Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Прямое волеизъявление граждан на выборах

Рассмотрим, какую роль отводит законодатель всеобщим, прямым, равным выборам на общегосударственном уровне управления. В частности, среди стран Европейского Союза по способу формирования законодательных (представительных) органов государственной власти можно выделить три группы государств:

1.Государства, в которых путем всеобщих, прямых и равных выборов при тайном голосовании граждане участвуют в формировании всего состава представительного (законодательного) органа государственной власти (Греция, Дания, Люксембург,

Португалия, Финляндия, Швеция). В перечисленных государствах действуют однопалатные парламенты.

2.Государства, в которых путем всеобщих, прямых и равных выборов при тайном голосовании граждане участвуют в формировании всего состава одной из палат представительного (законодательного) органа государственной власти (как правило, нижней платы), а в формировании состава второй палаты участ-

вуют наряду с другими субъектами публичного права (Ирландия,

Испания, Италия). В соответствии с Конституцией Ирландии1 (статья 18) путем всеобщего, прямого и тайного голосования граждане избирают 43 члена Палаты представителей. По 3 члена Палаты представителей избирают Государственный университет Ирландии

иУниверситет Дублина, еще 11 членов Палаты представителей

назначаются премьер-министром. Депутаты Сената – верхней палаты Генеральных кортесов Испании2 избираются гражданами – по 4 от каждой провинции, по 3 от каждого из больших островов, по 2 от городов Сеута и Мелилья и по 1 от небольших островов и групп островов (статья 69). Законодательные собрания автономных сообществ, а при их отсутствии – коллегиальные органы автономных сообществ – назначают по одному сенатору и еще по одному от каждого миллиона жителей, проживающих на территории автономных сообществ. В Италии состав Сената Республики (одной из равноправных палат парламента) избирается прямым и всеобщим

1Конституция Ирландской республики от 29 декабря 1937 года // Конституции государств Европы: В 3 т. М., 2001. Т. 2 С. 785-816.

2Конституция Испании от 27 декабря 1978 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. С. 50-94.

309

Руденко В.Н. Прямая демократия

голосованием. Но в нем имеется невыборное пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты Республики, а кроме того, Президент может назначить пять пожизненных сенаторов1.

3. Государства, в которых путем всеобщих, прямых и равных выборов при тайном голосовании граждане участвуют в формировании всего состава одной из палат представительного (законодательного) органа государственной власти (как правило, нижней палаты), а в формировании состава второй палаты не участвуют (Австрия, Великобритания, Нидерланды, Франция, Бельгия2). В Австрии, Нидерландах, Франции состав одной из палат формируется путем избрания членов палат региональными парламентами либо особыми коллегиями выборщиков. В Великобритании верхняя палата парламента – Палата лордов – формируется в основном из наследственных лордов. В Бельгии Сенат (верхняя палата парламента) формируется частично на основе непосредственного голосования нидерландской избирательной коллегии (25 сенаторов), французской избирательной коллегии (15 сенаторов), а остальные сенаторы (всего 31) назначаются различными советами и группами сенаторов (статья 67).

Таким образом, при формировании состава представительных (законодательных) органов государственной власти прямые выборы в странах Европейского Союза находят общее применение только в отношении органов общенационального представительства (однопалатных парламентов, нижних палат парламента), при формировании органов территориального представительства (верхних палат парламента) роль прямых выборов в значительной мере снижается. Это обусловлено необходимостью обеспечения

1См.: Парламенты мира. М., 1991. С. 163.

2К этим странам можно отнести и ФРГ. Хотя Бундестаг и Бундесрат не считаются отдельными палатами парламента, фактически они выполняют их роль (См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. М., 1997. Т. 3. С. 376). Бундестаг избирается путем всеобщих и прямых выборов, а Бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают.

Прямое волеизъявление граждан на выборах

представительства интересов национальных и территориальных меньшинств, взаимодействия разных ветвей власти и решения других проблем, которые не могут быть разрешены путем всеобщего, прямого и равного голосования граждан.

Еще реже в странах Европейского Союза, многие из которых сохраняют монархическую традицию, посредством прямых выборов решается вопрос о замещении должности главы государ-

ства. Требование о проведении всеобщих прямых выборов в данном случае содержат конституции пяти государств: Австрии1 (пункт 1 статьи 60), Ирландии2 (пункт 2.1 статьи 12), Португалии3 (статья 121), Финляндии4 (параграф 23раздела 4), Франции5 (часть1статьи 6).

