Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Прямое волеизъявление граждан на выборах

изменения и дополнения1. В соответствии с ними всеобщие и прямые выборы народных судей районных (городских) народных судов были отменены. На основе всеобщего и прямого голосования предусматривалось формирование нового высшего органа государственной власти страны – Съезда народных депутатов СССР. В союзных республиках – Съездов народных депутатов союзных республик, а в автономных республиках – Съездов народных депутатов автономных республик. В целях демократизации процесса выдвижения и избрания кандидатов в депутаты в Конституции и в законодательстве2 было закреплено правило, согласно которому третья часть депутатов Съезда народных депутатов СССР должна избираться от общесоюзных общественных организаций (депутаты избирались делегатами съездов, конференций общественных организаций либо участниками пленумов их общесоюзных органов). В том случае, если депутат был избран общественной организацией, он должен был отчитываться о своей работе перед ней. Депутат от общественной организации мог быть отозван ей. Но все эти изменения и дополнения носили внутрисистемный характер.

Значительным эпизодом в развитии института выборов в условиях глубокого кризиса советской системы явилось принятие Закона СССР от 30 июня 1987 года № 7284-XI «О государственном предприятии (объединении)»3. Закон провозглашал выборность на государственных предприятиях (объединениях) руководителей предприятий, структурных единиц объединений, производств, цехов, отделений, ферм и звеньев, а также мастеров и бригадиров (пункт 2 статьи 6). Руководители должны были избираться общим собранием (конференцией) трудового коллектива тайным или открытым голосованием сроком на 5 лет. Собрания (конференции) трудового коллектива были также уполномочены принимать реко-

1См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. С изменениями и дополнениями, внесенными Законом

СССР от 1 декабря 1988 года на внеочередной двенадцатой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва. М., 1988.

2См.: Закон Союза Советских Социалистических Республик «О выборах народных депутатов СССР». М., 1988.

3См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 385.

339

Руденко В.Н. Прямая демократия

мендательные решения об отстранении руководителей от должности. Можно сказать, что это была одна из попыток неформально реализовать на практике идею выборов как института прямой демократии, начиная с самого низового звена – трудового коллектива. Однако она окончилась неудачей. «Марксизм-ленинизм, – отмечают российские историки, – всегда рассматривал классовое сознание трудящихся как подчиненное коллективистским и никогда эгоистическим интересам, способное «по определению» служить исключительно интересам всего общества. XXVII съезд КПСС последовал этой максиме, провозгласив, что утверждение и расширение «непосредственной демократии» на производстве резко повысит «социалистическую взаимопомощь и требовательность», «высокую ответственность за выполнение обязанностей перед обществом». Но в жизни дела, как вскоре выяснилось, пошли по-иному: трудовые коллективы обнаружили склонность к «коллективному эгоизму», выбирая удобных и покладистых начальников, стремясь любой ценой повысить цену выпускаемой продукции и зарплату»1. Таким образом, идея прямого властвования граждан посредством выборов не оправдала себя. В этой связи от выборности руководителей предприятий вскоре пришлось отказаться.

В начале 1990-х гг. начинается новый этап развития российского избирательного законодательства. Тогда были приняты Закон РСФСР от 24 апреля 1991 года № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР»2 и Закон РСФСР от 24 октября 1991 года № 1803-1 «О выборах главы администрации»3. С введением в силу этих законов избирательные права граждан были значительно расширены: выборный статус получили не только представительные органы государственной власти, но и глава государства и руководители органов государственного управления в краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации в районах,

1Политическая история: Россия–СССР–Российская Федерация. М., 1996. Т. 2. С. 615-616.

2См.: Ведомости народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.

3См.: Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 45. Ст. 1491.

Прямое волеизъявление граждан на выборах

городах, поселках, сельских населенных пунктах, группах населенных пунктов.

Первым из названных законов было установлено, что Президент РСФСР избирается на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Кандидаты на пост Президента РСФСР могли выдвигаться республиканскими (РСФСР) политическим партиями, профсоюзами и массовыми общественнополитическим движениями, а также республиканскими органами всесоюзных политических партий, профсоюзов и массовых обще- ственно-политических движений. Право выдвижения кандидата в Президенты РСФСР закреплялось также за трудовыми коллективами при условии поддержки выдвигаемой кандидатуры не менее чем ста тысячами граждан РСФСР, обладающих избирательным правом. Закон предоставил право выдвижения кандидатов в Президенты РСФСР не только общественным организациям, трудовым коллективам, но и отдельным гражданам РСФСР. Однако он содержал оговорку: в этом случае инициатива реализуется через ор-

ганы и организации, имеющие право выдвижения кандидатов в Президенты РСФСР. В соответствии с законом Президент РСФСР избирался на основе мажоритарной системы относительного большинства. Выборы признавались состоявшими, если в голосовании приняло участие более половины избирателей, а избранным Президентом РСФСР считался кандидат, получивший в ходе выборов более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Одновременно с Президентом РСФСР считался избранным предложенный им при регистрации кандидат в вицепрезиденты РСФСР. Закон не предусматривал возможности отзыва Президента РСФСР.

