Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Прямое волеизъявление граждан на выборах

рию представительства, согласно которой избиратель вручает избранному мандат на право говорить и действовать от его имени1. Идея представительного мандата до настоящего времени является сердцевиной всей структуры политического представительства2. Она характеризуется следующими принципиальными чертами:

–проявления воли, исходящие от выборных органов власти

или отдельных индивидов, имеют ту же силу, как если бы они исходили от всего народа, нации3;

–это общий мандат, то есть владелец мандата наделяется

правом представлять весь народ, а не только тех избирателей, которые за него проголосовали4;

–это свободный мандат, то есть его обладатель независим по отношению к своим избирателям5.

По существу идея представительного мандата является средством легитимации органов власти и выборных должностных лиц. Более того, можно согласиться с М. Гунелем в том, что эта

идея имеет целью узаконить систему правления небольшой группы людей6. В отличие от Древних Афин, право решения основных вопросов государственной и общественной жизни в современных демократиях непосредственно гражданам не принадлежит. Все основные направления политики определяют органы власти и должностные лица. Они, как известно, являются символами власти и нередко обретают в обществе самодовлеющую силу. Новейшая история знает множество форм отчуждения государственной власти от общества.

С этой точки зрения по своей правовой природе современные выборы являются отрицанием прямой демократии. Если в Древних Афинах после выборов магистратов вся полнота власти оставалась

вруках демоса (общего собрания граждан), то в данном случае

1См.: Дюверже М. Политические партии. М., 2000. С. 428.

2См.: Гунель М. Введение в публичное право. С. 94.

3См.: Дюги Л. Конституционное право. С. 411.

4См.: Гунель М. Введение в публичное право. С. 94.

5См.: Там же. С. 95.

6См.: Там же. С. 94.

319

Руденко В.Н. Прямая демократия

властные полномочия фактически отчуждаются от граждан. И на это акцентировал внимание Ж.-Ж. Руссо в присущей ему афористичной и резкой манере изложения. По его мнению, голосуя за избрание представителей, граждане утрачивают свою свободу. Рассуждая об английской представительной системе, он подчеркивал, что народ Англии напрасно считает себя свободным. Народ «свободен только во время выборов членов парламента: как только они избраны – он раб, он ничто»1. На этот нюанс в свое время обратил внимание и Н.И. Лазаревский: «Что бы ни говорили деятели Национального Собрания в 1789 г., они, предоставив решающую власть народному представительству, отступили от заветов Руссо не только по форме, но и по существу дела, создав власть не самого народа, но известных государственных органов над народом»2.

Во-вторых, институт выборов существенно отличается от таких институтов прямой демократии, как референдум, инициатива и др., по характеру принимаемых публично-властных решений. Согласно идее представительного мандата избранное лицо добровольно принимает данный мандат и в течение установленного срока исполняет предоставленные ему полномочия в соответствии с условиями, на которых мандат был вручен. Поэтому отношения между избирателями и их избранниками нельзя квалифицировать как отношения власти и подчинения. Они во многом напоминают договорные отношения. В теории конституционного права акт взаимного волеизъявления избирателей и избираемых иногда справедливо квалифицируют в качестве публичноправового договора поручения. В частности, в начале XX в. об этом писал Л. Дюги3. Некоторые ученые придерживаются того же мнения и в настоящее время: «Сложный процесс перевода волевых политических намерений граждан-избирателей в конституци- онно-правовые формы существования народного суверенитета обеспечивается через систему договоров поручения между изби-

1Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре: Трактаты. М., 1988. С. 281.

2Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. Конституцион-

ное право. СПб., 1913. С. 119.

3См.: Дюги Л. Конституционное право. С. 411.

320

Прямое волеизъявление граждан на выборах

рателями, с одной стороны, и претендентами на занятие должностей в органах власти – с другой»1.

Разумеется, при ближайшем рассмотрении в идее публичноправового договора поручения можно обнаружить массу слабых мест. В частности, исходя из здравого смысла, условия заключаемого договора выглядят довольно странно: поверенный выражает интересы всех избирателей, а не только тех, кто его избирал; поверенный не зависит от доверителя и т.д. Однако данная идея является рабочей гипотезой (легитимирующей фикцией), во многом проясняющей сущность института выборов. Прежде всего, из нее следует, что решения, принимаемые на выборах, не являются одно-

сторонними правовыми актами, выражающими волю исключительно избирателей и направленными на регулирование поведения других субъектов. Эти решения принимаются как минимум двумя сторонами – сложными субъектами, представленными корпусом избирателей и избираемыми лицами. Кандидаты на занятие той или иной должности разрабатывают и выдвигают свои программы, а избиратели дают им оценку. В процессе принятия решений участвуют и другие сложные субъекты, в частности, политические партии, элиты общества. Одностороннего решения граждан об избрании того или иного лица на депутатскую или иную должность здесь явно недостаточно. Существенным условием выборов является согласие самого претендента и поддерживающих его участников политической деятельности. Поэтому публично-властные решения, принимаемые на выборах, это всегда результат согласованной воли сторон (политических элит, партий, общественных объединений, граждан), каждая из которых принимает свое решение.

