Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Институт общего собрания (схода) граждан

дан. Как уже было показано, подобный подход закрепляет по существу представительный характер общего собрания (схода). На уровне небольших местных сообществ это вряд ли оправдано. В отдаленной перспективе институт общего собрания (схода) граждан, вероятнее всего, трансформируется из института прямой де-

мократии в институт функционального представительства инте-

ресов. Он будет выполнять преимущественно консультативную функцию1, а решения общих собраний (сходов) будут иметь рекомендательный характер.

1 Симптоматично, что авторы одного из современных изданий, посвященных проблеме самоорганизации сельских сообществ, пытаясь заглянуть в будущее, характеризуют самоуправление на селе как «суверенное сельское государство», в котором общему собранию (сходу) граждан отводится незначительная роль. Собрания (сходы) могут принимать только рекомендательные решения, общеобязательные же решения принимает «сельская дума», действующая под патронажем общественного совета (См.: Мозохин С.И., Мозохин Д.С. Самоуправляемая деревня. М., 1999. С. 127, 217).

299

Руденко В.Н. Прямая демократия

Раздел 2. ПРЯМОЕ УЧАСТИЕ ГРАЖДАН В ФОРМИРОВАНИИ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Глава 1. ПРЯМОЕ ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЕ ГРАЖДАН НА ВЫБОРАХ: УЧАСТИЕ В ФОРМИРОВАНИИ СОСТАВА ВЫБОРНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ, ЗАМЕЩЕНИИ ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ

§ 1. Институт выборов, его общая характеристика

Выборы – один из древнейших институтов, известный еще родовому обществу. Уже в античности выборы представляют собой довольно развитый политико-правовой институт. Во времена Солона граждане Афин избирали на собрании архонтов (высших должностных лиц), в том числе полемарха (главного военачальника) и фесмофетов (должности для решения правовых вопросов и отправления судебных функций). Выборным органом являлся совет четырехсот, а затем и образованный Клисфеном совет пятисот. В Древнем Риме в период после 287 г. избранию подлежали все высшие ординарные магистраты (консулы, преторы, цензоры), часть экстраординарных магистратов (децемвиры и военные трибуны с консулярной властью), квесторы, курульные эдилы, часть военных трибунов и различные низшие магистраты: административные и судебные комиссии, начальники снабжения Рима продовольствием, надзиратели за дорогами и др.1

В эпоху средневековья выборы обретают сословный характер. Однако в некоторых обществах они применяются в масштабах, сравнимых с греческой и римской античностью. В Новгородской Руси, как отмечал И.Д. Беляев, никто не мог занимать должность без выбора вече. Практически все государственные должности замещались на основе решений вечевых сходов. На новгородском

1 См.: Ковалев С.И. История Рима. Л., 1986. С. 106-197. 300

Прямое волеизъявление граждан на выборах

вече избирались князь, владыка, посадник, тысяцкий, сотские, вечевые дьяки, подвойские и бирючи. Новгородскому праву было известно выборное замещение должностей не только на уровне Новгорода, но и в пригородах, концах, сельских общинах, погостах, церковных приходах и др. На кончанских, погостных, приходских вече избирались соответствующие должностные лица: посадники, сотские, старосты, работники администрации и суда, священники, церковные старосты и др.1 В городах-государствах раннесредневековой Италии для замещения некоторых государственных должностей тоже требовалось прямое волеизъявление граждан. В XII столетии граждане напрямую избирали консулов – правителей городов-государств. В XIII–XIV столетиях они могли принимать решения об избрании так называемых народных капитанов

(Capitano del popolo)2.

После Французской революции XVIII в. с развитием представительной системы правления выборы становятся одним из главных способов решения кадровых вопросов в системе публичной власти.

В современном публичном праве выборы – это способ фор-

мирования состава органов публичной власти, замещения выбор-

ных должностей. Выборы могут осуществляться органами власти, общими собраниями (сходами) граждан, производственными коллективами, общественными организациями и т.д., а также корпусом избирателей. Ниже мы сосредоточим внимание на выборах, представляющих собой форму волеизъявления избирателей.

Выборы предполагают самостоятельный, свободный и спонтанный отбор кандидатов избирателями, осуществляемый ими без принуждения на основе своих собственных намерений и воли3. Отбор кандидатов может осуществляться на альтернативной и без-

1См.: Беляев И.Д. Судьбы земщины и выборного начала на Руси. М., 1905.

