Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Институты отзыва и роспуска

ство субъектов Российской Федерации не всегда предусматривает обязанность депутата участвовать в заседаниях представительного органа. Так, из смысла статьи 10 Закона Свердловской области от 8 сентября 1994 года № 1-ОЗ «О статусе депутатов Областной Думы и Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области» (с изменениями и дополнениями на 21 декабря 2001 г.) участие депутата в заседании палаты является его правом, а не обязанностью1.

Спорным представляется также определение понятия «утрата доверия избирателей», приведенное в указанных модельных законах. Под утратой доверия избирателей как основанием отзыва понимается «неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, связанная, совокупно или по отдельности, с такими причинами, как невыполнение депутатом предвыборной программы, официально объявленное депутатом изменение своей политической ориентации, при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, отказ от контактов с избирателями…» (пункт 1 статьи 9). На наш взгляд, предложенные нормы регулируют не только отношения, связанные с отзывом депутатов, но с их статусом. Статус же депутата определяется отдельными законами субъектов Российской Федерации, а эти законы в настоящее время не содержат запрета на изменение политической ориентации депутата в период исполнения им своих депутатских обязанностей.

Применение на практике спорных по содержанию норм, зачастую противоречащих действующему законодательству, неизбежно влечет увеличение числа судебных разбирательств. В частности, Игаркский городской суд 11 ноября 1999 г. отказал А.Г. Злобину, отозванному 6 июня 1999 г. с должности главы муниципального образования города Игарки Красноярского края в удовлетворении жалобы на решение Игаркского городского Сове-

1 Областная газета. 1994. 16 сент.; Собрание законодательства Свердловской области. 1996. № 1. Ст. 6; № 3. Ст. 141; 1998. № 12–1. Ст. 939; Областная газета. 2001. 25 дек. Обязанность депутата участвовать в заседании палаты в Свердловской области предусмотрена только регламентами палат Законодательного Собрания, что свидетельствует о противоречивости самого областного законодательства.

389

Руденко В.Н. Прямая демократия

та о назначении голосования по его отзыву. Определением судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда от 12 июля 1999 г. решение суда первой инстанции было оставлено без изменения, а кассационная жалоба – без удовлетворения. Законность данных судебных актов подтвердили при рассмотрении дела в порядке надзора Красноярский краевой суд и Верховный Суд Российской Федерации. Между тем одним из оснований отзыва явилась «утрата доверия избирателей», не обусловленная согласно законодательству Красноярского края конкретным правонарушением, факт совершения которого может подтвердиться в надлежащем юрисдикционном порядке. Краевое законодательство не содержало и требований установления обстоятельств, которые могли быть подвергнуты проверке. В связи с этим нарушенные права отозванного главы муниципального образования по его заявлению были восстановлены Конституционным Судом Российской Федерации1.

В-третьих, предусмотренные модельными законами процедуры установления фактов, на основании которых может быть инициирован отзыв, допускают возможность произвола в отношении депутатов со стороны групп граждан или парламентского большинства. И в данном случае разработчикам модельных законов не удалось избежать недостатков, свойственных институту отзыва в советский период нашей истории.

Право установления и подтверждения факта, на основании которого депутат мог быть отозван, в 20–30-е гг. в СССР принадлежало собраниям избирателей и Советам2. В 60–80-е гг. вопрос об отзыве депутата Верховного Совета СССР решали общественные

1См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от

2апреля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Корякском автономном округе» в

связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 14. Ст. 1374.

2 Тихонова Е.А. Право отзыва депутата. С. 17. 390

Институты отзыва и роспуска

организации и собрания граждан, возбудивших вопрос об отзыве депутата, а их решения рассматривались Президиумом Верховного Совета1. В подготовке заключения по отзыву депутата Верховного Совета РСФСР участвовала также мандатная комиссия Верховного Совета РСФСР2. Тем самым в установлении фактов, влекущих инициативу отзыва, практически не требовалось участия судебных и иных компетентных органов.

Сохранению этого порядка в значительной мере способствуют и предложенные модельные законы. В них закреплено правило, в соответствии с которым факты систематического, без уважительных причин и умышленного уклонения депутата от осуществления своих прав и обязанностей констатируются решением представительного органа (пункт 2 статьи 7), а факты грубого нарушения общепринятых норм морали – комитетами и комиссиями представительного органа либо самим представительным органом (пункт 2 статьи 10). Решение же вопросов назначения и проведения голосования по отзыву полностью возлагается на избирательные комиссии.

