Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Институты отзыва и роспуска

Стремление граждан оказывать влияние на содержание политических решений является неизбежным результатом функционирования всех институтов современной демократии. Вопрос о том, вводить или нет институты отзыва и роспуска в систему конституционного законодательства, – одна из трудных проблем, которая должна решаться отдельно в каждой демократической стране. Однако несомненно, что данные институты не подрывают основ представительного правления. Напротив, их введение, наряду с иными институтами непосредственной демократии, может использоваться для сохранения фундаментальных принципов политического представительства: данные институты направлены против монопольного права на осуществление власти представителями нации.

Разумеется, современный парламентаризм выработал свой порядок реализации ответственности депутатов и выборных должностных лиц, представительных органов власти. В ряде стран лишение депутатского мандата может производиться самим представительным органом, законодательством может быть предусмотрена ротация депутатского корпуса, а высшее должностное лицо может быть подвержено импичменту. Смена депутатов и выборных должностных лиц может быть достигнута и путем проведения частых выборов. В силу этих причин институт роспуска уже к концу XIX столетия стал терять свою практическую значимость1. Но большинство из перечисленных инструментов – внутренние рычаги парламентской системы, имеющей много недостатков (закулисные переговоры, подкуп парламентариев и др.). Отрицательные стороны этой системы нашли отражение в аргументах в пользу отзыва и роспуска, осуществляемого путем народного голосования, то есть в пользу общественного контроля за деятельностью выборных должностных лиц и органов власти. В то же время указанные парламентские инструменты предполагают тщательное изучение

1 Развитие народоправства, писал Г.Ф. Львович, лишило институт роспуска своего значения ввиду того, что деятельность народных представителей находится под контролем избирателей, которые могут переизбрать депутатов во время очередных выборов. См.: Львович Г.Ф. Примечание к тексту книги: Курти О. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. С. 145.

369

Руденко В.Н. Прямая демократия

вопроса о лишении депутатского мандата, о роспуске представительного органа власти или об импичменте высшего должностного лица (импичмент применяется только в случае совершения должностного преступления, а не вообще совершения правонарушения или бездействия). Этого нельзя сказать о рассматриваемых нами институтах. Думается, что отсутствие законодательно закрепленных требований о необходимости приведения в процессуальной форме доказательств по существу выдвинутых в адрес парламентариев обвинений – наиболее слабая сторона институтов отзыва и роспуска. По этой причине соответствующая кампания может выливаться в сугубо популистскую акцию, в ходе которой эмоциональный запал избирателей может быть направлен против «привилегий», «коррупции», «ненадлежащего поведения» и т.п. депутатов и выборных должностных лиц, выборных органов власти и независимо от своего результата будет дискредитировать их.

Представляется все же, что наличие массы весомых аргументов против институтов отзыва и роспуска не может служить аргументом в пользу полного отказа от них. Проблема не том, что они содержат деструктивный потенциал, а в том, каким образом его минимизировать. Ведь даже институт выборов имеет немало отрицательных сторон, но мало кто подвергает сомнению необходимость его использования. Можно согласиться с мнением А.С. Автономова, полагающего, что при хорошей правовой проработанности института отзыва и, добавим, института роспуска, можно «с одной стороны… обеспечить достаточно широкие возможности для проявления инициативы граждан и их организаций, а с другой – создать гарантии от превращения этого института в фактор, дестабилизирующий работу выборных органов публичной власти»1.

§3. Правовые способы ограничения принятия гражданами публично-властных решений об отзыве и роспуске

Так как институты отзыва и роспуска содержат массу негативных сторон, законодатель стремится предусмотреть усложнен-

1 См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. С. 306. 370

Институты отзыва и роспуска

ный механизм их реализации. Элементами этого механизма в разных странах могут являться различные нормы права, с помощью которых деструктивный потенциал данных институтов в значительной мере минимизируется. Можно выделить следующие правовые способы сдерживания деструктивного потенциала институтов отзыва и роспуска.

Ограничение круга субъектов инициативы отзыва и роспус-

ка. Как уже было показано, в некоторых демократических странах (Латвия, Австрия) решение о роспуске представительного органа государственной власти может быть принято гражданами только по инициативе высшего должностного лица государства, и, наоборот, решение об отзыве высшего должностного лица государства может быть принято ими по инициативе представительного органа. Сами граждане не имеют права выдвигать инициативу проведения такого голосования. Поскольку же неудавшийся роспуск представительного органа государственной власти может повлечь отзыв высшего должностного лица государства и наоборот, до практической реализации данных институтов дело может доходить в чрезвычайно редких и крайних случаях.

