Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Руденко В.Н. Прямая демократия

Глава 3. ИНСТИТУТ НАРОДНОГО ВЕТО (АБРОГАТИВНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ)

§ 1. Понятие народного вето, происхождение и развитие института народного вето, его общая характеристика

Поскольку граждане непосредственно избирают своих представителей, которые принимают законы и иные правовые акты, можно предположить, что граждане также могут обладать правом отклонять законы, принятые их представителями. Такое право действительно предусмотрено в законодательстве ряда государств. По аналогии с правом вето высшего должностного лица государства, субъекта федеративного государства его обозначают понятием «народное вето» либо «вето» (veto)1. В зарубежных государствах народное вето в последние годы больше известно под названием аброгативного (от лат. abrogatio – отмена) референдума (abrogative referendum). Совокупность норм, закрепляющих право отклонения законов гражданами и конкретизирующих егосодержание, составляет институт народноговето.

Народное вето – институт непосредственной демократии, предусматривающий право граждан отклонять путем голосования на референдуме принятые представительным органом государственной власти (органом местного самоуправления) и вступившие в силу законы (акты органов местного самоуправления) или их отдельные положения.

Данный институт может быть предусмотрен как на общегосударственном уровне, так и на уровне отдельных субъектов федеративных государств, административно-территориальных единиц, на муниципальном уровне.

По своему предмету народное вето может быть общим либо частичным. Реализация права общего вето влечет полную отмену правового акта (собственно аброгация). Реализация права частичного вето означает отменуотдельныхположений правовогоакта(дерогация).

1 См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 407; Маклаков В.В. Референдум в странах-членах Европейского Союза: Справочник. М., 1997. С. 23-24.

240

Институт народного вето (аброгативный референдум)

Народное вето является абсолютным, т.е. окончательно отменяющим действие правового акта.

Инициатива народного вето может принадлежать установленному числу граждан (петиционное народное вето) или органам государственной власти (органам местного самоуправления), ад- министративно-территориальным образованиям, установленному числу депутатов.

Правом на участие в голосовании по вопросу об отмене того или иного правового акта, как правило, обладают избиратели, участвующие в формировании представительного органа власти, принявшего соответствующий правовой акт.

Институт народного вето имеет длительную историю. Его древнегреческим аналогом являются жалобы на противозаконие, известные в Древней Греции под названием «графе парономон» («graphe paranomon»). Каждый гражданин мог возбудить судебное преследование против лиц, проведших новый закон, нарушающий, по их мнению, предписания «конституции». Подобные жалобы разбирались в суде присяжных. Если жалоба была возбуждена до истечения года со времени принятия нового закона, то по приговору суда закон мог быть отменен, а его инициатор подвергнут изгнанию или штрафу. По истечении годичного срока новый закон мог быть признан не подлежащим исполнению1. Вето в целях защиты интересов народа было известно и в Древнем Риме. Плебейские трибуны обладали правом протеста против распоряжений должностных лиц, решений сената и предложений, вносимых в народные собрания. Протест трибунов выражался в произнесении слова «veto» («запрещаю»). Применение права вето приостанавливало действие соответствующих распоряжений, пока трибун не снимал своего запрещения2.

История современного института народного вето восходит к Французской революции XVIII в. Якобинская Конституция от 9 августа 1793 г. предоставила народу право протеста («reclamation») против законов, принятых народными представителями. Граждане

1См.: Ковалевский М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. СПб., 1906. С. 15-16.

2См.: Ковалев С.И. История Рима. Л., 1986. С. 113.

241

Руденко В.Н. Прямая демократия

могли заявить свой протест в течение 14 дней после обнародования закона. Но этот протест мог иметь силу только в том случае, если он был заявлен в половине департаментов и, по крайней мере, десятой частью первичных собраний каждого департамента. При соблюдении этого правила закон передавался на всеобщее голосование. Конституция предусматривала, что право протеста могло быть применено к актам об объявлении войны, по бюджету республики,

кмеждународным договорам1.

Вто время как положения якобинской Конституции не были реализованы на практике, с середины XIX в. институт народного вето стал активно использоваться в кантонах Швейцарии. Причем в этой стране появление народного вето предшествовало введению прямого избирательного права и права граждан на участие в референдуме. В то время избирательное право применялось в Швейцарии в крайне ограниченной форме: путем голосования народ мог отказать в согласии на закон, принятый законодательным органом. Впервые народное вето было введено в

кантоне Сен-Галлен (1831 г.) и Базеле (1832 г.), а затем в Валлисе (1839 г.), в Люцерне (1841 г.)2. Несколько позже (в 1874 г.)