В-третьих, ряд основополагающих норм, образующих институт выборов, регулирует не прямое волеизъявление граждан, а отношения представительства.

Из двух известных избирательных систем – мажоритарной и пропорциональной – в наибольшей мере к институтам непосредственной демократии приближена мажоритарная избирательная

1 Кукушкин М.И., Югов А.А. Выборы – конституционный институт прямого народовластия в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1996. № 2. С. 77.

321

Руденко В.Н. Прямая демократия

система. В той или иной степени она предполагает выявление общей воли граждан (руссоистское «volonté generalé »). В пропорциональной избирательной системе главное заключается не в выявлении общей воли, а в пропорциональном представительстве интересов. Избиратели, голосующие за ту или иную партию, фактически являются не выразителями общей воли, а сторонниками той или иной социальной группы – выразителями и представителями ее интересов. Поэтому пропорциональная избирательная система является типичным институтом представительной демократии.

В-четвертых, ряд норм, образующих институт выборов, имеют тенденцию к установлению представительного характера этого института.

К подобного рода нормам можно отнести правила, устанавливающие, в каком случае выборы считаются состоявшимися, а решение считается принятым. Поскольку в демократических обществах практически отсутствуют механизмы принуждения граждан к участию в голосовании1, это участие во многом определяется личными мотивами и интересами граждан. Отсюда существенной проблемой организации и проведения выборов в современных государствах мира является абсентеизм. Явка избирателей на голосование, как правило, низка. На парламентских выборах она не всегда превышает 50 процентов граждан, внесенных в списки избирателей, а на выборах главы государства редко превышает 70 процентов. Поэтому избирательное законодательство иногда даже не содержит количественных требований к явке из-

1 Участие граждан в выборах – их право. Однако иногда конституции государств закрепляют обязанность граждан участвовать в выборах. В частности, по Конституции Италии участие граждан в голосовании является гражданским долгом (пункт 2 статьи 48). Эта же норма в более жестком виде воспроизводится в избирательном законодательстве страны: «Участие в голосовании – обязанность, от которой никто не может уклониться, не нарушив своего долга по отношению к стране» (См.: Закон о выборах в Палату депутатов // Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. С. 83-91.). В отношении граждан, постоянно уклоняющихся от участия в голосовании, могут быть применены меры морального воздействия (размещение соответствующей информации в газете и др.).

322

Прямое волеизъявление граждан на выборах

бирателей, в соответствии с которыми выборы считаются состоявшимися. Так, в Великобритании при проведении парламентских выборов допускается любое число участников голосования. Теоретически в них могут принять участие два-три человека, и выборы должны быть признаны состоявшимися. В Италии законы о выборах в Палату депутатов и в Сенат Республики тоже не содержат специальных требований к явке избирателей. Во Франции такие нормы отсутствуют в законе о выборах Президента Республики. Порядок выборов депутатов Национального собрания, установленный Избирательным кодексом (статья 126), хоть и предусматривает требования к явке избирателей, но весьма низкие, для того чтобы депутат мог считаться «всенародным избранником» – для избрания в первом туре выборов кандидату необходимо набрать не менее ¼ от числа всех внесенных в списки избирателей. В то же время во втором туре выборов никаких требований к явке избирателей законодательство не содержит1 (при мажоритарной избирательной системе это общее правило).

Публично-властные решения, принимаемые на основе волеизъявления меньшинства избирателей, проблематично рассматривать в качестве решений, принятых всеобщим и прямым голосованием. Фактически они принимаются наиболее активной частью избирательного корпуса, и чем меньше эта часть, тем в большей мере выборы могут быть охарактеризованы в качестве института представительной демократии.

Этот тезис становится еще более категоричным при обращении к способам подсчета голосов избирателей, на основании которых решение об избрании того или иного кандидата считается принятым. Такие способы основательно проанализированы в научной литературе2. Анализ существующих способов подсчета голосов

1См.: Избирательный кодекс // Франция. Конституция и законодательные акты. С. 74-149.

2См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. С. 288-296; Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов. С. 187-203; Лейкман Э., Ламберт Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.; Постников А.Е. Мажоритарная и пропорциональная системы: плюсы и минусы // Народный депутат. 1993. № 12;

323

Руденко В.Н. Прямая демократия

избирателей, согласно расчетам и выводам специалистов, свидетельствует о том, что и та и другая системы, как правило, допускают избрание кандидатов отнюдь не большинством, а меньшинством граждан, включенных в списки избирателей.