Предъявление повышенных требований к порядку реализации инициативы отзыва или роспуска. Механизм реализации отзыва и роспуска в современных демократических государствах существенно усложнен. Как правило, он предполагает повышенные, по сравнению с референдумом и народной законодательной инициативой, требования к порядку выдвижения и регистрации петиций граждан об отзыве либо роспуске. Эти требования касаются прежде всего количества подписей, которые необходимо собрать в поддержку петиции. Конституции штатов США, предусмотревшие институт отзыва, закрепляют требование, в соответствии с которым петиция должна содержать подписи в количестве от 12 (штат Калифорния) до 40 (штат Канзас) процентов от предыдущего числа голосов, поданных при избрании на должность1. При этом в пределах одного штата могут предъявляться еще более высокие требования к выдвижению петиций об отзыве отдельных категорий вы-

1 См.: Cronin T.E. Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. P. 126-127.

371

Руденко В.Н. Прямая демократия

борных должностных лиц. В частности, по Конституции штата Калифорния (раздел 14 (b) статьи 2) число подписей в пользу отзыва сенаторов, членов Палаты представителей, членов уравнительных комиссий, судей апелляционных судов и судов первой инстанции должно составлять 20 процентов от предыдущего числа голосов, поданных при избрании на эти должности1. Повышенные требования предъявляются и к петициям в поддержку роспуска представительных органов власти. Так, по Конституции Баварии (пункт 3 статьи 18) роспуск ландтага может быть осуществлен на референдуме от имени одного миллиона граждан, имеющих право голоса2.

Повышенные требования могут предъявляться и к проведению самого голосования по отзыву или роспуску. Для избежания принятия решения об отзыве или роспуске меньшинством избирателей законодатель иногда устанавливает правило, требующее участия в голосовании большинства избирателей. Так, в соответствии с Конституцией Калифорнии отзыв может считаться состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее половины граждан, имеющих право голоса на выборах по отзыву, а число голосов в пользу отзыва составило не менее половины от всех поданных голосов (раздел 15 (b) статьи 2).

Установление длительного срока, в течение которого проводится сбор подписей под петицией и подготовка к голосованию по отзыву или роспуску. Конституциями штатов США предусматривается довольно длительное время для сбора подписей под петициями в пользу отзыва и подготовки к голосованию по отзыву. Согласно Конституции Калифорнии (раздел 14 (а) статьи 2) лицам, выдвигающим предложение по отзыву, предоставляется 160 дней для направления подписанных петиций. Голосование же по отзыву может состояться в течение 180 дней со дня утверждения достаточного количества подписей (раздел15 (b) статьи 2). В течение

1См.: Конституция штата Калифорния // Конституции зарубежных стран:

Сборник. М., 2001. С. 258-287.

2См.: Конституция Республики Бавария // Конституции зарубежных стран. С. 174-201.

Институты отзыва и роспуска

этого срока эмоции граждан могут в значительной мере угаснуть, и они смогут принять более осознанное решение.

Введение ограничений на реализацию права отзыва или роспуска в течение определенного срока. Чтобы не допустить не-

обоснованного пересмотра итогов выборов, законодатель нередко вводит нормы, содержащие запрет на реализацию права отзыва в начальный период деятельности депутата, выборного должностного лица или же на реализацию права роспуска в начальный период деятельности нового состава выборного органа. Этот срок может составлять от шести месяцев до одного года.

Существуют также ограничения по проведению отзывов в течение определенного срока после голосования, в результате которого депутат или выборное должностное лицо не были отозваны. По Конституции Калифорнии новая процедура отзыва должностного лица не может быть начата до истечения шести месяцев после голосования (раздел 18 статьи 2).

Установление запрета на повторный отзыв одного и того же депутата, выборного должностного лица в течение срока его полномочий. Такой запрет был введен в 1996 г. поправкой к Конституции штата Нью-Мексико1. В соответствии с поправкой не допускается выдвижение петиции об отзыве выборного должностного лица более одного раза в течение срока, на который оно избрано (раздел 9 (D) статьи X).

Установление правила об обязательности судебного разбирательства по существу выдвинутого обвинения, которое может послужить основанием отзыва депутата, выборного должностного лица до начала сбора подписей в пользу отзыва.