Думается, что при решении проблемы оснований отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления должен быть учтен зарубежный опыт реализации института отзыва. В частности, включение в число оснований отзыва только должностных преступлений и правонарушений. Из всех вышеперечисленных оснований отзыва, предусмотренных модельными законами, в законодательстве субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, необходимо оставить только одно основание – нарушение законодательства Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации. Данное основание отзыва в модельных законах урегулировано с достаточной степенью полноты (статья 8): в случае установления фактов нарушения законодательства депутат может быть отозван избирателями; в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда его полномочия прекращаются досрочно по решению представительного органа, а вопрос об

1См.: Ст. 8 Закона СССР от 30 октября 1959 года «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР».

2См.: Ст. 4 Закона РСФСР от 3 августа 1979 года «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР».

391

Руденко В.Н. Прямая демократия

отзыве депутата не возбуждается. Данные нормы полностью соответствуют действующему законодательству субъектов Российской Федерации, устанавливающему статус депутата представительного органа (соответствующие законы субъектов Российской Федерации обычно содержат норму о досрочном прекращении полномочий депутата в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда). Несомненным достоинством сформулированных норм является также следующее правило: факты нарушения депутатом законодательства должны быть установлены либо подтверждены судом или иным компетентным органом в порядке, определенном законом. Это правило соответствует сложившейся практике реализации института отзыва в других странах и в наибольшей мере согласуется с основными демократическими принципами: оно позволяет не допустить отзыв по политическим мотивам, обеспечивает соблюдение принципа разделения властей и обеспечивает более объективный подход к оценке фактов, служащих основанием отзыва. Следует согласиться с мнением судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г. Морщаковой, отметившей, что опасность отрицательных объективно-правовых последствий неопределенных норм повышается в связи с тем, что их применение осуществляется не специальными юрисдикционными органами, уполномоченными на привлечение к юридической ответственности, а инициативными группами избирателей, представительными органами власти, избирательными комиссиями. При этом в процедуре отзыва не предусматривается какое-либо судебное или хотя бы квазисудебное установление фактов, подтверждающих совершенные нарушения. Для начала процедуры отзыва во всех случаях достаточно утверждения инициаторов о факте правонарушения, даже если речь идет о таких из них, которые подлежат установлению в порядке гражданского, арбитражного, административного или уголовного судопроизводства1.

Другой нерешенной проблемой современного отечественного законодательства об отзыве является неурегулированность во-

просов процедурных гарантий реализации института отзыва. Ос-

1 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г. Морщаковой…

392

Институты отзыва и роспуска

новным из них является вопрос обеспечения участия большинства зарегистрированных избирателей в реализации своего права на отзыв депутата. Данная проблема очень существенна. Еще в 1995 г. на нее обратили внимание судьи Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглай и А.Л. Кононов. Согласно мнению М.В. Баглая, существующая в демократических государствах процедура альтернативных выборов, изначально предполагающая раскол голосов избирателей, не позволяет установить, кто же конкретно голосовал за данного кандидата в депутаты, а следовательно, имел бы моральное право претендовать на отзыв не оправдавшего доверия народного избранника. Поскольку все избиратели должны быть признаны субъектами права отзыва такого депутата, неизбежно возникает ситуация, при которой избирали данного депутата одни граждане, а отзывают другие1. При этом, по расчетам судьи А.Л. Кононова, в случае с законодательством Московской области отзыв может считаться состоявшимся, если за него проголосовала всего 1/8 часть плюс один голос от всего электората. Это предполагает высокую вероятность того, что в процесс отзыва депутата могут быть вовлечены совсем не те избиратели, которые его ранее избрали2. Именно этим обстоятельством объясняется, на наш взгляд, введение в конституционное законодательство отдельных штатов, земель и т.д. в зарубежных государствах жесткого правила, требующего, чтобы даже в пользу петиции по отзыву выборного должностного лица высказалась значительная часть избирателей. Сам же отзыв считается состоявшимся, если в голосовании участвовало больше половины граждан, обладающих правом голоса в соответствующем избирательном округе.

