Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия
.pdf
Институт народной правотворческой инициативы
Представляется, что и на уровне регионов, даже тех, где народная правотворческая инициатива стала неотъемлемым элементом законодательства, приведенные контраргументы также не остались незамеченными. Не случайно институт народной правотворческой инициативы предполагает существенные внутренние ограничители. В целях недопущения подмены деятельности законодательного органа инициативами граждан и исключения возможных злоупотреблений предоставленным правом процедура реализации гражданской инициативы существенно усложнена. В частности, достаточно велико необходимое для квалификации инициативы количество голосов избирателей. Так, в Калифорнии для назначения голосования обычный законопроект должен получить поддержку не менее 5 процентов голосов избирателей, поданных на последних выборах (в середине 90-х гг. требовалась поддержка более чем 300 тысяч избирателей). В пользу законопроектов о поправках к Конституции штата таких голосов необходимо собрать не менее 8 процентов (более 600 тысяч), что требует значительных финансовых затрат1. Законодательство штатов может также предусматривать требования по формированию довольно значительного денежного фонда в поддержку инициативы2 и др. Поэтому роль народной инициативы в законодательном процессе в целом не следует преувеличивать. Доля законов, принятых в порядке народной инициативы в штатах США, по нашим оценкам, невелика3.
1См.: Васильев В.И. Прямая демократия: опыт Калифорнии. С. 118.
2Законодательный орган штата Орегон в 1951 г. постановил, что для проведения инициативы по какому-либо законопроекту необходим денежный фонд не менее 50 тысяч долларов, который должен быть сформирован беспристрастным комитетом. См.: The City Club of Portland. Report on: The Initiative and Referendum in Oregon.
3С 1902 по 1994 г. жители штата Орегон выдвинули 277 петиций с законопроектами. В 108 петициях содержались поправки к Конституции штата. 34 поправки были приняты. В остальных 169 петициях содержались обычные законопроекты. В результате голосования было принято 65 за-
конов штата. (См.: The City Club of Portland. Report on: The Initiative and Referendum in Oregon). Учитывая, что в штатах США принимаются сотни законов в год, эти цифры невелики.
219
Руденко В.Н. Прямая демократия
Все это свидетельствует о том, что к институту народной инициативы следует относиться с большой долей осторожности. По мнению американских исследователей, в целом народная инициатива зарекомендовала себя как желательное усовершенствование законодательного процесса. Но это не значит, что народная инициатива должна подменять собой обычный законодательный процесс. Обращение к ней целесообразно лишь тогда, когда какойлибо вопрос не может быть решен посредством обычной законодательной процедуры. «Процедура инициативы, – отмечает Дж. Зиммерман, – должна быть “запасным” полномочием избирателей, применяемым только тогда, когда законодательный орган окажется непредставительным и не желающим отвечать на нужды граждан»1. В этом плане народная инициатива в современном обществе служит одним из инструментов преодоления политического отчуждения граждан от власти. Если на заре становления представительной системы парламентские институты служили инструментом укрощения демократии2, то в настоящее время институты прямой демократии выполняют прямо противоположную роль: в необходимых случаях они служат препятствием против отрыва представительных учреждений от общества.
§4.Институтнароднойправотворческойинициативы
вРоссийскойФедерации:проблемыправовогорегулирования
Институт народной правотворческой инициативы – относительно новое явление в российском конституционализме. Если не принимать во внимание декларативные статьи Конституции СССР
1977 г. о референдуме, можно заключить, что становление и развитие данного института начинается в 1990 г. с принятием законов
СССР и РСФСР о референдумах. До принятия этих законов советское законодательство не предполагало прямого участия граждан в
1Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки.
С. 53.
2См.: Шайо А. Самоограничение власти: Краткий курс конституциона-
лизма. М., 2001. С. 57-76.
Институт народной правотворческой инициативы
законодательном процессе. Граждане могли лишь обращаться в органы государственной власти с законодательными предложениями и обращениями, которые не влекли за собой обязанности этих органов рассмотреть законопроект и принять соответствующий закон либо отвергнуть предложение. Как отмечал В.Ф. Коток, «народная инициатива может просто выдвинуть идею нового законопроекта или проекта другого государственного решения»1. В связи с этим к законодательным предложениям не предъявлялось каких-либо особых формальных требований. Более основательно в законодательстве Союза ССР был развит институт всенародного обсуждения конституций и законопроектов. Однако данный институт также не был связан с принятием гражданами публичновластных решений. Поэтому он не является предметом нашего исследования.
Если подойти к рассматриваемому институту не формально, не на уровне деклараций, то можно сказать, что народная правотворческая инициатива в настоящее время является одним из становящихся конституционно-правовых институтов в современной системе российского конституционализма.