С. 15-18.

2См.: Ковалевский М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Роль государства и его отражение в истории политических учений. М., 1906. Т. 1. С. 349.

3См.: Black’s Law Dictionary. With Pronunciations. Sixth Edition. St. Paul, Minn, 1990. P. 517-518.

301

Руденко В.Н. Прямая демократия

альтернативной основе. В демократических государствах, как правило, выборы проводятся на альтернативной основе, предусматривающей состязание кандидатов. В этой связи М. Прело называл выборы состязанием юридически квалифицируемых воль с целью провести назначение1.

Выборы – институт определенно-периодического (систе-

матического) действия2. Они должны проводиться регулярно по истечении установленного избирательным законодательством периода. Выборы, проводимые в установленный срок, являются оче-

редными. Бывают также внеочередные и повторные выборы, до-

полнительные выборы. Внеочередные выборы проводятся в случае досрочного прекращения полномочий выборного органа власти или выборного должностного лица. Повторные выборы назначаются в случае, если ранее проведенные выборы признаны несостоявшимися. Проведение дополнительных выборов может быть вызвано досрочным прекращением полномочий депутата представительного органа власти.

Различают прямые и непрямые (косвенные и многостепен-

ные) выборы. Посредством прямых выборов депутаты и выборные должностные лица избираются самими гражданами. Косвенные выборы предусматривают избрание населением выборщиков, которые избирают соответствующих лиц. Многостепенные выборы предполагают избрание населением членов представительных органов власти одного уровня, которые производят выборы членов органов власти другого уровня. Известны также косвенные многостепенные выборы (дореволюционная Россия, Франция, Португалия), когда население избирает выборщиков, выбирающих других выборщиков, и др.3 В центре нашего внимания будут находиться только прямые выборы.

Конституционное законодательство современных государств, как правило, провозглашает, что прямые выборы являются всеобщими, равными и проводятся при тайном голосовании.

1См.: Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957. С. 74.

2См.: Мурашин А.Г. Выборы и отзыв как акты прямого народовластия // Журнал российского права. 1999. № 10. С. 140.

3См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. М., 1999. С. 286.

Прямое волеизъявление граждан на выборах

Всовременном обществе известны две основные избирательные системы, под которыми понимают установленный законом или другим нормативным актом способ определения результатов

голосования и порядок распределения мандатов между партиями и кандидатами1. Это мажоритарная и пропорциональная избира-

тельная системы. Они, особенно пропорциональная избирательная система, имеют массу разновидностей.

При проведении выборов по мажоритарной системе создаются территориальные2 одномандатные (униноминальные) или многомандатные (полиноминальные) избирательные округа. От одномандатных округов избирается одно лицо, а от многомандатных – сразу несколько. Разновидностью территориальных округов являются общегосударственные (общенациональные) округа. Выборы по пропорциональной системе проводятся только в многомандатных и общегосударственных (общенациональных) округах.

При мажоритарной избирательной системе, для того чтобы получить мандат (все мандаты от данного округа), кандидат (политическая партия) должен получить в округе большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Взависимости от характера большинства выделяют три основные разновидности мажоритарной системы: мажоритарную систему относительного большинства, мажоритарную систему абсолютного большинства и мажоритарную систему квалифицированного большинства.

Мажоритарная система относительного большинства

предусматривает, что для избрания кандидат (кандидаты, включенные в партийный список) должен получить наибольшее число голосов избирателей по сравнению с числом голосов, полученных другими кандидатами (списками кандидатов). Эта система позволяет проводить выборы в один тур и, следовательно, экономить средства, необходимые для проведения голосования.

При мажоритарной системе абсолютного большинства для избрания кандидат (кандидаты, включенные в партийный список)

1Там же. С. 288.

2Иногда законодательство предусматривает создание производственных, административно-территориальных, национальных и других округов.

303

Руденко В.Н. Прямая демократия

должен получить как минимум 50 процентов плюс один голос избирателей, принявших участие в голосовании. При большом числе кандидатов достаточно часто ни одному из них не удается набрать необходимого числа голосов. Поэтому назначается второй тур выборов, участниками которого становятся либо два кандидата, набравшие наибольшее число голосов избирателей, либо кандидаты, набравшиеустановленный закономпроцентголосов избирателей.

