Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Руденко В.Н. Прямая демократия

ального права, то прямое участие граждан в формировании органов публичной власти и замещении выборных должностей в настоящее время возможно в ограниченных формах – в рамках, задаваемых вышеописанными правовыми нормами. Повышенные требования к участию граждан в голосовании, к установлению итогов голосования, к закреплению мер прямой ответственности выборных лиц перед избирателями неприемлемы для современной демократии. При соблюдении этих требований представительные органы государственной власти никогда не будут сформированы, а выборные должности не будут замещены. Это возможно только в тех обществах, где до настоящего времени сохраняются политические системы мобилизационного типа. Функционирование института выборов в существующем виде обусловлено закономерностями развития современной демократии, не предусматривающей мер принуждения граждан к участию в голосовании, но в то же время предполагающей создание органов народного представительства и учреждение выборных должностей с участием граждан. К тому же демократический выбор требует проведения альтернативного голосования, что непременно ведет к распределению голосов между кандидатами. Введение повышенных требований к явке избирателей, участию их в голосовании, народном вето, на наш взгляд, уместно только в отношении референдума, народной правотворческой инициативы, отзыва и др.). Принятие управленческого решения, вынесение на всенародное голосование законопроекта, проекта решения об отмене действия правового акта и т.д. может инициироваться самими гражданами для решения проблем гражданского общества, возникающих непосредственно перед ними в их повседневной жизни, задевающих их ближайшие интересы. Желание и стремление граждан решить общественно значимую проблему, если она на самом деле актуальна, должно быть объективировано в явке избирателей, в значительном числе голосов в пользу выдвинутого гражданами предложения. Выборы тоже решают важнейшие проблемы организации гражданского общества: без отлаженной системы публичной власти оно не может существовать. Однако формирование органов власти, замещение публичных должностей часто не входит в зону ближайших интересов граждан. Поэтому они часто

330

Прямое волеизъявление граждан на выборах

проявляют пассивность и не участвуют в голосовании. Из этого не следует, что значительная часть выступает против демократии. Скорее всего, проблема абсентеизма заключается в характере политических интересов и связанной с ними избирательности личных предпочтений. В демократическом обществес этимнеобходимосчитаться.

Исходя из сказанного, институт выборов в целом лишь условно может рассматриваться в качестве института прямого народовластия. При обращении к этому институту в теории прямой демократии предметом исследования с определенными оговорками может быть ограниченная группа правовых норм, регулирующих отдельные элементы выборного процесса. К ним можно отнести нормы, устанавливающие порядок самовыдвижения кандидатов и их выдвижение инициативными группами избирателей, общими собраниями (сходами) граждан; нормы, определяющие порядок формирования системы публичной власти на основе мажоритарной избирательной системы; нормы, устанавливающие порядок прямого голосования за партийные списки, императивный мандат и др. Данные нормы представляют собой определенные юридические правила (общие правила поведения), выполнение которых гарантируется государственной властью. Отличие юридических правил от юридических институтов состоит в том, что они, как показал Ж.-Л. Бержель, «обычно управляют только отдельными аспектами какойто социальной связи». Отдельное юридическое правило оказывается всего лишь элементом системы, образуемой институтом. При этом юридическое правило «в силу своей специфики и изолированного и неполного характера отличается от института, который… больше, чем простое юридическое правило, он представляет собой системный комплекс правил, организованный вокруг одной цели и на общей духовной базе»1. В случае обращения к институту выборов «общей целью» и «общей духовной базой» (общей идеей) является представительное правление и обосновывающая его идея представительного мандата, а не прямое народовластие.

Из всех рассмотренных нами институтов в воображаемом континууме форм прямой демократии институт выборов максимально

1 Бержель Ж.-Л. Общая теория права. М., 2000. С. 326.

331

Руденко В.Н. Прямая демократия

приближен к идеалу «абсолютной представительной» демократии. Даже по сравнению с легитимирующим типом референдума, смешанной правотворческой инициативой в нем наиболее ярко выражено представительное начало. Ввиду его удаленности от идеала «абсолютной представительной демократии» он, зачастую, и выпадает из исследователей, занимающихся проблемами непосредственного народовластия.

