Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Институты отзыва и роспуска

ветствии с которым по требованию 5 процентов граждан, внесенных в списки избирателей, мог быть проведен областной референдум по вопросу о прекращении деятельности представительного органа государственной власти области. Однако с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 данная норма пришла в противоречие с указанным законом. Статья 9 Федерального закона содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации. В этом перечне отсутствует такое основание как решение граждан, принятое на референдуме. Кроме того, закрепленное в Уставе Новосибирской области положение пришло в противоречие с подпунктом «а» пункта 3 статьи 13 Федерального закона от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ)2, запрещающего выносить на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления. Поэтому законом Новосибирской области от 13 июня 2001 года № 155-ОЗ3 рассматриваемая норма была исключена из Устава. Несколько ранее – в ноябре 2000 г. была отменена аналогичная норма, закрепленная в Уставе Амурской области4. Эта

1Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; 2002. № 30. Ст. 3024; 2002. № 50. Ст. 4930.

2Собрание законодательства Российской федерации. 1997. № 38. Ст. 4339; 1999. № 14. Ст. 1653; 2001. № 29. Ст. 2944.

3Советская Сибирь. 2001. 20 июня.

4Закон Амурской области от 13 декабря 1995 года № 40-ОЗ «Устав (основной Закон) Амурской области» (ред. от 27 февраля 1997 г.) // Инфор- мационно-поисковая система «КонсультантПлюс-Региональное законодательство». Законодательство Амурской области.

379

Руденко В.Н. Прямая демократия

норма (подпункт «б» пункта 1 статьи 36) допускала прекращение полномочий Областного совета по решению областного референдума и была опротестована прокурором Амурской области как противоречащая пункту 3 статьи 13 Федерального закона от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ1. Таким образом, в настоящее время институт роспуска не предусмотрен законодательством Российской Федерации, ее субъектов, уставами муниципальных образований.

ПринятиеФедеральногозакона от6октября1999года№184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов …» не повлекло за собой отмены института отзыва. Напротив, законом прямо предусмотрена возможность отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако подпункт «и» пункта 1 статьи 19 (в современной редакции закона это подпункт «к» пункта 1 статьи 19)2, предусмотревший возможность отзыва избирателями высшего должностного лица субъекта федерации, был признан не соответствующим Конституции России постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»3. Конституционный Суд мотивировал свое решение тем, что оспариваемое положение допускает облегченную процедуру отзыва: не предусматривает необходимости четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта федерации, не устанавливает необходимых процедурных гарантий.

При этом Конституционный Суд выявил требования, предъявляемые к процедуре отзыва: «В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голо-

1Устав Амурской области приведен в соответствие с федеральным законодательством Законом Амурской области от 20 ноября 2000 года № 268-ОЗ «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Амурской области» (Амурская правда. 2000. 22 нояб.).

2Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 31. Ст.3205.

3См.: Там же. 2000. № 25. Ст. 2728.

380

Институты отзыва и роспуска

сами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании».

На основании пункта 3 статьи 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»1 подпункт «к» пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов …» утратил силу и применению не подлежит. Согласно пункту 4 статьи 79 в данном случае в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (с дополнениями и изменениями, внесенными федеральными конституционными законами от 8 февраля 2001 года № 1-ФКЗ и 15 декабря 2001 года № 4-ФКЗ) должны быть внесены изменения, а до их внесения непосредственно применяется Конституция Российской Федерации. И хотя Конституция не содержит положений, предусматривающих отзыв ка- кого-либо должностного лица, в соответствии с постановлением Конституционного Суда ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Как отметил Конституционный Суд, институт отзыва высшего должностного лица субъекта федерации может быть введен при условии надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленных самим судом требований, предъявляемых к данному институту. На наш взгляд,

1 Там же. 1994. №13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; 2001. № 51. Ст. 4824.

381

Руденко В.Н. Прямая демократия

эти требования вполне справедливы и сформулированы с учетом мирового опыта развития института отзыва.

С принятием данного постановления Конституционного Суда Красноярский край признал утратившим силу ранее принятый закон об отзыве высшего должностного лица. Но в Амурской области такой закон продолжает действовать. Более того, в КомиПермяцком автономном округе в апреле 2001 г. был принят закон, подробно регламентирующий порядок отзыва главы автономного округа1. Этот закон по сравнению с аналогичными законами, принятыми в других субъектах федерации, на сегодняшний день в наибольшей мере учитывает особенности института отзыва. Впервые в практике регионального законодательства в законе закреплены правила, обеспечивающие участие большинства избирателей в голосовании по отзыву. В частности, в пункте 1 статьи 36 установлено, что голосование по отзыву признается несостоявшимся, если в нем приняло участие менее двух третей граждан. Пунктом 4 статьи 36 закреплено правило, в соответствии с которым глава администрации автономного округа считается отозванным, если количество голосов, поданных за отзыв, составило более 50 процентов от числа голосов всех зарегистрированных избирателей автономного округа. Нельзя сказать, что этот закон отвечает всем требованиям рассмотренного постановления Конституционного Суда. В частности, определенное в пункте 6 статьи 14 максимальное количество подписей, необходимых для назначения голосования по отзыву, хотя и больше, чем в других субъектах федерации, но также недопустимо мало – 5 процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории автономного округа в период проведения выборов главы администрации округа. Однако принятие данного закона свидетельствует о наметившейся тенденции осмысления и учета мирового опыта реализации института отзыва.