Мажоритарная система квалифицированного большинства предусматривает, что для избрания кандидат (кандидаты, включенные в партийный список) должен получить поддержку определенного числа избирателей (2/3 и др.). Поскольку требуемое число голосов избирателей при данной системе кандидатам набрать еще труднее, проведение второго тура голосования является здесь неизбежным.

Мажоритарная система абсолютного большинства, а также мажоритарная система квалифицированного большинства наиболее эффективны при проведении выборов должностных лиц, а не депутатов представительных органов власти, так как выборы депутатов в данном случае громоздки и требуют очень больших затрат.

Мажоритарная избирательная система позволяет сформировать в представительном органе власти устойчивое большинство, поддерживающее правительство. Однако она не решает проблемы представительства основных слоев общества в органах власти. Меньшинство голосов, поданных за кандидатов, не получивших депутатского мандата даже при системе абсолютного большинства, по расчетам специалистов зачастую бывает очень значительно – в целом по стране оно может составлять миллионы, а то и десятки миллионов1. Между тем эти голоса пропадают.

Поэтому иногда, но очень редко, на практике используются так называемые системы представительства меньшинства: система ограниченного вотума, система кумулятивного вотума, система единственного непереходящего голоса2.

1См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. С. 289.

2См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1918. С. 292-296; Чиркин В.Е. Конституционное правозарубежных стран. М., 1999. С. 230-231.

Прямое волеизъявление граждан на выборах

Все системы применяются при выборах по партийным спискам. В первом случае избирателю предоставляется право голосовать за неполное число кандидатов, избираемых по округу: при трех кандидатах за двух, при пяти за трех или четырех и т.д. В этих условиях меньшинство может быть представлено одним кандидатом. Во втором случае избиратель имеет несколько голосов (в зависимости от числа кандидатов). Он может отдать все голоса одному из них или же распределить их между другими кандидатами. Сосредоточивая свои голоса на отдельных немногих кандидатах, меньшинство может обеспечить им на выборах относительное большинство голосов. В третьем случае избиратель может голосовать только за одного кандидата из разных партийных списков, содержащихся в бюллетене. Избранным считается кандидат, получивший наибольшее число поданных голосов.

По справедливому замечанию В.М. Гессена, недостатком систем представительства меньшинства является определенная предрешенность представительства большинства и меньшинства независимо от реального соотношения сил. Так, система ограниченного вотума искусственно ослабляет большинство, а система кумулятивного вотума, наоборот, искусственно усиливает меньшинство.

Более эффективно проблема представительства решается при

пропорциональной избирательной системе. Распределение манда-

тов осуществляется здесь в соответствии с вычисляемой после выборов избирательной квотой (избирательным метром) и на основе эвентуального (косвенного) вотума1. Избирательным метром определяется численный состав группы, избирающей одного представителя. Эвентуальное голосование предполагает, что «излишние» голоса, поданные за одного кандидата, набравшего количество голосов, соответствующее избирательному метру, засчитываются другому кандидату, недобравшему необходимого числа голосов. Однако и пропорциональная избирательная система тоже не лишена недостатков. Адекватно отражая в составе депутатского корпуса интересы основных социальных слоев и политических групп, она

1 См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 299.

305

Руденко В.Н. Прямая демократия

не всегда позволяет сформировать стабильно работающие представительные органы власти.

Вопрос о выборе и применении той или иной избирательной системы решается в каждой стране с учетом ее традиций и особенностей политической культуры. В европейских странах в XIX – начале XX столетия доминировала мажоритарная избирательная система. Но уже с начала 40-х гг. XIX столетия ученые и парламентарии начинают обосновывать необходимость введения пропорциональной избирательной системы. В конце XIX столетия она начинает усваиваться законодателями как для формирования органов местного самоуправления, так и палат законодательных (представительных) органов государственной власти. В начале 1860-х гг. она была закреплена в Швейцарии в кантональных конституциях (Женева, Цуг, Золотурн, Базель-город и др.). В 1867 г. пропорциональная система вводится в Дании для избрания членов верхней палаты парламента. В последующем она находит применение в Сербии (1888 г.), в Бельгии (1889 г.), в Финляндии (1906 г.), в Болгарии (1912 г.)1. В течение XX столетия эта система в том или ином виде получила закрепление в законодательстве практически всех европейских государств. Принципа мажоритарности по традиции придерживается только Великобритания (выборы депутатов Палаты общин осуществляются по мажоритарной системе), а также Франция (по мажоритарной системе избираются члены Национального собрания).

