) могут служить лишним доводом против ведения дискуссий по рассматриваемым вопросам.По свидетельствам современников афинской демократии, в народном собрании мог выступать всякий желающий.Однако простые люди искали блага не для всех афинян,а большей частью для себя и себе подобных3.В экклесии все больший вес приобретали демагоги, что ставило под сомнение сами ценности демократии4. Бурные же дебаты, разворачивавшиеся во время проведения вечевых собраний в Древней Руси, нередко оканчивались кровавыми столкновениями противоборствующих сторон.

Поскольку регламент работы народного собрания не допускает дебатов, на собрании невозможно выработать мотивированные варианты решений, развернутые формулировки законодательных положений. Поэтому собрание всякий раз должно давать лаконичный и однозначный ответ на сформулированный вопрос – «да» или «нет»? При этом в архаической модели прямой демократии сохранялась презумпция осведомленности граждан по рассматриваемой проблеме, по всем вопросам законодательства и текущим делам жизни общества. Но чтобы участие граждан в принятии решения было осознанным, уже в демократиях древности существовала процедура предварительного ознакомления участников собрания с текстами выносимых на голосование законопроектов. В древнегреческих полисах тексты зачитывались на рынках, в Древнем Риме они публиковались через вывешивание. Римские граж-

1См.: Ковалев С.И. История Рима. М., 1986. С. 108; Бартошек М. Римское право. См.: С. 77 (термин «Comitia»).

2Курти О. История народного законодательства и демократии в Швейца-

рии. С. 29.

3См.: Ксенофонт. Афинская полития // Аристотель. Афинская полития. C.183.

4См.: Finley M.I. Democracy ancient and modern. New Brunswick; London, 1988.P. 62-63.

43

Руденко В.Н. Прямая демократия

дане в течение трех недель могли обсуждать законопроекты и предлагать в них изменения. В день же голосования проект закона зачитывался магистратом, который и предлагал гражданам голосовать обычным способом: за принятие закона или против него1.

7. В силу имущественного неравенства, высоких издержек, связанных с участием в работе народного собрания, не все граждане имеют возможность посвящать время занятию государственными делами и отправлять функции публичной власти на общественных началах.

В системах прямого правления, имевших место в прошлом, несостоятельные граждане не всегда могли позволить себе отвлекаться от повседневных хозяйственных забот. Поэтому участниками народных собраний являлись преимущественно состоятельные члены народных собраний. В явном виде это наблюдается в коммунальных республиках раннесредневековой Италии, где участники собраний, члены большого и малого совета были состоятельными людьми. В тех случаях, когда не все граждане располагали необходимым состоянием, допускалась выплата денежного вознаграждения. В частности, в Афинах денежное содержание получали члены гелиэи. О введении в начале IV в. до н.э. платы за посещение народных собраний свидетельствует Аристотель2.

8.Распределение полномочий между народным собранием

ииными органами власти не предполагает четкого разделения властей.

Поскольку вся полнота власти находится в руках народа, законодательная, исполнительная и судебная власти в системе «чистой демократии» представляют единое целое. Теоретически народ – и законодатель, и исполнитель своих решений, и судья.

Разумеется, синкретизм власти невозможен на практике, так как органы власти или должностные лица выполняют строго определенные функции. Поэтому уже в демократиях древности определенное разделение властей существовало (например, гелиэя в Афинах выполняла судебные функции). Но различного рода властные полномочия органов власти и должностных лиц часто

1См.: Бартошек М. Римское право. С. 179 (Термин «Leges publicae»).

2См.: Аристотель. Афинская полития. С. 76.

44

Прямая демократия как непосредственное народное правление

пересекались между собой. В древнегреческих полисах судебные функции выполняла не только гелиэя. Эти функции были распределены также между советом пятисот, ареопагом, экклесией. При этом совет пятисот заведовал одновременно финансами, морской администрацией (в современном смысле слова выполнял ряд функций исполнительной власти), участвовал в законодательстве1. Синкретизм власти свойственен и вечевому строю Древней Руси. «Говоря языком нашего времени, – отмечал В.И. Сергеевич, – вечу принадлежала власть законодательная, правительственная и судебная. Но взаимное отношение этих различных предметов ведомства вече в древности было совсем иное, чем в наше время»2. Таким образом, архаическая модель прямой демократии не предполагает разделения властей в современном его понимании, унаследованном от Монтескьё, Гоббса, Локка.