Вторым из рассматриваемых законов правом выдвижения кандидатов на должность главы администрации наделялись местные отделения союзных и республиканских (РСФСР) партий, общественные объединения и массовые движения, коллективы организаций, а также собрания избирателей по месту жительства. Закон имел несколько отличительных особенностей. Он допускал самовыдвижение кандидатов и детально регулировал петиционный способ выдвижения кандидата на должность главы администрации

341

Руденко В.Н. Прямая демократия

инициативными группами граждан (статья 21). Согласно закону допускались повторные выборы. Впервые закон устанавливал пониженные требования к явке избирателей и установлению итогов голосования (статья 33) – в случае альтернативных выборов кандидат мог быть избран на должность главы администрации, если за него проголосовало не менее 25 процентов от числа граждан, внесенных в списки избирателей. В случае безальтернативных выборов он считался избранным, если за него проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, но не менее 25 процентов от числа граждан, внесенных в списки избирателей. При повторном голосовании избранным считался кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В данном случае выборы считались состоявшимися независимо от числа избирателей, принявших участие в голосовании. Закон не предусматривал возможности отзыва глав администраций.

С принятием указанных законов отечественное избирательное законодательство постепенно начинает воспринимать нормы, выработанные в демократических государствах. С одной стороны, наблюдается усиление гражданского начала в выборах (выдвижение кандидатур возможно не только на съездах, конференциях, совещаниях, собраниях трудовых коллективов и т.д., но и инициативными группами граждан; выборы на деле становятся альтернативными и проводятся неформально). С другой стороны, вводятся нормы, свидетельствующие об умеренном и косвенном влиянии граждан на решение кадровых вопросов.

Как только в повестку дня встал вопрос об обеспечении реальной свободы волеизъявления граждан, состязательности, о выдвижении кандидатур непосредственно гражданами, законодателю стало очевидно, что всенародная поддержка кандидата – это редкое исключение из общего правила. В соответствии с новыми правилами при повторном голосовании было вполне допустимо избрание главы администрации незначительной по численности группой граждан. В связи с тем, что в конце 1980-х – начале 1990-х гг. в стране постепенно начинают формироваться политические партии, оппозиционные КПСС, избирательное законодательство воспринимает принцип многопартийности.

342

Прямое волеизъявление граждан на выборах

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. вся избирательная система претерпевает глубокую трансформацию. Институт выборов наполняется новым содержанием. В соответствии с Основным Законом конституционное право граждан избирать и быть избранными в настоящее время регулируется целым пакетом федеральных законов. Основными из них являются: Федеральный закон от 20 декабря 2202 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1; Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»2; Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3; Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4; Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5; Федеральный закон от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избиратьи бытьизбранными в органыместногосамоуправления»6 и др.

Анализ действующего российского законодательства о выборах позволяет сделать вывод о том, что оно, по сравнению с другими странами мира, имеет свои отличительные особенности, но развивается с учетом мирового опыта организации и проведения выборов.

1Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 51. Ст. 4982.

2Российская газета. 2003. № 6.

3Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст.2253; № 39. Ст. 3642; № 52 (ч.1). Ст. 5132.

4Там же. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; 2002. № 30. Ст. 3024; 2002. № 50. Ст. 4930.

5Там же. 1995. № 35. Ст. 3506: 1996. № 17. Ст. 1917; 1996. № 49. Ст. 5500;

1997. № 12. Ст. 1378; 2000. №32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093. 6 Там же. 1996. №49. Ст. 5497; 1998. № 26. Ст. 3005.

343

Руденко В.Н. Прямая демократия

Особенностью избирательного законодательства в нашей стране является широкая сфера применения принципа выборности.

Он распространяется на достаточно широкий круг органов вла-

сти и должностных лиц. Согласно положениям Конституции Российской Федерации на федеральном уровне на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избранию подлежит Президент Российской Федерации (пункт 1 статьи 81); избирается нижняя палата Федерального Собрания Российской Федерации – Государственная Дума (пункт 1 статьи 96). На уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных органов…» избранию гражданами подлежат законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на уровне местного самоуправления граждане избирают депутатов представительных органов местного самоуправления, а также могут избирать глав муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации1.

Учитывая важную роль выборов в современной России, законодатель отнес выборы наряду с референдумом к высшему непосредственному выражению власти народа (пункт 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации). В то же время необходимо отметить, что данное положение, на наш взгляд, является одним из

1 При решении вопроса об организационных основах местного самоуправления закрепление в уставах муниципальных образований правила об избрании глав муниципальных образований гражданами получило в России наибольшее распространение. Так, в Свердловской области только в двух из 73 муниципальных образований их главы избираются представительным органом местного самоуправления. См.: Опыт. Информацион- но-методический сборник. № 9. Организационные основы местного самоуправления. Екатеринбург, 1997. С. 9-15.