Чтобы использовать преимущества двух основных избирательных систем и преодолеть присущие им недостатки, в некоторых странах (Германия, Греция, Италия и др.) применяется сме-

шанная избирательная система, при которой одна часть состава представительного органа избирается по мажоритарной системе, а вторая часть по пропорциональной системе. Так, в Италии по две трети депутатов обеих палат парламента (Палаты депутатов и Сената Республики) формируется на основе мажоритарной избирательной системы, а по одной трети – на основе пропорциональной системы.

1 См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 296-298. 306

Прямое волеизъявление граждан на выборах

В одной и той же стране в зависимости от уровня выборов, а также решаемых на них задач, обычно используются как мажоритарная, так и пропорциональная избирательная система.

Всеобщие, прямые, равные выборы при тайном голосовании проводятся на разных уровнях управления: на общегосударствен-

ном уровне, на уровне субъекта федеративного государства, административно - территориального образования, а также на уровне местного самоуправления. В современных демократических странах прямые выборы обязательно предусмотрены как на общегосударственном, так и на местном уровне.

На выборах формируется состав представительных (законода-

тельных) органов государственной власти, органов управления адми- нистративно-территориальных единиц (комитеты и иные органы в специальных округах в США), представительных органов местного самоуправленияи других выборных органов власти и управления.

Посредством выборов в некоторых странах осуществляется замещение должности главы государства, а в субъектах федеративных государств могут замещаться должности высшего долж-

ностного лица субъекта федеративного государства (49 штатов США, субъекты Российской Федерации). Граждане могут избирать

должностных лиц административно-территориальных единиц (в

частности, в специальных округах в США), судей (отдельные штаты США, некоторые кантоны Швейцарии, бывший СССР), долж-

ностных лиц местного самоуправления.

Всеобщие, прямые, равные выборы при тайном голосовании – оптимальный и проверенный способ принятия решений в современном обществе. Они имеют ряд преимуществ перед другими известными способами формирования системы публичной власти –

наследованием, избранием жребием, назначением, избранием орга-

ном власти, делегированием и др. При наследовании круг должностных лиц ограничивается лицами, специально подготовленными для отправления функций власти и управления. Поэтому наследование ведет к олигархии, интересы которой могут не совпадать с интересами граждан1. Избрание жребием допускает определенный

1 См.: Лейкман Э., Ламберт Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной систем. М., 1958.

307

Руденко В.Н. Прямая демократия

произвол в решении кадровых вопросов. Публичную должность может занять лицо, не желающее заниматься управлением или не имеющее соответствующей квалификации. Назначение же, избрание органом власти, делегирование ставят публичного деятеля в зависимость от лица или органа, принявшего кадровое решение. Формирование системы публичной власти посредством выборов в определенной мере разрешает эти проблемы. Выборы позволяют (конечно, не всегда) избрать наиболее подходящих лиц на публичные должности и обеспечить их независимость от других органов власти и должностных лиц.

Однако нельзя сказать, что прямое волеизъявление граждан – это оптимальный способ принятия решений по вопросам формирования системы публичной власти. Во многом он сам уступает вышеприведенным способам. Так, при наследовании функции публичной власти отправляют лица, имеющие соответствующую квалификацию, заранее подготовленные к исполнению соответствующих функций. Избрание жребием обеспечивает мирное замещение должностей и сменяемость кадров, не допускает закулисных соглашений при распределении должностных обязанностей. Назначение должностного лица или его избрание органом власти, делегирование позволяют осуществить подбор и расстановку наиболее подходящих кадров, обеспечить более устойчивое функционирование системы власти и управления. Кроме того, как показывает практика, народное голосование имеет много своих недостатков (конфликты противоборствующих сторон во время выборов, жесткий прессинг со стороны групп интересов на избирателей, значительные материальные и финансовые затраты на проведение частых избирательных кампаний, политическое противостояние сторон после выборов и т.д.). Поэтому обновление кадрового состава в системе публичной власти посредством всеобщего, прямого и рав-

ного голосования не является общим принципом современного кон-

ституционализма. Законодателю всегда приходится подбирать наиболее подходящие способы формирования состава выборных органов и замещения выборных должностей, как правило, сочетающие избрание с назначением, делегированием и т.д. Это характерно для всех уровней управления.

308