Как показывает практика, избрание главы государства посредством всеобщих прямых выборов зачастую дестабилизирует функционирование системы власти и управления. Глава государства в таком случае ставится на один уровень с парламентом, тогда как парламент считается единственным выразителем суверенитета народа. При возникновении спорных вопросов и парламент, и глава государства будут апеллировать к народу, в результате чего может возникнуть острая и затяжная конфронтация между законодательной и исполнительной ветвями власти. По этой причине на практике часто не может быть сформирована стабильно и эффективно функционирующая система власти и управления6. Существует и другая опасность: избрание главы государства гражданами способствует формированию и укреплению режима его личной власти. Поэтому в стабильно развивающихся

1Конституция Австрийской Республики. Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 года // Конституции государств Европы: В 3 т.

Т. 1. С. 26-114.

2Конституция Ирландской республики от 29 декабря 1937 года.

3Конституция Португальской Республики от 2 апреля 1976 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. С. 748-836.

4Основной Закон Финляндии от 11 июня 1999 года (1999/731) // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3. С. 371-400.

5Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3. С. 411-430.

6См.: Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии: Учебник для вузов. М., 1999. С. 274.

311

Руденко В.Н. Прямая демократия

демократических обществах законодатель отдает предпочтение иным способам замещения должности главы государства – избранию представительным (законодательным) органом, коллегиями выборщиков и др.

Всеобщие прямые выборы главы государства чаще практикуется в переходных обществах, которые сталкиваются с острой необходимостью обеспечить независимость законодательной и исполнительной ветвей власти друг от друга. Когда гражданское общество не настолько организовано, чтобы сформировать парламент, эффективно взаимодействующий с правительством, избрание главы государства на всеобщих прямых выборах способствует укреплению его сильной и эффективной власти1. В настоящее вре-

мя избрание главы государства гражданами предусмотрено конституциями многих стран Латинской Америки, развивающихся государств, ряда восточноевропейских стран (Болгария, Польша, Румыния, Словения, Хорватия), а также большинства государств, образовавшихся в результате распада СССР (исключение составляют Латвия, Молдова, Эстония).

Считается, что в результате выборов депутат или выборное должностное лицо получают от народа мандат – определенное полномочие на отправление властных функций. В публичном праве различают несвязанный (свободный) мандат и императив-

ный мандат2. Обладатель несвязанного мандата представляет весь народ в целом. Он независим по отношению к избирателям. Несвязанный мандат является безотзывным мандатом: избиратели не могут отозвать его у своего представителя. Императивный мандат является индивидуальным мандатом. Его обладатель представляет избирателей того округа, в котором он избирался. Поэтому императивный мандат предполагает неукоснительное исполнение представителем наказов, поручений, инструкций избирателей, отчетность перед избирателями. Императивный мандат является отзывным.

1См.: O’Donell, Guillermo A., and Schmitter, Philippe C. Transitions from Authoritarian Rule. Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. Baltimore and London, 1986. P. 69-70.

2См.: Гунель М. Введение в публичное право. М., 1995. С. 94-97.

312

Прямое волеизъявление граждан на выборах

§2. Институт выборов и прямое участие граждан

вформировании системы публичной власти

Выборы – один из сложнейших институтов конституционного права, поэтому в научной литературе нет общепринятого подхода к его изучению. Для целей нашего исследования наиболее важным и, на наш взгляд, не до конца проясненным является вопрос о том, допустимо ли относить институт выборов к институтам непосредственной демократии. В советский период, когда роль и значение институтов прямой демократии явно преувеличивалась, выборы традиционно характеризовались как институт прямого народовластия1. Современные российские специалисты в области государственного и конституционного права, ученые-государствоведы из стран СНГ, как правило, продолжают эту традицию. Весьма распространен подход, согласно которому выборы рассматриваются в качестве участия «граждан в осуществлении государственной власти, как непосредственным волеизъявлением по коренным вопросам общественной и государственной жизни, так и выделением из своей среды путем голосования представителей для выполнения в этих органах функций по осуществлению государственной власти»2. Иногда выборы рассматриваются в качестве института учредительной власти народа, занимающей свое отдельное место в системе разделения властей. Исследователи подчеркивают, что на выборах осуществляется «конституирование и воспроизведение» представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления»3.

1См. об этом: Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государ-

стве. Саратов, 1974. С. 64-66.

2См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998. С. 124. Автор поддерживает определение, данное в кн.: Государственное право Российской Федерации: Курс лекций / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1993. Такое же определение дано в кн.: Ким А.И. Советское избирательное право. М., 1965. С. 9; Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. С. 65; и др.

3См.: Мурашин А.Г. Выборы и отзыв как акты прямого народовластия. С. 141. Такой же точки зрения придерживается М.И. Ставнийчук. См.: Там же.