§ 3. Участие граждан в формировании состава органов

власти и замещении выборных должностей в России

Всеобщие, прямые, равные выборы при тайном голосовании впервые в России были предусмотрены Положением о выборах в Учредительное собрание, утвержденным Временным правительством в июле – сентябре 1917 г.1 В соответствии с документом впервые к выборам допускались все российские граждане обоего пола, которым на день выборов исполнилось 20 лет. Был установлен петиционный порядок выдвижения списков кандидатов избирателями: их могли предложить группы граждан численностью не менее 100 человек. Положение явилось одним из наиболее демократичных документов своего времени не только в России, но и в Европе. В большинстве европейских стран избирательным правом в то время обладали более старшие по возрасту граждане – 21 год и более, а женщины вообще были лишены избирательных прав. Отличительной особенностью правового акта стало требование о про-

ведении выборов на основе пропорциональной избирательной си-

стемы, которая в то время применялась лишь в некоторых небольших европейских государствах.

1 Положение о выборах в Учредительное собрание // Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX – начала XX в. М., 2001. С. 725-761. Положение утверждалось по частям: 20 июля главы I-V раздела первого; 11 сентября – главы VI-X раздела первого и раздел второй; 23 сентября – раздел третий (См.: Разработка Положения о выборах в Учредительное собрание // Там же. C. 647).

332

Прямое волеизъявление граждан на выборах

Примечательно, что одним из основных вопросов, возникших при подготовке документа, стал вопрос об определении избирательной системы, наиболее подходящей для России. В мае 1917 г. специально образованное Временным правительством для разработки проекта Положения Особое совещание провело дискуссию по этой теме. В ходе дискуссии сторонники мажоритарной системы (их точка зрения была изложена известным юристом В.В. Водовозовым) акцентировали внимание на ее простоте и понятности для населения. Достоинство этой системы они видели в том, что она предполагает непосредственное волеизъявление населения при избрании кандидатов и даже наличие определенной личной связи между избираемым и избирателем, тогда как при пропорциональной системе волеизъявление избирателей искажается: «…При выборах по этой системе большинство избирателей знает избираемого не только как представителя данной политической платформы, но и как личность. Эта личная связь избирателя и избираемого повышает авторитетность этого последнего и обеспечивает ему доверие населения… При пропорциональных же выборах производится насилие над волею избирателей, поставленных в необходимость выбирать лишь между определенными списками, и таким образом умаляется влияние воли избирателей; очевидно, что при таких условиях население фактически принуждено уступить свои права партийным комитетам и подчиниться гегемонии партий»1.

Сторонники пропорциональной системы выборов (их подход обозначил видный юрист Н.И. Лазаревский) в свою очередь подвергли критике существующие способы избрания депутатов по мажоритарной системе. Как подчеркнул Н.И. Лазаревский, тесная связь между депутатами и избирателями, действительно имеющая здесь место, особенно при избрании депутатов в одномандатных округах, только вредит делу. Каждый депутат становится представителем небольшой местности, ее мелких интересов, представителем и ходатаем за интересы местного населения. Причем связь депутатов с населением «может принимать комические формы: он

1 Стенографический отчет Особого совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание (Извлечение) // Там же.

С. 680.

333

Руденко В.Н. Прямая демократия

принимает разные заказы, вплоть по приисканию кормилиц; он должен это сделать, потому что он должен заискивать перед всеми избирателями, так как он держится местными связями». Это «понижает умственный и политический уровень парламента»1. В докладе Н.И. Лазаревского было подчеркнуто, что «…мажоритарная система дает представительство лишь большинству избирателей, совершенно аннулируя голоса меньшинства, как бы оно ни было значительным, пропорциональная система и меньшинству уделяет представительство в той мере, в какой это соответствует его численности… Важное значение этого результата для Учредительного собрания России, страны с чрезвычайно обширною территориею, с разнообразными интересами составляющих ее отдельных частей и с разноплеменным населением, – представляется значительным»2.

