Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Руденко В.Н. Прямая демократия

Они функционировали наряду с царями1. С развитием республиканского устройства в Греции и Риме народные собрания становятся одним из ключевых органов в системе государственного устройства. В Древней Руси вече как явление обычного права, по свидетельствам летописей, существовало с незапамятных времен и регулярно созывалось в главных городах и пригородах. Постепенно они развились в важнейший орган государственной власти: в X– XIII вв. и даже в XIV столетии на вече народ участвовал в решении основных общественных дел того времени2. С глубокой древности народные собрания созывались и у германских народов. По сведениям Тацита, они обладали всей полнотой власти. Междутем как на юге Германской империи осуществление верховной власти со временем перешло к королю, в Швейцарии оно так и осталось в компетенции народных собраний вплоть донаших дней.

Демократия народных собраний в традиционных обществах предполагает сход граждан, обсуждающих общественно значимые вопросы и принимающих по ним решения. Не случайно этимология слова comitia происходит от coire, сходиться3. Отсюда в традиционных обществах народные собрания представляли собой сосре-

доточенную массу – они собирались в определенном месте. В

Древнем Риме комиции собирались на Капитолии, Марсовом поле, форуме и в других местах4. В древнегреческих полисах народные собрания проводились на агорах – площадях, игравших роль центра общественной жизни. В итальянских городах-государствах местом проведения народных собраний являлись городские площади, епископские дворцы или кафедральные соборы, храмы. В кантонах Швейцарии народные собрания проводились, как правило, на лугу под открытым небом, в ратуше и в других местах, установленных конституцией5. Местом проведения многолюдных вече в древнерусских городах было свободное место под открытым небом за го-

1См.: Народное собрание // Словарь античности. М., 1989. С. 372-373; Маяк И.Л. Рим первых царей. С. 233-236.

2См.: Сергеевич В.И. Вече и князь. С. 2-31.

3См.: Маяк И.Л. Рим первых царей. С. 233.

4См.: Бартошек М. Римское право. С. 77-78 (термин «Comitia»).

5См.: Дюнан А. Народное законодательство в Швейцарии. С. 9.

30

Прямая демократия как непосредственное народное правление

родом или определенное место в городе (в Киеве у собора Святой Софии, в Новгороде – у собора Святой Софии или на Ярославовом дворе) и др.

В рамках архаической модели прямой демократии законным основанием созыва народного собрания являются нормы законодательства или обычай. Известно, что в Афинах деятельность народного собрания была строжайшим образом регламентирована на уровне законодательства. Процедура созыва и проведения народного собрания должна была ограждать его от произвола отдельных личностей, от проникновения на собрание посторонних лиц, обеспечивать порядок во время работы собрания, соблюдать требования, предъявляемые к кворуму, и др.1 Правила проведения собраний существовали и на Руси, где принято было различать «законные», или «правильные», народные собрания, созываемые в соот-

ветствии с требованиями закона или сложившимся обычаем, а

также «незаконные», или «самовольные», собрания – так называемые «скопища»2. Решения самовольных собраний не могли восприниматься как легитимные.

2. Организация работы народных собраний зависит от размеров территории политической единицы, численности корпуса полноправных граждан.

Прямую демократию в традиционных обществах нередко рассматривают как демократию малых политических единиц («античных полисов», «тауншипов» и т.д.). Так, Т. Джефферсон констатировал: «Такое правление, очевидно, ограничивается очень узкими пределами пространства и населения. Я сомневаюсь, будет ли оно работоспособно в масштабах, превышающих тауншип в Новой Англии»3. Справедливости ради отметим, что многовековая практика выработала множество различных форм организации народных собраний, в том числе и в крупных социумах. Однако размеры социума всегда оказывали огромноевлияниена организацию работы народных собраний.

1См.: Ковлер А.И., Смирнов В.В. Демократия и участие в политике.

С. 69-71.

2См.: Сергеевич В.И. Вече и князь. С. 58-59.

3Джефферсон Т. О демократии. С. 73.