институт народного вето был предусмотрен на общегосударственном уровне Конституцией Швейцарии (статья 89)3. На аме-

риканском континенте право народного вето впервые было использовано в штате Дакота в 1898 г.4

С широким распространением всеобщего избирательного права и права граждан на участие в референдуме институт народного вето в конституционных системах современных государств стал составной частью избирательного права и законодательства о референдуме. В настоящее время нормы, регулирующие право

1См.: Курти О. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. СПб., 1900. С. 57.

2См.: Там же. С. 85-86; Островский Вл. Прямое народное законодательство: (Референдум и инициатива в Швейцарии). М., 1917. С. 5.

3См.: Конституция Швейцарии: Перевод текстов Швейцарской конституции и Избирательного закона. СПб., 1905.

4См.: Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки: опыт и проблемы // Вестник МГУ, Серия 11. Право, 1991. № 5. С. 50.

Институт народного вето (аброгативный референдум)

народного вето, на общегосударственном уровне предусмотрены Конституцией Швейцарии (глава 2 раздела 4)1, Конституцией Итальянской Республики (статья 75)2, Конституцией Королевства Дании (пункты 1, 7 статьи 42)3. На региональном уровне институт народного вето предусмотрен уставами большинства областей Италии, конституциями ряда швейцарских кантонов, земель ФРГ (Берлин, Северная Вестфалия, Рейнланд-Пфальц, Нижняя Саксония). Нормы об отклонении законов и их отдельных положений путем подачи петиций о проведении референдума содержатся в конституциях 24 штатов США4.

Среди указанных стран на практике наиболее часто институт аброгативного референдума реализуется в Италии. Законодательство о референдуме и правоприменительную практику этого государства можно считать классическим примером, иллюстрирующим особенности института народного вето. Только в период с 1974 г. по настоящее время в стране состоялось 45 голосований по отмене законодательных положений. В частности, на референдуме 25 мая 2000 г. избиратели решали вопросы об отмене отчислений профсоюзам; об отмене норм о реструктуризации рабочих мест, об исключении возможности для государственных служащих иметь вторую оплачиваемую работу, об отмене возмещения затрат на прове-

1См.: Союзная конституция Швейцарской конфедерации от 18 апреля 1999 года // Конституции государств Европы: В 3 т. М., 2001. Т. 3.

С. 537-580.

2См.: Конституция Итальянской Республики от 22 декабря 1947 года // Конституции государств Европы. Т. 2. С. 104-132.

3См.: Конституция Королевства Дании от 5 июня 1953 года // Конституции государств Европы. Т. 1. С. 761-773. В Конституции Дании и в указанных выше документах отсутствует прямое употребление словосочетаний «народное вето» или «аброгативный референдум». Это обобщающее понятие, используемое в научной литературе.

4См., например, седьмую поправку к Конституции штата Арканзас, в соответствии с которой не менее 6 процентов избирателей могут выдвинуть петицию об отмене правового акта или отдельного его положения. (Amendments to the Constitution of the State of Arkansas of 1874. Amendment 7. Initiative and Referendum // Constitution of the State of Arkansas of 1874. May 1997. P. 70).

243

Руденко В.Н. Прямая демократия

дение референдумов и избирательных кампаний, об отмене существующего метода распределения депутатских мандатов и др.1 Особенностью практики реализации института аброгативного референдума в Италии по сравнению с аналогичным опытом, накопленным в Швейцарии и США, является частая отмена не столько законов в целом, их разделов, сколько отдельных статей и даже пунктов2.

Ввиду близости института народного вето институту референдума государствоведами иногда высказывается мнение, что народное вето по существу есть разновидность отклоняющего референдума3. С этим выводом трудно не согласиться. Однако его следует конкретизировать. Необходимо акцентировать внимание на определенной специфике права народного вето, что позволит рассмотреть данный институт несколько обособленно от референдума вообще и от других разновидностей отклоняющего референдума в частности.