Приведенные доводы служат подтверждением нашего вывода о большей близости выборов, проводимых по мажоритарной системе, прямому народовластию. В то же время они позволяют сделать вывод, что прямое волеизъявление граждан на выборах – не всегда благо. Эффективность той или иной избирательной системы проявляется не столько в ее способности обеспечить максимально тесную связь органов власти и большинства населения, сколько в возможности учитывать интересы многополярного общества в конкретных исторических условиях. Итоги дискуссии, а затем и практика проведения единственных состоявшихся выборов в Учредительное собрание показали, на наш взгляд, справедливость аргументов сторонников пропорциональной избирательной системы. Выборы в Учредительное собрание достаточно адекватно отразили расстановку сил в стране: 39,7 процента голосов набрали эсеры, 22,7 процента – большевики, 4,5 процента – кадеты, 3,2 процента меньшевики, 0,9 процента энесы, 14 процентов – разнородные социалистические списки, 9,6 процента – национальные партии и списки несоциалистического характера, около 5 процентов – конфессии, кооперативы, казаки, праволиберальные и консервативные списки3. Отдав предпочтение варианту пропорциональной избира-

1См.: Стенографический отчет… С. 660.

2См.: Там же. С. 681.

3См.: Институт выборов в истории России. С. 648.

Прямое волеизъявление граждан на выборах

тельной системы, законодатель обеспечил представительство интересов достаточно большого числа социальных групп. Введение пропорциональной системы, предполагающей, что основная роль в принятии кадровых решений принадлежит партиям, предоставило возможность подбора кадров партийному руководству и освободило от этого нелегкогоберемени малограмотное большинствонаселения страны.

С разгоном Учредительного собрания большевиками высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов. Всеобщие, прямые, равные выборы при тайном голосовании были упразднены. Избирательные права получили только «трудящиеся массы», выборы стали многостепенными, была введена повышенная квота представительства для делегатов крупных и средних городов, выдвижение делегатов съезда осуществлялось открытым голосованием на избирательных собраниях в производственных единицах. Государством были предусмотрены меры принудительного обеспечения явки на избирательные собрания (вручение избирательных повесток, доставляемых избирателю милицией). Выборы стали проводиться на безальтернативной основе. Наконец, был введен институт императивного мандата. Депутат в любое время мог быть отозван избирателями1.

Возврат к системе всеобщих, прямых и равных выборов при тайном голосовании произошел с принятием Конституции СССР

1936 года. Тогда было объявлено о снятии классовых и иных ограничений на участие в выборах. Избирательное право получили все граждане, достигшие 18 лет. С этого времени институт выборов в нашей стране по своим формальным характеристикам максимально сближается с институтами прямого народовластия. В период действия Конституции это проявляется в следующем.

Во-первых, в законодательстве закреплялось требование о проведении всеобщих, прямых и равных выборов (при тайном голосовании) состава представительных органов власти на всех уровнях управления.

1 Подробней о системе выборов в период с 1918 по 1936 г. см.: Янковский И.Р. На пути к реальному народовластию: избирательные технологии в России XX века. М., 1999. С. 20-31; Говоренкова Т.М. Читаем Вели-

хова вместе. М. 1999. С. 83-87.

335

Руденко В.Н. Прямая демократия

По Конституции прямому избранию гражданами на общегосударственном уровне подлежал состав Верховного Совета СССР – высшего органа государственной власти, состоявшего из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Состав Совета Союза формировался всем населением СССР, состав Совета Национальностей – населением Союзных и автономных республик, автономных областей и национальных округов. В каждой союзной и автономной республике гражданами избирался однопалатный Верховный Совет. Избранию гражданами подлежали также областные, краевые, городские, окружные, районные и сельские Советы депутатов трудящихся.

Во-вторых, избранию гражданами подлежал широкий круг лиц – не только депутаты, но и народные судьи, и народные заседатели районных (городских) народных судов. Выборность народных судей и народных заседателей была закреплена на уровне Конституции (статья 109)1. По аналогии с союзным законодательством нормы об избираемости судей и народных заседателей содержало законодательство союзных республик. В РСФСР выборы судей проводились на основе всеобщего, прямого, равного тайного голосования2. Народные же заседатели избирались на собраниях граждан по месту их работы или жительства (на собраниях военнослужащих – по воинским частям) открытым голосованием.

В-третьих, выборы любого уровня осуществлялись по мажоритарной системе абсолютного большинства.