Соотнесение норм права, устанавливающих требования к явке избирателей и способу подсчета голосов, позволяет сделать вывод о том, что депутаты и выборные должностные лица, как правило, избираются меньшинством голосов всех зарегистрированных избирателей. К примеру, согласно Конституции Республики Болгарии выборы Президента Республики считаются состоявшимися при условии участия в них не менее половины всех избирателей (пункт 3 статьи 93). Избранным считается кандидат, получивший в ходе выборов более половины действительных голосов1. В данном случае, президент страны фактически может быть избран одной четвертой частью избирателей. В том случае, когда выборы считаются состоявшимися при любом количестве проголосовавших избирателей, эта цифра может быть вообще нерепрезентативной. В частности, в соответствии с пунктом 4 статьи 127 Конституции Польской Республики2 Президент Польши может быть избран большинством поданных действительных голосов. Требований к числу избирателей, которые должны принять участие в голосовании, Конституция не предъявляет.

Избрание кандидата меньшинством голосов избирателей особенно характерно при формировании состава палат парламентов по мажоритарной системе относительного большинства, при которой применяется голосование в два тура. Обычно во втором туре победителем считается кандидат, набравший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Таким образом, принятие публично-властных решений граждан об избрании депутатов и выборных должностных лиц согласно

Надаис А. Выбор избирательных систем // Политические исследования. 1993. № 3; и др.

1Конституция Республики Болгария от 12 июля 1991 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. С. 394-422.

2Конституция Республики Польша от 2 апреля 1997 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. С. 686-732.

Прямое волеизъявление граждан на выборах

современному избирательному законодательству большинства демократических государств может осуществляться и осуществляется на практике на основании волеизъявления меньшинства избирательного корпуса (его наиболее активных «представителей»).

В-пятых, институт выборов в современных государствах, как правило, включает нормы, устанавливающие косвенное принятие решений о формировании состава представительных органов власти и замещении выборных должностей.

Прямое влияние граждан на формирование состава представительного органа власти предполагает мажоритарная система, при которой граждане голосуют непосредственно за кандидатов. Что касается пропорциональной системы, то в данном случае граждане непосредственно голосуют за обезличенные партийные списки, а не за кандидатов. В отношении персонального состава представительного органа власти пропорциональная система выборов по существу означает косвенное принятие решений гражданами. И на это неоднократно обращали внимание специалисты. В частности, В.М. Гессен отмечал: «Основной недостаток рассматриваемой системы заключается в том, что ею чрезвычайно усиливается влияние партийных комитетов и, напротив, чрезвычайно умаляется влияние избирателя как такового. Подавая свой голос, избиратель отвечает на вопрос: к какой партии он принадлежит, и не отвечает на вопрос, кого именно он желает иметь своим представителем. Последний вопрос решается партийным комитетом, т.е. немногочисленной группой безответственных лиц, действующей нередко под влиянием узкопартийных или даже этически и политически небезукоризненных соображений»1. По мнению М. Дюверже, посредническая роль партий при пропорциональной системе в выборном процессе настолько значительна, что принятие решений изменяется коренным образом: «Отныне речь больше не идет о диалоге между избирателем и избранным, нацией и парламентом: между ними стоит третий, что радикально меняет природу их отношений. Прежде чем быть избранным своими избирателями, депутат избираетсяпартией: избиратели жевсеголишьратифицируютэтот выбор»2.

1Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1918. С. 302.

2Дюверже М. Политические партии. М., 2000. С. 429.

325

Руденко В.Н. Прямая демократия

Учитывая, что в настоящее время в большинстве демократических стран в той или иной мере используется пропорциональная система, а также тот факт, что и при мажоритарной системе выборов возможно голосование по спискам, институт выборов в настоящее время нельзя безоговорочно назвать институтом прямой демократии. Голосуя за партийные списки (а по существу за партий-

ные программы), избиратели участвуют в формировании состава представительных органов власти косвенно. Это создает опреде-

ленные неудобства, поскольку выбор избирателя чаще всего персонифицирован (агитацию ведут конкретные кандидаты, их выступления, а не абстрактные программы и манифесты партий оказывают решающее воздействие на избирателей). Поэтому в рамках пропорциональной избирательной системы иногда используются методы преодоления обезличенности партийных списков. Это так называемое голосование по преференциям и панаширование1. Дан-

ные методы значительно усиливают влияние граждан на формирование состава представительных органов власти, так как здесь предусмотрено самоопределение каждого избирателя относительно конкретных кандидатов. При голосовании по преференциям избиратели могут изменить установленную партийными органами очередность избрания кандидатов внутри списка и тем самым существенно повлиять на итоги выборов. При панашировании избиратели могут не занимать определенной партийной позиции и голосовать за кандидатов от разных партий.