Данное правило направлено на защиту чести и достоинства отзываемого лица и является существенным препятствием против необоснованного пересмотра итогов выборов. Судебное рассмотрение дела дает возможность инициаторам отзыва и депутату, выборному должностному лицу изложить свои аргументы в суде. В случае признания аргументов в пользу отзыва необоснованными отпадает необходимость в сборе подписей под петици-

1 См.: Constitution of the State of New Mexico.

373

Руденко В.Н. Прямая демократия

ей об отзыве и не проводится соответствующая агитационная кампания. Примером подобного подхода может служить раздел 9 (B) статьи X Конституции штата Нью-Мексико, в котором урегулирован порядок отзыва выборных должностных лиц на уровне округа: «Прежде и как условие распространения петиции в пользу отзыва … фактические заявления о должностном преступлении или злоупотреблении должностным положением или нарушении должностной присяги, должны быть представлены окружному суду того округа, в котором предполагается провести отзыв. Петиция не может распространяться до тех пор, пока не состоится слушание, на котором сторонники отзыва и должностное лицо не представят доказательства, на основе которых суд должен определить, есть ли основание для отзыва»1. Только в случае признания судом справедливости выдвинутых обвинений петиция может быть зарегистрирована клерком окружного суда, после чего может начаться процедура сбора подписей.

Введение требования о выплате компенсаций лицам, отзыв которых не состоялся. В соответствии с разделом 18 статьи 2 Конституции Калифорнии «государственному должностному лицу, которое не будет отозвано, должна быть выплачена компенсация от Штата за издержки, которые оно законным образом и персонально понесло в ходе выборов, связанных с отозванием должностного лица».

Введение столь жестких требований свидетельствует об усложненности правовой конструкции отзыва и роспуска по сравнению с выборами, о недопустимости применения обычных норм избирательного права к институту, с первого взгляда напоминающему прямую противоположность института вы-

боров. Этим можно объяснить тот факт, что право отзыва или роспуска на практике реализуется гражданами очень редко. Правом отзыва чаще всего пользуются граждане США. Однако в штатах США, сохраняющих институт отзыва вот уже около ста лет, известно не так много случаев состоявшихся отзывов. Только несколько парламентариев были отозваны на уровне штатов. Двое из них были отозваны в Калифорнии в 1913 г. (всего в этом

1 См.: Constitution of the State of New Mexico. 374

Институты отзыва и роспуска

штате было инициировано около 40 отзывов), двое в Айдахо в 1971 г., двое в Мичигане в 1983 г., один в Орегоне в 1988 г. В конце XX столетия предпринималось несколько попыток отзыва губернаторов штатов (Калифорния, Луизиана, Мичиган), но инициаторы не сумели получить достаточного количества подписей избирателей в поддержку петиции об отзыве. Чаще право отзыва реализуется на окружном и муниципальном уровнях. Мэры нескольких десятков городов от Сиэтла до Атлантик-Сити были отозваны избирателями. Нередко граждане отзывают председателей и членов школьных советов. Так, в Лос-Анджелесе председатель школьного совета был отозван в 1979 г. противниками отмены перевозки школьников школьными автобусами. 3 члена школьного совета были отозваны в Гонолулу в 1985 г.1 ...

В Японии отзыв используется в основном в отношении депутатов и выборных должностных лиц на уровне префектур, городов, поселков. На общегосударственном уровне с момента принятия в 1946 г. Конституции не состоялось ни одного отзыва судьи Верховного Суда, хотя коммунисты нередко выдвигают требования об отзыве судей2.

Практика реализации института роспуска за рубежом имеется на кантональном уровне в Швейцарии. Несмотря на то, что на национальном уровне этот институт в Швейцарии не предусмотрен, в 1919 г. состоялся роспуск Федерального собрания в результате принятия на референдуме закона, выдвинутого в порядке народной инициативы.

В последние годы количество государств, конституции которых предусматривают институт отзыва, значительно сократилось. В основном, за счет бывших стран советского блока, в которых были приняты новые конституции. Институт роспуска вообще является большой редкостью.

1См.: Cronin T.E.. Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. P. 127-128.

2Данные из интервью, взятого 26 декабря 2001 г. у профессора Центра славянских исследований Хоккайдского университета, д. ю.н. К. Мацузато.

375

Руденко В.Н. Прямая демократия

§ 4. Отзыв и роспуск в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования

Внашей стране право отзыва депутатов впервые было закреплено в законодательстве еще в советский период – в 1917 г.