На всех уровнях управления выборы в Советы считались состоявшимися, если в них приняло участие большинство внесенных в списки избирателей, а кандидат в депутаты считался избранным, если за него проголосовало более половины всех (зарегистрированных) избирателей. Аналогично проводились и выборы народных судей городских (районных) народных судов. Избранными

1См.: Конституция (Основной Закон) СССР // Конституция (Основной Закон) СССР и Конституции (Основные Законы) союзных и автономных советских социалистических республик. М., 1960. С. 5-30.

2См.: Закон РСФСР «О выборах районных (городских) народных судов РСФСР»// Ведомости ВерховногоСовета РСФСР.1981. №28.Ст.977.

Прямое волеизъявление граждан на выборах

народными заседателями городских (районных) народных судов считались лица, получившие больше половины голосов избирателей трудового коллектива, военнослужащих воинских частей или большинства избирателей по месту жительства.

В-четвертых, депутаты и выборные должностные лица были подотчетны избирателям и в любой момент могли быть отозваны ими.

Конституцией СССР был предусмотрен императивный мандат. Депутаты получали наказы избирателей, обязаны были отчитываться о своей работе, о работе соответствующего Совета и могли быть в любое время отозваны по решению большинства избирателей (статья 142). Подобные нормы содержала и Конституция РСФСР1 (статья 147). Народные судьи и народные заседатели городских (районных) народных судов тоже были подотчетны избирателям и могли быть отозваны ими.

Практика организации и проведения выборов в СССР должна была продемонстрировать демократизм советской избирательной системы, стать образцом прямого решения гражданами вопросов формирования системы публичной власти. По отчетам избирательных комиссий волеизъявление граждан на выборах всегда и выглядело как действительно всеобщее и непосредственное. В выборах принимало участие до 99 процентов внесенных в списки избирателей, а решения принимались подавляющим большинством голосов (90 процентов и более).

Однако институт выборов, даже в том виде, в каком он существовал в советской системе, нельзя с достаточным на то основанием безоговорочно отнести к формам прямой демократии. Необходимо отметить, что советское избирательное законодательство при всем его внешнем демократизме никогда не допускало самостоятельного, свободного и спонтанного отбора кандидатов избирателями. Итоги выборов всегда были предрешены в самом начале избирательной кампании, так как законодательство не допускало прямого выдвижения избирателями кандидатов в депутаты, в

1 См.: Конституция (Основной Закон) РСФСР // Конституция (Основной Закон) СССР и Конституции (Основные Законы) союзных и автономных советских социалистических республик. С. 31-62.

337

Руденко В.Н. Прямая демократия

народные судьи и народные заседатели. Решения о выдвижении кандидатов непосредственно гражданами фактически не принимались. Здесь всегда был посредник в лице «организаций и обществ трудящихся»: Компартии, профсоюзов, кооперативов, организаций молодежи, культурных обществ (часть 2 статьи 141 Конституции

СССР). Именно им было предоставлено право выдвижения кандидатов. Законодательство не предусматривало ни самовыдвижения кандидатов, ни выдвижения кандидатов инициативными группами граждан. На практике же выдвижение кандидатов приобретало гипертрофированный характер: фактически они являлись партийными пред- ставителями-назначенцами. Сам факт выдвижения кандидата означал его избрание. Поэтому в практике советского избирательного законодательства почти не встречаются альтернативные выборы. Граждане должны были лишь формально утверждать решения, принятые партийными организациями. Нельзя сказать, что избиратели участвовали в выборах и голосовали по принуждению: выборы являлись частью советской культуры, вокруг них всегда создавалась праздничная атмосфера, на избирательных участках организовывалась торговля продуктами и т.д. Но существовали и меры принуждения. Уклонение от участия в выборах могло повлечь за собой партийные взыскания, неприятности на работе и др. Итоги же голосования всегда могли быть скорректированы избирательными комиссиями, так как на выборах отсутствовали независимые наблюдатели. В течение практически всего советского периода наблюдается несоответствие декларированных норм избирательного права действительности. И это вполне объяснимо, ведь избирательное законодательство являлось органической частью «номинального конституционализма российской модели социализма», основной чертой которогобыл доведенный допредела разрыв реальности и писаной конституции1.

С принятием Конституции СССР 1977 года в рассматриваемом нами аспекте существенных изменений в избирательной системе не произошло. Они имели место только накануне распада Советского Союза, когда в 1988 г. в Основной Закон были внесены

1 См.: Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1997. С. 483.

338