Голосование по преференциям в настоящее время предусмотрено законодательством Австрии, Бельгии, Дании, Нидерландов, Финляндии, а в начале 1990-х гг. оно применялось в Италии, Чехословакии. Однако этот вид голосования также не всегда обес-

1 Голосование по преференциям предполагает свободное указание избирателем кандидатов в пределах партийного списка. Избиратели могут проставлять цифрами свои преференции внутри списка кандидатов, голосуя тем самым персонально за своего кандидата либо за тех кандидатов, которых они хотели бы видеть депутатами в случае, если желаемый кандидат не наберет необходимого количества голосов. Панаширование (комбинирование избирательных списков) допускает одновременное голосование за кандидатов из нескольких списков.

326

Прямое волеизъявление граждан на выборах

печивает самостоятельное принятие решений гражданами. В Италии законодатель вынужден был отказаться от него, так как преференции оказались предметом борьбы групп интересов и теневых кланов, в результате чего голоса избирателей стали покупаться боссами, контролирующими депутатский корпус1. Панаширование применяется в Швеции, Швейцарии, Норвегии. Но и оно не имеет широкого распространения, так как не отвечает принципам пропорционального представительства.

Одной из важнейших характеристик влияния граждан на формирование системы власти и управления является право само-

стоятельного выдвижения кандидатов в депутаты и на замещение выборных должностей. Имеет ли место прямое принятие решений самими гражданами в данном случае?

Известно, что право выдвижения кандидатов в депутаты и на выборные должности реализуется в разной форме: самовыдвижение, выдвижение кандидатов инициативными группами граждан в петиционном порядке, общими собраниями (сходами) граждан, выдвижение кандидатов на партийных съездах, на праймериз2, на конференциях избирателей, выдвижение кандидатов общественными организациями и т.д. Системе прямого народовластия наиболее близки три первых вида выдвижения кандидатов, так как они предполагают определенную самодеятельность избирателей: самостоятельное принятие решения о выдвижении конкретным избирателем, либо всем избирательным корпусом, либо его частью (при условии значительной поддержки со стороны избирателей). В тех случаях, когда выдвижение кандидатов осуществляют партийные съезды, конференции избирателей, общественные организации и

1См.: Левин И.Б. О реформе избирательной системы в Италии // Политические исследования. 1993. № 3. С. 80-81.

2Праймериз – система первичных выборов в США, построенная на партийной основе. В большинстве штатов США члены партии, зарегистрированные как избиратели, утверждают кандидата на пост Президента США, а также утверждают делегатов на национальный партийный съезд, которые, как правило, по закону обязаны голосовать на съезде за кандидата, утвержденного на первичных выборах (См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 1999. С. 362.).

327

Руденко В.Н. Прямая демократия

др., решение принимается не самими гражданами, а по существу общественными представительными органами.

Всовременных государствах самовыдвижение граждан, выдвижение кандидатов инициативными группами граждан, общими собраниями (сходами) граждан наиболее часто имеет место на муниципальном уровне. Члены местных сообществ нередко в достаточной мере осведомлены о кандидатах. В необходимых случаях на муниципальном уровне несложно организовать сбор подписей в поддержку кандидата и провести за него агитацию без мощной партийной поддержки. В то же время на региональном и общегосударственном уровнях подавляющее большинство кандидатов выдвигается политическими партиями, а не гражданами. Там же, где действует система пропорционального представи-

тельства, влияние партий на выдвижение кандидатов еще более сильно1. В ряде стран Европейского Союза (Италия, Австрия, Португалия) право выдвижения кандидатов закреплено исключительно за партиями и организованными политическими группами. Но и в других странах решающая роль при выдвижении кандидатов тоже принадлежит партиям, а не гражданам. Известно, что так называемые «независимые» кандидаты и кандидаты, выдвинутые «независимой группой избирателей», почти не имеют шансов на успех без организационной и иной поддержки со стороны политических партий.

Вкачестве существенной характеристики прямого участия граждан в выборах в отечественной юридической литературе нередко принято считать установление определенного контроля избирателей за деятельностью сформированных ими органов власти

иизбранных должностных лиц. Непосредственное участие граждан в формировании системы власти, по мнению российских юристов,

предоставляет народу возможность контроля за деятельностью органов власти и должностных лиц вплоть до полной их смены2. На очередных выборах граждане могут отдать свои голоса другим кандидатам, а в том случае, когда система права предусматривает

1См.: Дюверже М. Политические партии. С. 435.

2См., напр.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.

М., 2001. С. 220.