Народное вето – не всякое голосование, направленное на отмену действующего правового акта или отдельных его положений. Отмена и изменение правовых актов – неотъемлемая составная часть обычного правотворческого процесса, в ходе которого действующие нормы права постоянно уточняются и совершенствуются. В этом плане законодательство может предусматривать различные формы участия граждан в правотворческом процессе. Одной из них может быть отлагательный референдум, предполагающий голосование по принятому, но не вступившему в силу закону. Голосование позволяет не допустить промульгации закона, против которого выступают граждане, отложить его принятие и при необходимости доработать правовой акт с учетом итогов голосования. Другой такой формой участия может быть совещательный отклоняющий референдум по закону, принятому представительным органом власти и направленному высшему должностному лицу государства (субъекта федеративного государства и др.) для подписания. Высшее должностное лицо государства в данном случае впра-

1См.: Direct democracyin the world: [WWW–документ] // http://c2d.unige.ch.

2См.: Bogdanor V. Western Europe // Referendum around the World. The Growing Use of Direct Democracy. L., 1994. P. 62.

3См.: Народное вето // Большой юридический словарь. М., 1999. С. 396.

Институт народного вето (аброгативный референдум)

ве учесть итоги голосования и при необходимости возвратить закон в представительный орган власти на доработку либо не принимать мнение граждан во внимание, подписать его и направить для опубликования. В обоих случаях граждане выступают весомым актором законодательного процесса. Власть считает необходимым советоваться с ними. Их отношения с представительными органами власти можно назвать партнерскими. Определяя свое мнение, они по существу сотрудничают с представительным органом власти в правотворческой деятельности. Примером такого подхода являются нормы, закрепленные в Конституции Латвийской Республики1. В соответствии со статьей 72 Президент Республики может задержать публикацию закона на два месяца или обязан задержать публикацию закона, если в течение семи дней после его принятия этого потребует не менее одной трети членов сейма. В таких случаях у избирателей появляется право потребовать в установленном порядке проведения народного голосования и отменить закон, в целесообразности принятия которого сомневается Президент или члены сейма. Если такого требования в течение двух месяцев не последовало, закон подлежит публикации.

Институт народного вето представляется в ином свете. Необходимость в нем появляется лишь тогда, когда правотворческий процесс завершен и правовой акт вступил в силу. Несмотря на то, что современная практика парламентаризма выработала сложные механизмы согласования интересов различных социальных групп в представительном органе власти (несколько чтений законопроекта, создание согласительных комиссий, в том числе из представителей палат парламента и др.), а также механизмы согласования отношений между различными ветвями власти (вето высшего должностного лица и др.), принятый в конечном итоге закон или иной нормативный правовой акт может не отвечать интересам граждан либо противоречить законодательству. В таком случае граждане могут обладать запасным рычагом – правом самостоятельно, минуя иные органы власти, налагать запрет на действие норм, уже принятых представительным органом власти и вступивших в силу. Содержа-

1 См.: Конституция Латвийской Республики от 15 февраля 1922 года // Конституции государств Европы. Т. 2. С. 308-316.

245

Руденко В.Н. Прямая демократия

ние народного вето – это право на запрет, на возражение. Именно в этом состоит значение латинского слова «veto» – «не допускать», «не позволять», «не разрешать», «запрещать», «мешать», «противиться», «возражать», «быть против» …1 Используя право «вето», граждане становятся в оппозицию представительному органу власти: они запрещают действующий правовой акт, принятый от их имени. Этим институт народного вето отличается от любого другого референдума. Как отмечал А. Дюнан, важнейшим отличием народного вето от референдума является то, что вето имеет чисто отрицательный характер. В то время как референдум содержит в себе вообще требование народного голосования относительно данного закона, народное вето требует отвержения закона2. Отсюда вытекает, как правило, абсолютный характер народного вето. Оно не предусматривает согласительных процедур, последующей доработки законопроекта. Результатом применения народного вето является аннулирование правового акта. Поэтому народное вето иногда справедливо именуют отвергающим либо отменительным референдумом3. Подобного рода референдум имеет свои характерные особенности.

Рассмотрим институт народного вето на примере Конституции Итальянской Республики. В соответствии с абзацем 1 статьи 75 «референдум назначается для полной или частичной отмены законов или акта, имеющего силу закона, когда этого потребуют 500 тысяч избирателей или пять областных советов». Так как отклонение ранее принятого законодательного акта путем народного голосования по существу является выражением недоверия представительному органу государственной власти, для этого должны быть веские основания, а принимаемое решение должно обладать несомненной легитимностью. Отсюда отличительной чертой института народного вето являются гораздо более жесткие, по сравнению с иными разновидностями референдума, требования к проведению голосования

1См.: Дворецкий И.Х. Латинско-русский словарь. М., 1976. С. 1073.