Между тем в предложенных модельных законах в значительной мере дублируются нормы избирательного права, составляющие институт выборов. В них содержится рекомендация (примечание к статье 17) об установлении в законах субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов того же числа подписей, что и в под-

1См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглая…

2См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова…

393

Руденко В.Н. Прямая демократия

держку выдвижения кандидата в депутаты представительного органа государственной власти (органа местного самоуправления). Это число в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» не может превышать двух процентов от числа избирателей округа. Кроме того, модельными законами рекомендовано считать отзыв состоявшимся, если за него подано более половины числа голосов участников голосования при условии, что это число не меньше числа голосов избирателей, поданных за избрание депутата (статья 36). Представляется, что данные нормы по своему демократизму значительно уступают даже законодательным установлениям советского периода. Депутат Верховного Совета СССР, а также депутат Верховного Совета РСФСР мог быть отозван только в том случае, если за отзыв проголосовало большинство всех зарегистрированных избирателей данного избирательного округа. Учитывая, что отзыв депутата, выборного должностного лица – сложная процедура, не являющаяся зеркальным отражением процедуры выборов, отечественный законодатель, по-видимому, также должен предусмотреть жесткие, а не облегченные требования по процедуре отзыва. Поэтому вряд ли можно поддержать стремление региональных законодателей упростить процедуру отзыва. В частности, законодательство Красноярского края и Корякского автономного округа до недавнего времени содержало положения, в силу которых отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшинством от общего числа граждан, имеющих право участвовать в голосовании. Принятие этих и подобных им положений вызвано тем, что явка избирателей на голосования в муниципальных образованиях традиционно невысока (на избирательные участки приходит около одной трети зарегистрированных избирателей). Однако при такой упрощенной процедуре отзыва могут пострадать многие главы муниципальных образований, вынужденные принимать непопулярные решения в условиях переходного периода, в котором находится наша страна. Использование упрощенной процедуры отзыва только подтверждает аргументы против самого института отзыва, так как позволяет произвольно пересматривать итоги выборов меньшинством избирателей.

394

Институты отзыва и роспуска

Поэтому названные положения законов Красноярского края и Корякского автономного округа, устанавливающих порядок отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, справедливо были признаны не соответствующими Основному закону страны Конституционным Судом Российской Федерации1.

Знакомство с текстами действующих законодательных актов об отзыве депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, принятых в субъектах Российской Федерации и в ряде муниципальных образований в последние годы, позволяет сделать вывод о том, что предложенные модельные законы используются в практике регионального законодательства. Но сложные проблемы, которые попытались разрешить авторы модельных законов, в большинстве случаев просто игнорируются в законах субъектов федерации и актах органов местного самоуправления. В них детально урегулированы только формальные вопросы: процедура подачи петиции, ее регистрации, процедура организации голосования, подсчета голосов и т.д. В то же время меньше всего внимания уделяется правовым основаниям отзыва депутатов и выборных должностных лиц, вопросам установления фактов совершения нарушений, влекущих их отзыв, вопросам обеспечения участия большинства избирателей в отзыве. Это замечание в полной мере можно отнести и к актам органов местного самоуправления по данному вопросу2. Как правило, в качестве оснований отзыва депутатов законы субъектов Российской Федерации называют «неоправдание доверия избирателей», «утрату связей с избирателями», «нарушение законов Российской Федерации» и др. Общим правилом является установление фактов совершения правонарушений и проступков депутатами, выборными должностными лицами, избирательными

1См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от

2апреля 2002 года № 7-П.

2 См., напр., Положение о порядке отзыва депутата городского совета города Астрахани от 20 февраля 1996 года // Астраханские известия. 1996. № 12.

395

Руденко В.Н. Прямая демократия

комиссиями… а депутат или выборное должностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало больше половины избирателей, принявших участие в голосовании1. Ни одним актом законодательства не предусмотрена компенсация средств, лично потраченных депутатом или выборным должностным лицом, отзыв которого не состоялся в результате проведенного голосования. Как результат, большинствоинициатив об отзывене удается довести доголосования, а проведенные голосования часто выливаются в необоснованную тратусредств2.