344

Руденко В.Н. Прямая демократия

повсеместно в тех субъектах федерации, где зарегистрировано не менее трех региональных отделений политических партий. Законодательство в данном случае допускает 4 варианта формирования состава законодательного (представительного) органа государственной власти. 1. На основе пропорциональной избирательной системы формируется весь состав однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации. 2. При формировании однопалатного органа государственной власти применяется смешанная избирательная система (половина состава законодательного органа формируется на основе мажоритарной системы, а половина на основе пропорциональной системы). 3. В двухпалатных законодательных органах государственной власти субъекта федерации одна палата может формироваться на основе мажоритарной системы, а другая – на основе пропорциональной системы. 4. Одна палата двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации формируется на основе смешанной избирательной системы. Таким образом, законодатель стремится усилить влияние избирательных объединений, избирательных блоков, а не собственно граждан в выборном процессе. Характерно, что Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…», так же как и предыдущие подобные законы, принятые в 1994 и в 1997 гг., не предусматривает голосования по преференциям и иных видов голосования, нацеленных на усиление влияния граждан на принятие решений по кадровым вопросам. В связи с этим увеличивается доля косвенных решений по кадровым вопросам, принимаемых с участием граждан.

Во-вторых, роль инициативных групп граждан при выдвижении кандидатов в депутаты и на иные выборные должности снижается. В отличие от ранее действовавшего Федерального за-

др. субъектах федерации выборы проводились по смешанной системе. В Свердловской области состав нижней палаты представительного органа – Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области – проводился по пропорциональной избирательной системе (См.: Автономов А.С., Захаров А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты в совре-

менной России. М., 2000. С. 15-16.). 346

Прямое волеизъявление граждан на выборах

кона от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1, предоставлявшего гарантию выдвижения кандидатов инициативными группами граждан (статьи 2, 28), Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ такая гарантия не предусмотрена. Понятие «выдвижение кандидата» в настоящее время не включает инициативу избирателей, как это было ранее. Кандидатов, списки кандидатов наряду с самовыдвижением вправе выдвигать избирательные объединения, избирательные блоки (статья 35). Выдвижение кандидатов осуществляется партиями, а также иными общественными объединениями (на съездах, конференциях, собраниях общественных объединений, их региональных и местных отделений). Согласно пункту 1 статьи 36 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»2 партии являются единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Выдвижение кандидатов в депутаты и на иные выборные должности инициативными группами граждан может быть предусмотрено федеральным и региональным законодательством в качестве дополнительных гарантий избирательных прав граждан в соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ. На сегодняшний день подобные гарантии предусмотрены Федеральными законами от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы…». Группы избирателей имеют право поддержать самовыдвижение кандидатов в Президенты РФ или в депутаты Государственной Думы (пункт 1 статьи 6 соответствующих федеральных законов). Однако на региональном и муниципальном уровне предоставление права выдвижения кандидатов в депутаты региональных законодательных (представительных) ор-

1См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 38. Ст. 4339; 1999. № 14. Ст. 1653; 2001. № 29. Ст. 2944.

2Там же. 2001. № 29. Ст. 2950: 2002. № 12. Ст. 1093; 2002. № 30. Ст. 3029.

347

Руденко В.Н. Прямая демократия

ганов государственной власти и кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта федерации в настоящее время зависит от позиции региональных законодателей.

В-третьих, законодательство устанавливает сравнительно низкий уровень участия граждан в голосовании для признания выборов состоявшимися, а решения принятым.

Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» выборы признаются не состоявшимися, если в них приняло участие менее 20 процентов от числа избирателей, внесенных в списки избирателей (статья 70). Законом установлено, что указанный минимальный процент может быть повышен для выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. На уровне же местного самоуправления минимальный процент от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных органов местного самоуправления состоявшимися может вообще не устанавливаться (подпункт «а» пункта 2 статьи 70). В том случае, если голосование осуществляется по спискам, выборы считаются состоявшимися, если за списки кандидатов было подано более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании за списки кандидатов.

Решение об избрании кандидата в одномандатном избирательном округе согласно рассматриваемому закону считается принятым, если кандидат получил наибольшее число голосов избирателей. Это число не может быть меньше количества голосов избирателей, поданных против всех кандидатов (подпункт «б» пункта 3 статьи 70). Таким образом, согласно действующему законодательству Российской Федерации кандидат может быть избран весьма незначительным числом избирателей. Приведем пример. Если в одномандатном избирательном округе зарегистрировано 500 тысяч избирателей, выборы могут быть признаны состоявшимися при условии участия в них 100 тысяч избирателей. Допустим, за кандидата А подано 19 тысяч 250 голосов избирателей, за кандидата Б 19 тысяч 500 голосов, за кандидата В 21 тысяча 500, за кандидата Г 19 тысяч 750, против всех кандидатов 20 тысяч 500 голосов избирателей. Победителем будет кандидат В, получивший 4,3 процента

348