Ввиду перечисленных особенностей «чистая демократия» в традиционных обществах всегда существовала в ограниченных формах своего проявления. Причем везде она сочеталась с элементами представительного правления, а в ряде случаев даже порождала их ввиду наличия собственных внутренних противоречий. Обратим внимание на следующее.

1. Субъект прямого правления (народ), принимающий общеобязательные публично-властные решения, в рассмотренной модели прямой демократии представлен весьма ограниченными общностями, сформированными по признаку гражданства, имущественного положения, пола и др. В данном случае сам народ становится привилегированным «представителем» всего общества. Отметим тот факт, что при населении Афин, доходящем во времена Перикла до трех миллионов человек, полноправными гражданами первоначально являлись приблизительно 20 тысяч, а затем 15–16 тысяч граждан3.

1Ковалевский М. От прямого народоправства к представительному... Т. 1. С. 12. Автор подчеркивает, что «ни о каком разделении властей в современном смысле слова в афинской республике не было и речи».

2Сергеевич В.И. Вече и князь. С. 43.

3См.: Ковалевский М. От прямого народовластия к представительному… Т. 1. С. 9.

45

Руденко В.Н. Прямая демократия

2. Абстрактноетребование участия вработе народных собраний всех граждан мужского пола, требование, при котором решение может быть принято абсолютным большинством голосов всех граждан, наталкивается на невозможность фактического участия большинства граждан в работе народного собрания. Демократиям прошлого, как правило, не удавалось достичь необходимого (по меркам «чистой демократии») уровня участия граждан в народных собраниях. В крупных государственных образованиях на народных собраниях практически не собиралось даже простое большинство граждан. А фактически в работе народных собраний принимали участие «представители» гражданского корпуса. По данным М. Ковалевского, основанным на исследованиях Джулиуса Шварца (Julius Shwarz), при Перикле в афинской экклесии принимало участие немногим более одной тысячи из 16 тысяч полноправных граждан, поскольку многие из них исполняли другие государственные обязанности. Более тысячи граждан занимали различные должности в системе центрального, местного и колониального управления, 500 заседали в совете пятисот, 6 тысяч граждан были заняты в гелиэе, 500 находились в рядах членов ареопага и судов отдельных дем, 3 тысячи граждан были заняты на воинской и морской службе, значительное число граждан было занято отправлением жреческих функций, часть из них находилась за границами города в связи с исполнением служебных обязанностей или в своих загородных имениях… Количественный состав экклессии, таким образом, был сравним с составом представительных органов государственной власти, действовавших в разных странах мира в конце XIX – начале XX столетия1. И хотя в середине V в. до н.э. для принятия экклесией важнейших решений в ее работе должны были принимать участие не менее 6 тысяч граждан2, это количество все равно не составляло большинства полноправного гражданского корпуса. Подобным же образом была организована работа собраний и в других народоправствах. Так, в Древней Руси, по сведениям В.И. Сергеевича, даже не было выработано норм «меньшего числа членов, при наличности которых вече считалось состоявшимся», и оно бы-

1См.: Ковалевский М. Указ. соч. С. 8-9.

2См.:Ковлер А.И., СмирновВ.В.Демократия и участиев политике.С.71.

46

Прямая демократия как непосредственное народное правление

ло действительно «при всяком наличном числе, достаточно многочисленном, чтобы настоять на осуществлении своего решения». В силу вышеуказанного обстоятельства в рамках архаической модели прямой демократии принятие решений по важнейшим вопросам жизни общества осуществлялось отнюдь не большинством «народа», а его «представительным» меньшинством.

3. Деятельность сосредоточенных народных собраний на территории крупных государств оказывается возможной только в виде собраний локальных общностей – территориальных коллективов, представляющих лишь часть гражданского корпуса. С укрупнением государственного образования принятие публично-властных решений приобретает ярко выраженный представительный характер. Особенно это заметно на примере федеративной формы организации народных собраний, когда сложению подлежат голоса отдельных общин и каждая община на общегосударственном уровне представлена одним голосом.

4. Народ имеет полномочия разрешать все вопросы жизни общества, но фактически решает только основные. Техническая невозможность организовать работу народных собраний на постоянной основе, невозможность провести всестороннее и компетентное обсуждение вопросов подталкивает к тому, что у различных народов все большая часть публичных дел разрешается не общими собраниями, а иными органами власти и должностными лицами, которые фактически становятся «представителями» полноправного гражданского корпуса. Полномочия же народных собраний становятся все более символическими. Примером тому является раннесредневековая Италия, где с XII столетия основные функции народного собрания постепенно переходили к советам и отдельным должностным лицам. В то время как общие собрания являются органом народного волеизъявления, на деле они созываются только для подтверждения воли советов или отдельных должностных лиц1.