313

Руденко В.Н. Прямая демократия

Исследование института выборов в заданном ключе, как правило, предполагает комплексный анализ всей совокупности норм избирательного права. Предметом исследования становятся существующие избирательные системы, виды выборов, порядок назначения выборов, периодичность их проведения, порядок образования избирательных комиссий, выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты или на выборные должности, основы ведения выборной агитации, порядок голосования и подведения итогов выборов, проведения повторных и дополнительных выборов, правовое положение участников выборов (избирателей, партий, избирательных объединений, кандидатов в депутаты и на выборные должности, доверенных лиц кандидатов, избирательных округов и участков, избирательных комиссий и др.). По существу в качестве института прямого народовластия рассматривается совокупность норм избирательного права1. Но данная посылка, как правило, презюмируется заведомо решенной, а не обосновывается. Содержательная же сторона прямого волеизъявления граждан на выборах практически упускается из виду. Поскольку посылка «выборы – институт прямого народовластия» принимается как должное, исследователи не задаются многими принципиальными вопросами. Какова роль выборов в современной системе представительства? Как совместить прямое властвование народа по коренным вопросам общественной и государственной жизни с делегированием полномочий представительным органам власти и выборным должностным лицам? Являются ли принимаемые гражданами на выборах решения однопорядковыми с решениями, принимаемыми в ходе реализации иных институтов прямой демократии? Действительно ли выборы являются прямым отправлением гражданами властных полномочий? Какое влияние оказывает на прямое волеизъявление граждан использование той или иной избирательной системы? … Обозначенные вопросы чаще всего остаются без ответа.

В то же время в ряде современных работ можно встретить иной подход к анализу института выборов. В данном случае выбо-

1 См., в частности: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. С. 138-185. В содержание выборов как института непосредственной демократии автором включены все стадии избирательного процесса.

314

Прямое волеизъявление граждан на выборах

ры также исследуются комплексно – как совокупность правовых регуляторов, определяющих последовательность организационноправовых действий и правовое положение участников выборного процесса на разных его этапах. Однако, как подчеркивают специалисты, система выборов не может рассматриваться в отрыве от системы представительства1. Поэтому, с одной стороны, «выборы – один из институтов прямой демократии, непосредственного волеизъявления жителей и принятия ими публичных кадровых решений». С другой стороны, «выборы выступают как часть и исходное начало представительного властвования граждан»2. По своей сути они – не только институт прямой демократии, но и институт демократии представительной. В основании данного подхода лежит дифференциация норм права, регулирующих участие граждан в формировании системы публичной власти и норм, устанавливающих систему народного представительства. Всесторонний анализ института выборов осуществляется в определенных ракурсах в рамках одного предмета исследования. Выборы как институт непосредственной демократии представлены здесь более определенно в качестве способа решения кадровых вопросов. Но прямое волеизъявление – это лишь один из аспектов института выборов, который в целом характеризуется как «широкое гражданское движение, в ходе которого граждане осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно избирать представительные органы государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц… осуществляют иные свои права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее общество»3.

Представленный подход не позволяет безоговорочно отнести выборы к институтам непосредственной демократии. В методологи-

1См.: Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Представительство и выборы в России. М., 1999. С. 21.

2Выборы в механизме народовластия в Российской Федерации. Екатеринбург, 2000. С. 17-18. О сочетании форм непосредственной и представительной демократии в институте выборов см. также: Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран. С. 94.

3Выборы в механизме народовластия в Российской Федерации. С. 18.

315

Руденко В.Н. Прямая демократия

ческом плане из него следует, что отнюдь не все правовые нормы, регулирующие выборный процесс, имеют отношение к прямому народовластию. В том случае, если исследователь стремится рассмотреть выборы как институт прямой демократии, он должен, по крайней мере, абстрагироваться от правовых норм, регулирующих весь комплекс отношений, связанных с представительной системой власти.

Сами исследователи не обращаются к такому приему, так как это не входит в их задачу. Но если подобный подход попытаться реализовать на практике, то это вряд ли возможно в рамках предложенной концепции. Он базируется на признании двух сущностей одного явления и не позволяет достичь необходимой определенности понятий. Более того, этот подход может дезориентировать исследователя, как только он предпринимает попытку сосредоточиться на институте выборов в одной из его ипостасей. Так, Д.Л. Златопольский отмечает: «Избрание народом всей системы представительных органов есть форма непосредственной демократии, непосредственного народовластия. Вместе с тем эта форма неразрывно связана с представительной демократией: само ее назначение состоит в том, чтобы создавать органы народного представительства. С другой стороны, именно представительные учреждения обеспечивают осуществление непосредственной демократии…»1. В познавательном плане такой подход вряд ли можно признать продуктивным.