1Так, законом Краснодарского края от 6 июля 1999 года № 192-КЗ «О порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований» предусмотрено, что голосование об отзыве считается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее 25 процентов участников голосования. Отзыв считается состоявшимся, если за него подано более половины голосов избирателей, принимавших участие в голосовании (См.: Кубанские новости. 1999. №

157.17 февр.; 2000. № 31. 24 авг.

2В частности, 14 октября 2001 г. в Свердловской области состоялось голосование по отзыву главы муниципального образования «Город Нижняя Салда». Отзыв мэра А. Шинкраева инициировал один из претендентов на пост главы муниципального образования, проигравший на прошлогодних выборах. Голосование по отзыву было признано состоявшимся – в нем приняло участие 35,4 процента зарегистрированных избирателей. Однако мэр не был отозван, хотя за отзыв было подано более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В соответствии с «Избирательным кодексом Свердловской области» отзыв возможен при условии, что в его поддержку выскажется более половины зарегистрированных избирателей. Вскоре после голосования по отзыву мэр Нижней Салды подчеркнул, что на проведение этой акции было затрачено в общей сложности 250 тысяч рублей, 63 тысячи из них выделила инициативная группа, а остальные расходы придется оплатить самому муниципальному образованию (См.: Хайдаршина Л. Игра в демократию стоит 180 тысяч рублей // Вечерние ведомости из Екатеринбурга. 2001. 16 окт.). Каких-либо компенсаций лицу, отзыв которого не состоялся, ни законодательством Свердловской области, ни актами муниципального образования не предусмотрено.

Институты отзыва и роспуска

Отмеченные сложности законодательного регулирования отношений по отзыву депутата, выборного должностного лица в нашей стране не свидетельствуют против рассмотренного института непосредственной демократии. Нельзя согласиться с высказываемым иногда мнением, что отзыв – редко применяемый на практике институт, характерный преимущественно для тоталитарных государств1. Институт отзыва может стать элементом демократического общественного устройства России в случае законодательного закрепления оправдавших себя на практике норм, нацеленных на ответственное участие большинства граждан в принятии такого важного публично-властного решения, как отзыв выбранных ими депутатов и должностных лиц. В демократических обществах этот институт действительно не является элементом повседневной жизни, поскольку в них выработаны действенные ограничители, препятствующие его превращению в инструмент политического противоборства. В системе современной демократии отзыв дополняет избирательные права граждан и, в отличие от них, способствует сохранению связей граждан со своими представителями на всем протяжении срока их полномочий.

1 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглая…

397

Руденко В.Н. Прямая демократия

Заключение

В настоящей книге рассмотрены далеко не все аспекты многогранной проблемы. Автор и не ставил перед собой такой сверхзадачи. Более важной задачей для нас являлась выработка современного подхода к проблемам прямой демократии, учитывающего как особенности самого предмета исследования, так и основные тенденции развития демократии в современном мире. В ходе научного поиска мы стремились быть, насколько это возможно, объективными и избегать, как это часто бывает у специалистов по вопросам прямой демократии, возвышенных оценок непосредственного народовластия. Поэтому наши выводы, вероятно, окажутся дискуссионными. Но задача исследователя и состоит в поиске нового знания, вокруг которого возможны споры. Автор будет считать свою задачу выполненной, если ему действительно удалось побудить читателя к дискуссии. Итак, основные выводы нашей работы сводятся к следующему.

1.Прямая демократия – это строго определенная категория, характеризующая специфические публично-властные отношения. Атрибутивными свойствами этих отношений являются автократичность (принадлежность власти одному субъекту – народу), монизм (признание принципа подавляющего однородного по своему составу большинства при принятии публично-властных решений), синкретизм (слитность, нерасчлененность ветвей власти). Сопоставление идеала прямой демократии с современными формами демократии, анализ тенденций развития современной демократии, доминирующими ценностями которой являются полиархия, плюрализм, разделение властей, не позволяет сделать вывод о том, что

внастоящее время и в обозримой перспективе прямое народное правление придет на смену представительному правлению.

2.Организация власти на основе прямой демократии сопряжена с огромными трудностями (необходимость постоянного участия в работе народных собраний подавляющего большинства граждан, необходимость принятия решений подавляющим большинством голосов полноправных граждан и др.), в связи с чем прямое народовластие в истории общества практически никогда

398