31

Руденко В.Н. Прямая демократия

Первая и наиболее простая из форм организации народных собраний (назовем ее монистической) предполагает сход всех либо большинства полноправных граждан на народное собрание. По сведениям К. Тацита, у германцев на народные собрания являлись все вооруженные воины, которые и заслушивали вождей и старейшин. На прибытие членов собрания уходило не менее двух-трех дней1. Размеры Афин тоже поначалу позволяли собираться гражданам достаточно оперативно, но по мере роста полиса участие граждан в работе собрания становилось все более проблематичным из-за удаленности от центра государства отдельных селений. Так же и в Древнем Риме с ростом государства на собрании могли присутствовать в основном жители главного города. Граждане, проживавшие в провинции, для участия в собрании должны были проделать довольно длительное путешествие, что было сопряжено с большими опасностями и материальными затратами. Это обстоятельство служило существенным препятствием для функционирования системы демократического правления и до настоящего времени часто служит аргументом против реализации идеи демократии народных собраний на общегосударственном уровне в современном мире. Поэтому у разных народов постоянно шел поиск путей адаптации демократии народных собраний к размерам социума, в том числе и крупного.

Одну из таких форм организации народных собраний (обо-

значим ее как полицентричную централизованную) мы встречаем в городах Киевской и Новгородско-Псковской Руси. Отличительная черта народоправства в данном случае состоит в наличии народных собраний разного уровня и в разделении компетенции между ними. Общегосударственные решения (в масштабах одного княжества или республики) принимаются на общем собрании в главном или так называемом старшем городе. Но наряду с этим собранием действуют иные народные собрания более низкого уровня, принимающие решения по вопросам своей компетенции. Известно, что в Киевской и Новгородско-Псковской Руси вече могли собираться не только в старшем городе, но и в иных городах – в так называемых

1 См.: Тацит К. О происхождении германцев // Соч. В 2 т. Т. 1. Анналы. Малые произведения. Л., 1969. С. 358.

32

Прямая демократия как непосредственное народное правление

«пригородах»1. В рамках Новгорода Великого наряду с общим вече существовали уличанские и кончанские вече, а за пределами города помимо пригородных вече действовали еще и сельчанские, погостские, приходские вече2. Прямое участие граждан в работе народных собраний в данном случае обеспечивалось, с одной стороны, компактностью проживания в главном городе государства, а с другой стороны, организационными мероприятиями или случайным стечением обстоятельств. Жители пригородов принимали участие в вечевых собраниях старшего города по особому приглашению либо без него (в тех случаях, когда они находились в главном городе во время вечевого собрания) и наоборот, жители главного города принимали участие в вечевых собраниях пригородов (участвовали в разрешении местных проблем), находясь там. При этом действовал принцип: «На что же старейшие сдумают, на том же пригороды станут», т.е. решения вече главного города являлись обязательными для жителей всего государства3.

Другая форма организации народных собраний в масштабах крупного социума была выработана в Швейцарии (назовем ее полицентричной-децентрализованной или федеративной).

Функционирование народных собраний строилось здесь по федеративному принципу. Оно предполагало разделение территории государства на районы, имеющие свои собственные народные собрания. При этом принятие общегосударственного решения производилось большинством всех граждан страны, только граждане голосовали не на общем собрании, а на многих собраниях, каждое из которых имело один или несколько голосов. В том случае, если государство входило в союз, в рамках союза оно имело один голос, выражающий суммарные голоса всех общин. Так в XVI в. швейцарский кантон Граубюнден представлял собой сложное государство, состоящее из трех союзов: верхнего, готтесхаузского, ценгерихтенского. Его относительно большая территория не позволяла гражданам собираться на общее собра-

1См.: Сергеевич В.И. Вече и князь. С. 60-67.

2См.: Беляев И.Д. Судьбы земщины и выборного начала на Руси. М., 1905. С. 15-19.

3Сергеевич В.И. Вече и князь. С. 62.