5. Однородность гражданского корпуса все более подрывается углубляющейся его поляризацией. Необходимого единства мнений внутри корпуса полноправных граждан не наблюдается ни в одном

1 См.: Рутенберг В.И. Примечания к кн.: Макьявелли Н. История Флорен-

ции. С. 397.

47

Руденко В.Н. Прямая демократия

из существовавших народоправств. Напротив, демократиям древности постоянно приходилось решать вопрос о представительстве интересов. В Древней Греции это представительство обеспечивало голосование по филам: вопрос, выносимый на рассмотрение народного собрания, сначала голосовался в филах, а затем голоса каждой отдельной филы суммировались. В Древнем Риме голосование проводилось по отдельным подразделениям – куриям, центуриям или трибам. При таком порядке голосования, как отмечает А.И. Покровский, большинство голосов центурий или триб могло не всегда согласовываться с действительным большинством отдельных голосов1. Необходимо принять во внимание и тот факт, что в римских комициях абсолютным преимуществом обладали граждане имущественных классов, большой вес придавался голосам старших по возрасту граждан2, а голоса сельских триб всегда превалировали над голосами городских3. К тому же история республиканского Рима полна острого противоборства различных «партийных» групп. С этим же явлением мы сталкиваемся и в других народоправствах. Подобно республиканскому Риму коммунальные республики Италии, например Флоренция, представляли собой яркий образец острого, доведенного до физического уничтожения противников, противоборства «партий», олигархических семей и др.4

Ярким выражением социального расслоения внутри корпуса полноправных граждан и связанной с ним необходимости представительства интересов доминирующих общественных групп является дуализм власти народных собраний в некоторых демократических обществах прошлого. В Древнем Риме, во Флоренции и других коммунальных республиках раннесредневековой Италии мы встречаем такую организацию власти, которая предполагает наличие двух собраний граждан, каждое из которых обладает собствен-

1Покровский И.А. История Римского права. СПб., 1998. С. 97.

2См.: Бартошек М. Римское право. С. 77 (термин «comitia»).

3См.: Ковалев С.И. История Рима. С. 108.

4В своем известном труде «История Флоренции» Н. Макьявелли подробно прослеживает противоборство гвельфской и гибеллинской партий и переход власти из их рук в руки приоров (глав) цехов и др. См.: Макьявелли Н. История Флоренции.

48

Прямая демократия как непосредственное народное правление

ной компетенцией. Как известно, в Древнем Риме поначалу существовали патрицианские и плебейские народные собрания. Впоследствии главным органом управления стали смешанные патри- цианско-плебейские собрания. Но наряду с ними по-прежнему действовали плебейские собрания. В городах раннесредневековой Италии с середины XIII столетия наряду с собраниями городских коммун действовали отдельные народные собрания, состоящие из членов наиболее значительных ремесленных цехов1. Демократия народных собраний вполне допускала существование двух самостоятельных центров власти. Такая организация деятельности народных собраний позволяла выявить не только волю всех граждан, но и волю наиболее значительных их групп и при необходимости принимать решения, обязательные только для одной группы граждан (выборы плебейских магистратов и др.). Если решения, обязательные для одной группы граждан (плебеев в Риме, членов цехов в итальянских городах), затрагивали интересы всех граждан государства, они могли становиться общеобязательными решениями. Постановления, принимаемые плебейскими собраниями (плебисциты), в начале республиканского правления в Древнем Риме были обязательны только для плебеев. Но примерно с 287 г. до н.э. они были признаны законом для всех римлян и представляли собой нормальную форму законодательства до конца существования республики2. Решения, принимаемые народными коммунами, например в Болонье, Падуе, направлялись в городские коммуны и, будучи принятыми ими, становились обязательными для всех граждан3. Таким образом, в данном случае мы сталкиваемся с одним из системных противоречий чистой демократии: требование однородности, единства мнений народной массы не может быть реализовано на деле ввиду существенных и постоянных различий внутри общества. Наличие среди народа важных и постоянных различий ведет к необходимости представительства интересов основных социальных слоев и групп.

1См.: Ковалевский М. От прямого народоправства к представительному… Т. 1. С. 348-350.

2Плебисцит // Словарь античности. С. 437.

3См.:Ковалевский М.Указ.соч.С. 350.

49