Отзыв высшего должностного лица субъекта федерации до принятия упомянутого постановления Конституционного Суда инициировался гражданами как минимум в 10 субъектах федера-

1 Закон Коми-Пермяцкогоавтономного округа от 8 апреля 2001 года №22 «О порядке отзыва главы Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа» // Парма. 2001. 24 апр.

382

Институты отзыва и роспуска

ции1. Ни одного отзыва не состоялось. Думается, что в ближайшие годы отзывы глав регионов также не смогут состояться ввиду сохраняющегося пока отсутствия четкого правового регулирования процедуры отзыва.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов …» не содержит норм об отзыве депутата законодательного (представительного) органа субъекта федерации. Поэтому данный вопрос субъекты федерации попрежнему регулируют самостоятельно. В данный момент приблизительно в сорока субъектах Российской Федерации действуют отдельные законы либо статьи избирательных кодексов, предусматривающие отзыв депутатов представительных органов государственной власти, депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Процесс разработки и принятия подобных законов продолжается. Только в 2001 г. законы об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации были приняты в Сахалинской и Тюменской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе. Разработка таких законов ведется в Приморском крае, Брянской области и других регионах.

За годы, истекшие с начала разработки регионального законодательства, с учетом аналогичного опыта, имеющегося в других странах, в России накоплен, на наш взгляд, значительный опыт реализации гражданами института отзыва депутатов представительных органов государственной власти субъектов федерации, депута-

1 См.: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 года № 156/1075-П «О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации» // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 11(65). С. 27-29. В данном постановлении отмечается, что в период с 1996 по 1998 г. было выдвинуто 9 инициатив. Помимо этого в 1999 г. в Республике Алтай граждане инициировали отзыв главы Республики Алтай, председателя правительства Республики Алтай.

383

Руденко В.Н. Прямая демократия

тов органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и глав муниципальных образований. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, на уровне субъекта федерации в 1996–1998 гг. в 4 субъектах федерации гражданами инициировался вопрос об отзыве 5 депутатов представительных органов государственной власти. При этом проведено одно голосование по отзыву депутата Верховного Совета Республики Хакасия. Оно признано несостоявшимся ввиду низкой явки избирателей. Чаще избиратели реализуют право отзыва на уровне местного самоуправления. В отношении депутатов представительных органов местного самоуправления отзыв инициировался в четырех субъектах Российской Федерации (23 инициативы). Голосование состоялось в 8 случаях, отозваны 2 депутата1. Отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления инициировался в 20 субъектах Российской Федерации. За указанный период инициировались отзывы 66 глав муниципальных образований в 19 субъектах Российской Федерации. Голосование проводилось в 24 случаях, 13 глав – отозваны. После инициирования отзыва 9 глав муниципальных образований сложили свои полномочия, не дожидаясь голосования.

Практика реализации института отзыва депутатов органов государственной власти субъектов федерации, депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления, глав муниципальных образований поставила ряд общих и сложных проблем, часть из которых нерешена донастоящеговремени. Рассмотрим их.

Так как Конституция Российской Федерации не содержит норм об отзыве депутата, практическая реализация института отзыва закономерно поставила вопрос о конституционности закрепленных в законодательстве субъектов федерации норм об отзыве. Данный вопрос стал предметом дел, рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации. В частности, по запросу Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации Конституционный Суд рассмотрел вопрос о конституционности положений

1 Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 года № 156/1075-П.

384

Институты отзыва и роспуска

об отзыве депутата представительного органа, содержащихся в Законе Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы». В результате рассмотрения дела установление института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации постановлением Конституционного Суда было признано не противоречащим Основному закону страны1. Постановление Конституционного Суда дало толчок развитию института отзыва депутата представительного органа субъекта Российской Федерации. Позже, в декабре 1999 г., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации подтвердила и право муниципальных образований предусматривать в своих уставах отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований даже при отсутствии в законах субъектов Российской Федерации норм о порядке отзыва этих лиц2. Это решение тоже способствовало расширению практики реализации института отзыва. Только в Свердловской области в течение 2001 г. инициировался отзыв глав трех муниципальных образований.

В то же время принятие постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республика Алтай…» по вопросу об отзыве высшего должностного лица субъекта федерации позволяет поставить вопрос: а насколько четко урегулирован институт отзыва депутата, главы муниципального образования? Отвлекаясь от конкретного дела, рассмотренного Конституционным Судом, вполне можно допустить, что данный вывод справедлив и в отношении отзыва депутата представительного органа государственной власти субъекта федерации, депутата

1Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 21-П от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 2. Ст. 348.

2См.: Обзор судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. № 1. С. 17-24.