33

Руденко В.Н. Прямая демократия

ние. Вследствие этого территории всех союзов делились на районы, и каждый из них имел свое собственное народное собрание. Эти народные собрания – собрания общин, добившихся еще в XIII в. независимости, – решали все вопросы внутренней и внешней политики. При принятии решения внутри одного союза каждая община имела количество голосов в зависимости от суммы уплачиваемых ею налогов. В то же время каждый союз имел свой голос при принятии общегосударственного решения. С тех пор как в 1880 г. Граубюнден стал единым кантоном, решения там стали приниматься не большинством отдельных частей федеративного государства, а большинством общих собраний1.

Таким образом, система народных собраний в традиционных обществах обнаружила свою способность функционировать как в узких рамках относительно небольших городовгосударств, так и в масштабах достаточно крупных унитарных и федеративных государств. Однако устойчивое функционирование этой системы наблюдается лишь в мелких политических единицах. Недостатком работы демократии народных собраний в крупных социумах является определенная локальность, нередко перерастающая в сепаратизм. Так, при полицентричной централизованной системе единение вечевых собраний на Руси обеспечивалось силой и могуществом старшего города. При его ослаблении, как показал В.И. Сергеевич, пригороды зачастую решались на собственные и независимые действия2. Децентрализованная же форма организации народных собраний вообще подразумевает почти полную самостоятельность территорий, образующих единый союз.

3. Народные собрания работают как органы периодического и краткосрочного действия.

Поскольку участниками народных собраний являются все полноправные граждане, большинство которых занято хозяйственной деятельностью, народные собрания не могут быть постоянно действующими органами власти. Они должны созываться регуляр-

1См.: Дюнан А. Народное законодательство в Швейцарии. 1896. С. 19-22.

2См.: Сергеевич В.И. Вече и князь. С. 62.

34

Прямая демократия как непосредственное народное правление

но (периодически) в определенное время (очередные, годичные и др.

народные собрания) либо по необходимости (чрезвычайные, экстренные народные собрания). В частности, в Афинах народные собрания созывались периодически, по четыре раза в каждую пританию1, в Древнем Риме и Древней Руси народные собрания собирались по мере надобности. На Руси при отсутствии определенного повода они могли вообще не собираться целый год, но при необходимости созывались часто. Известны случаи, когда вече собирались ежедневно на протяжении двух недель2. В Швейцарских кантонах они проводились, а в некоторых проводятся до настоящего времени, 1 раз в год в конце апреля – начале мая.

Так как участие в работе народного собрания требует отвлечения граждан от их основных занятий, народные собрания в традиционных обществах могут созываться только на короткое время. Их работа краткосрочна и может продолжаться от одного до нескольких дней.

4. Народные собрания решают только важнейшие вопросы, рассмотрением «второстепенных» вопросов занимаются иные органы власти и должностные лица.

Важной особенностью системы прямого народного правления в традиционных обществах является ограниченная компетенция народных собраний, весьма скромная, по сравнению с компетенцией современных законодательных ассамблей. Все они действуют согласно принципу, сформулированному К. Тацитом при характеристике общественного строя германцев: «О делах, менее важных, совещаются их старейшины, о более значительных – все»3. Со времен Тацита и до Нового времени этот принцип практически не менялся у народов, практиковавших институт народного собрания. Народные собрания, как правило, решали только наиболее важные дела. В Афинах народное собрание являлось высшим законодательным органом, оно избирало должностных

1См.: Аристотель. Афинская полития. С. 81. Притания – исполнение обязанностей председателя пятьюдесятью избранниками одной из 10 фил. Каждая притания длилась приблизительно однудесятую часть года.

2Сергеевич В.И. Вече и князь. С. 34.

3Тацит К. О происхождении германцев. С. 358.