2См.: Дюнан А. Народное законодательство в Швейцарии: Исторический обзор. С. 44.

3См.: Референдум // Большой юридический словарь. С. 596; Маклаков В.В. Референдум в странах-членах Европейского Союза. С. 24.

Институт народного вето (аброгативный референдум)

и особенно подведению его итогов. В приведенной норме Конституции законодателем установлены повышенные требования к инициативе референдума, направленного на отмену законов. В то время как для осуществления права народной законодательной инициативы определен необходимый минимум голосов граждан в поддержку инициативы в количестве 50 тысяч голосов (абзац 2 статьи 71), в данном случае референдум может быть проведен только по требованию не менее 500 тысяч избирателей. Кроме того, вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании участвовало большинство имеющих на это право избирателей и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными (абзац 4 статьи 75). Подобная по содержанию норма закреплена в конституциях штатов США, предусмотревших институт отмены законов гражданами по петициям о назначении референдума1. Эти требования определяют существенное различие между народным вето и обычным референдумом, подмеченное еще в начале прошлого века В. Островским. «Существенная разница между “вето” и референдумом, – отмечал он, – заключается в том, что в последнем судьба закона решается большинством действительно поданных голосов, тогда как при “вето” закон отвергается только в том случае, если против него выскажется большинство граждан, внесенных в избирательные списки; таким образом, в последнем случае считается, что лица, не принимавшие участия в голосовании, высказались в пользу закона»2.

1В 20 штатах закон аннулируется, если в ходе референдума свыше половины избирателей проголосовали за его отмену. В других штатах для отмены закона необходимо от 30 до 50 процентов голосов избирателей. См.: Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки. С. 50.

2См.: Островский Вл. Прямое народное законодательство… С. 5. Отмеченная особенность – характеристика народного вето в «классическом» виде. Разумеется, существуют отклонения от правила. В частности, Конституция Швейцарии (статья 142), Конституция Дании (пункт 7 статьи 42) распространяют на референдум по отмене закона общие правила о референдуме, конституции вышеупомянутых земель ФРГ – общие правила о законодательной инициативе. В Швейцарии закон считается отменным, если решение принято большинством проголосовавших избирателей. В

247

Руденко В.Н. Прямая демократия

Существуют и иные особенности регулирования отношений, связанных с осуществлением права народного вето. Все они сводятся к уменьшению числа случаев реализации гражданами этого права. Так, принятый в развитие Конституции Итальянской Республики закон1 устанавливает ряд дополнительных ограничений применения права народного вето. К ним относится запрет на подачу требования о проведении референдума в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат Итальянского парламента, и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов в эту палату (статья 31). С учетом правил указанной статьи требования о проведении референдума могут представляться ежегодно только в определенный промежуток времени – с 1 января по 30 сентября (абзац 1 статьи 32). Законом также предусмотрено, что в случае роспуска одной или обеих палат парламента ранее назначенный Президентом Республики референдум автоматически откладывается, а сроки, связанные с процедурой референдума, возобновляются только по истечении года со дня выборов (абзацы 2 и 3 статьи 34). Наконец, закон содержит запрет на проведение повторного референдума об отмене того же закона или акта, имеющего силу закона, отдельных их положений, ранее чем через пять лет и с учетом указанногов статье 31 (статья 38).

Кроме того, как показывает Вернон Богданор, в правовых системах современных государств существуют своего рода косвенные инструменты ограничения права реализации аброгативного референдума. Во-первых, не все решения народа об отмене закона либо его отдельных положений могут быть признаны законными

Дании решение принимается большинством принявших участие в голосовании, при условии, что против закона голосуют не менее тридцати процентов от общего числа избирателей, наделенных правом голоса. Такой же механизм предусмотрен Конституцией Берлина. В то же время, например, в Нижней Саксонии, принятие и отмена закона может осуществляться решением большинства избирателей, имеющих право голоса. 1 См.: Закон № 352 от 25 мая 1970 года с изменениями, внесенными Законодательным декретом № 351 от 25 июля 1975 года «Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа» // Италия: Конституция и законодательные акты. М., 1988. С. 179-197.

248