385

Руденко В.Н. Прямая демократия

органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Не случайно некоторые субъекты Российской Федерации, например Краснодарский край, приостановили свои законы об отзыве депутата представительного органа государственной власти со ссылкой на упомянутое постановление Конституционного Суда. Действительно, несмотря на сохранение и расширение практики реализации института отзыва, остается нерешенным ряд существенных правовых проблем. И в первую очередь это те же про-

блемы отсутствия четких правовых оснований отзыва и процедур-

ных гарантий, на которые справедливо обратил внимание Конституционный Суд при рассмотрении дела по вопросу об отзыве высшего должностного лица в Республике Алтай.

Нельзя сказать, что в нашей стране не предпринимаются попытки решения этих проблем. Центральной избирательной комиссией в 1998–1999 гг. были разработаны два модельных закона о порядке отзыва депутата представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления1. Разработка модельных законов явилась существенным шагом вперед в развитии института отзыва. На сегодняшний день они являются наиболее определенным выражением современных концептуальных подходов к законодательному закреплению института отзыва в нашей стране. Однако в них имеется ряд существенных недостатков, препятствующих успешной реализации института отзыва. Учитывая существенную роль данных модельных законов, остановимся более подробно на некоторых принципиальных положениях.

1 См.: Модельный закон «О порядке отзыва депутата (члена) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Одобрен на заседании Научно-методического совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 15 апреля 1998 года // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 7(61). С. 108-128; Модельный закон «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1999. № 1(67). С. 37-57.

386

Институты отзыва и роспуска

Впервые в отечественной практике законодательства об отзыве в модельных законах предпринята попытка конкретизировать основания отзыва. В перечень оснований отзыва депутата в обоих модельных законах включены: невыполнение депутатских полномочий; нарушение законодательства Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации; утрата доверия избирателей; совершение действий, порочащих звание депутата. Разработчиками модельных законов даны развернутые определения каждого основания отзыва. Однако, на наш взгляд, эту проблему оснований отзыва депутата в данном случае удалось решить лишь частично. Здесь можно отметить несколько моментов.

Во-первых, нам представляется, что приведенный перечень чрезмерно велик, а входящие в него основания отзыва в большинстве своем недостаточно определенны. В этом плане модельные законы во многом воспроизводят законодательную практику советского периода.

В законодательстве СССР перечень оснований отзыва депутата в период до 1936 г. тоже был довольно широк и включал «требования избирателей», «невыполнение поручений Совета», «непроведение отчетов перед избирателями», «трехразовое непосещение заседаний Совета», «искривление классовой линии» и др.1 Позже он включал всего две позиции. В соответствии со статьей 1 Закона СССР от 30 октября 1959 года «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» депутат Верховного Совета СССР мог быть отозван избирателями, если он «не оправдал доверия избирателей или совершил действия, недостойные высокого звания депутата»2. Такая же норма была закреплена в статье 1 Закона РСФР от 3 августа 1979 года «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР»: депутат мог быть отозван, «если он не оправдал доверия избирателей или совершил действия, недостойные высокого звания депутата»3. Эти нормы обоснованно подвергаются критике совре-

1См.: Тихонова Е.А. Право отзыва депутата. С. 13; Советское государство и право. 1934. № 5. С. 67.

2Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 44. Ст. 222.

3Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32. Ст. 788.

387

Руденко В.Н. Прямая демократия

менными правоведами за их крайнюю неопределенность. Но и предложенные в наше время основания отзыва депутата нельзя признать достаточно четкими. Несмотря на то, что в модельных законах дано развернутое определение каждого основания отзыва депутата, приведенные дефиниции не исключают их произвольного толкования. В частности, весьма неопределенным представляется понятие «совершение действий, порочащих звание депутата». Как известно, этот вопрос дискутируется уже много лет. В модельных законах под этим основанием отзыва депутата понимается совершение депутатом проступков, грубо нарушающих общепризнанные нормы морали и (или) депутатской этики (пункт 1 статьи 10 модельного закона «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления»)1. Однако и эти понятия требуют своего определения…

Во-вторых, сформулированные в модельных законах определения оснований отзыва не всегда коррелируют с нормами современного регионального законодательства, устанавливающего статус депутата. В частности, модельными законами предусмотрено, что под невыполнением депутатских полномочий как основанием отзыва депутата понимается «систематическое, без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от осуществления своих прав и обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в заседаниях (сессиях) представительного органа, работе его комитетов и комиссий, отказ от выполнения или неисполнение их поручений» (пункт 1 статьи 7). Данное правило было справедливо в советской системе, так как законодательство советского периода обязывало депутата участвовать в заседаниях представительного органа. Однако в современной практике парламентаризма отказ от участия в заседании представительного органа нередко является формой выражения позиции отдельного депутата либо целой депутатской группы или фракции и вряд ли может рассматриваться как умышленное уклонение от осуществления своих прав и обязанностей. Поэтому законодатель-

1 В силу совпадения определений в обоих модельных законах здесь и далее ссылки сделаны на один из них.

388