35

Руденко В.Н. Прямая демократия

лиц (членов советов и комиссий гелиастов, военачальников или стратегов, архонтов и других чиновников), контролировало их деятельность, принимало решения об объявлении войны и заключении мира. В качестве верховного органа власти оно обладало компетенцией в отношении государственных процессов и имело право высылки1. В Древнем Риме народ, собираясь по куриям, центуриям и трибам, выбирал чиновников, принимал законы, осуществлял уголовное правосудие и санкционировал важнейшие исполнительные решения2. В Древней Руси вече устанавливало порядок управления, рассматривало договоры с князьями и с иностранными государствами, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, избирало владык, делало распоряжения о сборе войска и сохранении старинных обычаев, уступало в собственность или в кормленье земли, определяло торговые права и качество монеты, иногда ставило миром церкви и монастыри, устанавливало правила и законы, исполняло функции судебного органа власти, особенно по вопросам нарушения общественных прав3.

1См.:Экклесия //Словарь античности.М.,1989.С. 649.

2См.: Ковалевский М. От прямого народоправства к представительному… Т. 1. С. 98. Куриатные комиции принимали lex curiata de imperio – законы о вручении верховной исполнительной власти магистратам. Центуриатные комиции принимали новые «конституционные» законы (leges centuriate), избирали высших магистратов (magistratus maiores), участво-

вали в решении вопроса о войне и мире, о заключении международных договоров, судили особо тяжкие преступления и предоставляли римское гражданство, избирали цензоров… Трибутные комиции решали вопросы религиозного характера (выборы верховных жрецов и др.), принимали законы (leges tributae), избирали низших магистратов и рассматривали вопрос об обжаловании штрафов.(См.:БартошекМ.Римскоеправо.С. 77-78).

3См.:КостомаровН.И. Русская Республика.С.285. Как отмечал В.И. Серге-

евич, законодательная функция вече не была главной, так как наши предки жили не по закону, а по обычаю: «Законодательная власть веча выражалась… в форме “ряда” или соглашения с князем. Это двусторонний акт, для действительности которого нужно согласие двух факторов: веча и князя. Собрание же народа на вече специально с целью законодательства не было известно древнемувремени, которому была чужда и самая мысль о том, что право может быть творимо человеческим усмотрением. Сравнительно позднему времени принадлежат такие памятники вечевого зако-

36

Прямая демократия как непосредственное народное правление

В коммунальных республиках раннесредневековой Италии в исключительную компетенцию собраний городских коммун входило издание законов, отчуждение городского имущества, объявление войны, заключение мира1.

Народные собрания в швейцарских кантонах выполняли сходные функции. В частности, в 1738 г. в Женеве была введена в действие Конституция, согласно которой общему собранию было дано право утверждать законы или отвергать законопроекты, вносить изменения в действующие законодательные акты. К компетенции собрания было отнесено избрание высших магистратов, принятие решений относительно войны и мира, утверждение договоров по обмену, купле-продаже государственного имущества2.

Решение всех «второстепенных» вопросов (на деле – значительной части властных полномочий) передавалось на рассмотрение специально учреждаемых органов власти (советов, магистратур и др.) и должностных лиц. Система таких органов власти и должностных лиц – атрибут всех известных народоправств. Широко известно, что в Афинах наряду с экклесией функционировали совет пятисот, гелиэя, ареопаг. При распределении функций между народным собранием и советом пятисот учитывалось то обстоятельство, что вопросы внешней обороны и обеспечения внутреннего порядка должен был бы решить орган менее изменчивый в своем составе и более зрелый по возрасту его членов. Совет пятисот заведовал финансами и морской администрацией, международны-

нодательства, как Новгородская и Псковская судные грамоты» (См.: Сергеевич В.И. Вече и князь. С. 54). Основной функцией вече было управление, вопросы которого оговаривались в договоре с избираемым князем. В частности, обязательство держать волость по старине. Народ определял иногда, кто должен производить суд. Случалось, что вече вмешивалось в отправление князем судебных функций, и народ судил сам непосредственно. Вече принимало и некоторые решения исполнительного харак-

тера (См.: Там же. С. 43-44, 50-51, 54).

1См.: Ковалевский М. От прямого народоправства к представительному… Т. 1. С. 336.