Нам представляется, что институт выборов в целом вообще нельзя отнести к институтам прямого народовластия. С тех пор как в XIX столетии институты прямой демократии стали предметом научного исследования, специалисты выборы к ним не относили. Так, рассматривая систему прямого правления, Л. Дюги выделял институты общего собрания, референдума, вето, инициативы2. Причем, как уже было сказано, он оспаривал возможность отнесения к институтам прямого народовластия даже такого института, как плебисцит. Свой подход Л. Дюги аргументировал тем, что плебисцит «это акт, при посредстве которого народ делегирует верховную власть одному человеку и иногда уполномочивает его,

1Златопольский Д.Л. Государственное правозарубежных стран. С. 94.

2См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 393-398.

Прямое волеизъявление граждан на выборах

сверх того, составить конституцию»1. Выборы еще теснее, чем плебисцит, связаны с системой представительного правления. Поэтому современные зарубежные специалисты, затрагивая проблемы прямой демократии, как правило, не включают их в предмет своего исследования. В частности, Т. Кронин в своей специальной работе, посвященной прямой демократии, рассматривает только три института: референдум, инициативу, отзыв2. М. Гунель относит к этим институтам референдум, народную инициативу, народное вето3. Выборы не являются предметом специального рассмотрения и в масштабной работе Дж. Зиммермана, рассмотревшего основные формы гражданского участия в политике4. А Р. Даль прямо относит выборы к институтам современной представительной демократии5.

В советский период истории нашей страны отдельные специалисты тоже не относили выборы к институтам непосредственной демократии. В частности, Р.А Сафаров подчеркивал, что «выборы это лишь способ формирования представительных учреждений, а не выполнения народом самих государственных функций законодательства и управления…»6. Поэтому он рассматривал выборы только в качестве исходного института представительной демократии. Г.Х. Шахназаров не обращался к институту выборов, анализируя понятие «непосредственная демократия». К высшей форме непосредственного народовластия он относил только референдум7. Подобная точка зрения имеет место и в настоящее время. В частности, М.Н. Марченко сравнивает референдум как форму непосред-

1Там же. С. 397.

2См.: Cronin T.E. Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. Cambridge; Massachusets; London, 1989.

3См.: Гунель М. Введение в публичное право. С. 99.

4См.: Zimmerman J.F. Participatory Democracy. N.Y., 1986.

5См.: Даль Р. О демократии. М., 2000. С. 85.

6Сафаров Р.А. Развитие непосредственной демократии в СССР // Вопросы политической организации советского общества в период развернутого строительства коммунизма. М., 1962. С. 241.

7См.: Шахназаров Г.Х. Социалистическая демократия: Некоторые вопросы теории. М., 1974.

317

Руденко В.Н. Прямая демократия

ственной демократии с институтом выборов, непосредственно связанным с представительной демократией1.

Чем обосновать такой подход? На наш взгляд, в данном случае можно привести следующие аргументы.

Во-первых, всеобщие и прямые выборы в современном обще-

стве рассматриваются в качестве способа «делегирования» властных полномочий народа своим представителям. Эта теорети-

ческая посылка имеет серьезное значение. Сравним роль выборов в системе прямого правления (Древние Афины) с их ролью в современной системе представительной демократии. Прямые и «всеобщие» (если иметь в виду, что в голосовании могли принимать участие все граждане) выборы в древности имели свои характерные особенности. Они не были способом делегирования властных полномочий представителям граждан. Отдельный член суда или со-

вета согласно Аристотелю «властью не являлся». Вся верховная власть была сосредоточена в руках народного собрания, организованного таким образом, что «все должностные лица назначаются из всего состава граждан; все управляют каждым, в отдельности взятым, каждый – всеми, когда до него дойдет очередь»2. Эта особенность афинской демократии еще в XIX столетии была отмечена зарубежными и российскими учеными (Henry Main, В. Маклаков).

С их точки зрения подбор магистратов не мог оказать влияния на общее направление политики, ни одна магистратура не давала для этого власти. Подобно тому, как в монархии все зависит от воли одного человека, в древних демократиях тон и направление всему задавали не случайные выборные чиновники, а «бессменная коллективная личность» собрания3.

Совершенно иную картину мы наблюдаем в современном обществе. В середине XIX столетия, когда в европейских странах постепенно начинает утверждаться всеобщее и равное избирательное право, юристы вслед за философами XVIII столетия развили целую тео-

1См.: Проблемы теории государства и права: Учебное пособие. М., 1999.

С. 277.

2Аристотель. Политика. М., 1984. 1282а35; 1317b20.

3Маклаков В. Избрание жребием в Афинском государстве // Исследования по греческой истории. М., 1894. С. 16-17.