декретом ВЦИК от 23 ноября 1917 года «О праве отзыва делегатов»1. Это право предусматривалось Конституцией СССР 1936 го-

да. В последующем был принят Закон СССР от 30 октября 1959 года «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР»2 и За-

кон РСФСР от 26 ноября 1959 года «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР»3. В СССР были приняты также законы, предусматривавшие отзыв депутатов местных Советов. Соответствующие законы были приняты в союзных республиках бывшего

СССР. В СССР и в РСФСР избиратели имели право отзыва судей и народных заседателей4. В соответствии с законодательством отзыв проводился открытым голосованием на собраниях избирателей.

В20–30-е гг. отзыву мог подлежать весь состав краевых, областных, сельских и др. Советов. Таким образом, советское законодательство допускало и роспуск выборных органов государственной власти. Отзыв депутатов в СССР и в РСФСР был общим принципом организации государственной власти. Однако опыт реализации данного института в советское время подтверждает в большей степени

аргументы против него. Отзыв в советском государстве использовался довольно часто5, но реализация этого права гражданами всегда дирижировалась парткомами. В середине 30-х гг. отзыв и роспуск

1См.: Декреты советской власти. Т. 1. С. 166-120.

2См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 44. Ст. 222.

3См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1959. № 43. Ст. 666. См. также новую редакцию закона от 3 августа 1979 года (Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32. Ст. 788).

4См.: Закон РСФСР от 8 июля 1981 года «О порядке отзыва народных судей и народных заседателей районных (городских) народных судов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. № 28. Ст. 978.

5О практике реализации института отзыва в СССР см.: Тихонова Е.А. Право отзыва депутата.

Институты отзыва и роспуска

использовались партией в качестве инструмента проводимых в стране репрессий. Согласно данным официальной статистики того времени за первое полугодие 1933 г. только в Западно-Сибирском крае более 75 процентов сельских Советов были охвачены отзывами депутатов. В феврале-марте здесь было отозвано 13 тысяч 43 депутата. На один сельский Совет в среднем за полугодие приходилось по 7 депутатов. В 53 районах Центрально-Черноземной области из 2 тысяч 28 сельских Советов было полностью переизбрано 576 (почти 28 процентов), остальные сельсоветы доизбраны. Примерно 15 процентов отзывов было осуществлено «за искривление классовой линии»1. В 70–80-е гг. институт отзыва в СССР, в отличие от 30-х гг., обрел чисто декларативный характер. Поэтому в период современных реформ узаконодателя сложилосьнегативноеотношениекнему.

В Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., институты отзыва и роспуска не упомянуты. Однако с середины 90-х гг. с принятием конституций и уставов субъектов федерации они стали закрепляться на региональном и муниципальном уровнях. Правовой основой их использования явились несколько норм Конституции Российской Федерации. В частности, это пункт «н» части 1 статьи 72, согласно которому установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это часть 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. И, наконец, часть 1 статьи 77, закрепившая право субъектов федерации устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Поскольку соответствующий федеральный закон до октября 1999 г. не был принят, субъекты федерации осуществляли самостоятельное правовое регулирование в интересующей нас сфере.

1 См.: Шостак Г. Упорядочить учет отзыва депутатов: (Статистический учет) // Советское государство. 1934. № 5. С. 67.

377

Руденко В.Н. Прямая демократия

Наибольше распространение получил институт отзыва. Уже к 1998 г. в 35 субъектах Российской Федерации было принято 62 законодательных акта, которые содержали нормы об отзыве, в том числе 5 – об отзыве высшего должностного лица субъекта федерации, 25 – об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации, 5 – об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, 11 – об отзыве глав муниципальных образований, 16 – об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления1. Параллельно положения об отзыве депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, глав муниципальных образований были включены в уставы многих муниципальных образований. Правовой основой использования данного института на уровне местного самоуправления явились положения, содержащиеся в подпункте 9 пункта 1 статьи 8 и в пункте 5 статьи 18 Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. Указанными положениями установлено, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Институт роспуска не получил такого широкого распространения, как институт отзыва, хотя нельзя сказать, что он был обойден вниманием законодателей. Так, в Уставе Новосибирской области3 (абзац 3 пункта 1 статьи 34) было закреплено правило, в соот-

1 Записка о практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Приложение к постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 года № 156/1075-II // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 11(65). С. 31.

2Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506; 1966. № 17. Ст. 1917; 1996. № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093.

3 Советская Сибирь. 1996. 11 апр.

378