2См.: Курти О. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. С. 32.

37

Руденко В.Н. Прямая демократия

ми сношениями, вопросами культа, ему принадлежали некоторые судебные и законодательные функции. Ареопаг, состоявший из бывших архонтов, выносил приговоры по уголовным делам и заботился о культе. Между советом пятисот, гелиэей и ареопагом были распределены некоторые судебные функции. Не менее значительно было количество коллегий и единоличных должностей (например, архонтов), принимавших участие в законодательной деятельности1.

В Древнем Риме наряду с комициями действовал сенат, ведавший вопросами обороны, обеспечения целостности и независимости государства, международными сношениями, финансовыми вопросами. Сенат, а не народ решал вопросы необходимости снаряжения войска и флота и его размерах. От него зависело составление бюджета, решение других вопросов.

В коммунальных республиках раннесредневековой Италии в XII столетии управление городами было сосредоточено не только в руках народного собрания, но и консулов, избираемых общим собранием граждан или только «лучшею их частью» в количестве от двух до двадцати одного. В XIII столетии верховную власть в городегосударстве граждане предпочитают вверять влиятельному и беспристрастному чиновнику – подесте, призываемому из другого, дружественного города. Фактически он и руководил всей коммуной.Наряду с подестой для руководства пополанской частью населения (народной общиной) учреждалась должность народного капитана (capitano del popolo). Под председательством подесты и народного капитана осуществлялась подготовка вопросов, выносимых на рассмотрение народного собрания, для чего как в городской, так и в народной общинах создавались большой (синьория) и малый (креденца) советы. При советах работали также коллегии в составе 8–40 членов, которые занимались предварительной проработкой вопросов2.

Сложная система выборных органов власти и должностей, как известно, существовала в Киевской Руси, в Новгородской и Псковской республиках. В частности, система власти и управления

1См.: Ковалевский М. Указ. соч. Т. 1. С. 11-12.

2См.: Ковалевский М. От прямого народоправства к представительному… Т. 1. С. 338-350.

38

Прямая демократия как непосредственное народное правление

вНовгороде помимо вече включала князя, посадника и тысяцкого,

вруках которых была сосредоточена вся «исполнительная» власть,

отправление судебных функций. Существовало также множество других должностей и органов власти1.

Знакомство с системами власти и управления, сложившимися в обществах, придерживавшихся принципа народного верховенства, свидетельствует о том, что подавляющее большинство текущих вопросов жизни общества там решалось отнюдь не народными собраниями. Но в этом и не было особой необходимости. По мере усложнения общественной жизни из соображений чистой целесообразности большинство функций постепенно передавалось иным органам власти и должностным лицам. Однако незыблемым оставалось одно – владычество демоса, populus romanus, poppolo и др. не абстрактного, а определенного «народа», который сходился на народные собрания. Как отмечали исследователи XIX столетия, подбор магистратов и т.п. в системе прямой демократии не мог оказать влияния на общее направление политики, ни одна магистратура не давала для этого власти. Поэтому в данном случае демократическое правление было сродни правлению монархическому. Подобно тому как в монархиях все зависит от воли одного человека, так и в древних демократиях, по меткому замечанию Генри Майна (Henry Maine), «не случайные чиновники, а бессменная коллективная личность собрания давала всему тон и направление… Кто хотел владеть судьбой государства, тот должен владеть собранием, убедить его…»2.

5. Законопроекты и проекты решений по основным вопросам жизни общества, рассматриваемые народными собраниями, предварительно разрабатываются иными органами власти или должностными лицами, а право народной инициативы носит ограниченный характер.

Принцип работы народных собраний «О делах, менее важ-

ных, совещаются старейшины, о более значительных – все» имел у К. Тацита свое продолжение: «Впрочем, старейшины заранее

1См.: Костомаров Н.И. Русская республика. С. 287-295.

2Цит. по: Маклаков В. Избрание жребием в Афинском государстве // Исследования по греческой истории. М., 1894. С. 17.

39