Законодательство Российской Федерации и ее субъектов
онародной правотворческой инициативе
Взаконодательстве Российской Федерации право народной законодательной инициативы не предусмотрено. Однако на федеральном уровне интересующие нас отношения фактически урегу-
лированы Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»2 и Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основ-
ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3. Можно согласиться с мне-
1Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964. С. 73.
2Собрание законодательства Российской федерации. 1995. № 42. Ст. 3921.
3Там же. 2002. № 24. Ст. 2253; 2002. № 39. Ст. 3642; 2002. № 52 (ч.1). Ст. 3029.
221
Руденко В.Н. Прямая демократия
нием С.А. Авакьяна, что с принятием законов о референдуме Российской Федерации и об основных гарантиях избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме народная законодательная инициатива фактически вошла в систему конституци- онно-правовых институтов на уровне Российской Федерации. Вопрос же о наделении граждан правом внесения законопроектов в Государственную Думу до настоящего времени остается предметом научных дискуссий1.
Первый из названных законов (пункт 3 статьи 33) предусматривает право граждан Российской Федерации выступать с инициативой вынесения на референдум Российской Федерации проекта закона (не детализировано: федерального закона или конституционного). Второй закон закрепляет право граждан предлагать на референдум не только проект закона, но и проект иного нормативного правового акта (статья 55). Из смысла законов следует, что гражданами могут быть предложены на референдум как проекты вновь разработанных законов, так и проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, по вопросам, которые могут быть вопросами референдума. Законопроект или проект иного нормативного правового акта может быть вынесен на референдум Российской Федерации по инициативе гражданина, группы граждан или общероссийского общественного объединения, которые образуют инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации. Инициатива должна быть поддержана не менее чем 2 миллионами граждан Российской Федерации. В указанных законах ничего не сказано о возможности вынесения гражданами на референдум Российской Федерации проектов законов о внесении изменений и до-
1 См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. С. 287-288. На момент издания книги в России действовал Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 38. Ст. 4339).
222
Институт народной правотворческой инициативы
полнений в Конституцию Российской Федерации. Однако, как следует из самой Конституции Российской Федерации (статья 134), она не может быть изменена либо дополнена на референдуме в порядке народной инициативы.
Федеральное законодательство, регулирующее избирательное право граждан и право граждан на референдум, таким образом, предусматривает на федеральном уровне вариант института правотворческой инициативы, близкий к рассмотренному выше варианту 1 модели 1.
В целом порядок организации и проведения референдума Российской Федерации по предложенным законопроектам идентичен порядку организации и проведения референдума Российской Федерации по любому другому вопросу. Однако Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» содержит четыре специальные нормы, учитывающие особенности организации и проведения референдума Российской Федерации, предметом которого является вопрос о принятии закона. Эти нормы уточняют некоторые технические детали организации референдума по законопроекту. Ими определен порядок опубликования законопроекта комиссией референдума, порядок нумерации в бюллетене для голосования альтернативных редакций законопроекта и др. (пункт 12 статьи 16; часть 2 статьи 32; часть 3 статьи 31; часть 5 статьи 32). Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» тоже содержит несколько подобных норм (статья 55, пункт 6 статьи 61, пункт 9 статьи 63, пункт 6 статьи 73). Ими закреплено право каждого участника референдума не позднее, чем за 30 дней до дня голосования получить текст законопроекта в территориальной комиссии (избирательной комиссии муниципального образования). На инициативные группы по проведению референдума возложена обязанность изготовления и распространения текста законопроекта. Установлено, что оплата указанного текста осуществляется за счет средств соответствующего фонда референдума, если иное не установлено законом. Определено, что при проведении референдума в помещении для голосования на информационном стенде размещаются информационные материалы, вклю-
223
Руденко В.Н. Прямая демократия
чающие текст нормативного акта, вынесенного на референдум. Установлено, что в бюллетене для голосования должен воспроизводиться текст закона, нормативного правового акта либо однозначно определяться его содержание. Наконец, в законе закреплено правило, согласно которому нормативный правовой акт, принятый на референдуме, может быть изменен в порядке, предусмотренном данным актом. Если же такой порядок не установлен, изменения могут быть внесены также в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.
На региональном уровне1 институт народной правотворческой инициативы предусмотрен вышеназванным Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» (действие вышеупомянутых норм распространяется и на референдумы субъектов Российской Федерации), а также Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2. В первом из указанных федеральных законов установлено правило, согласно которому в поддержку инициативы проведения референдума может быть образована инициативная группа, в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме (пункт 1 статьи 36). Максимальное количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы не должно превышать двух процентов от числа граждан, имеющих право на участие в референдуме (пункт 1 статьи 37). Таким образом, и на уровне субъекта Российской Федерации предусмотрен институт народной законодательной инициативы по варианту 1 модели 1.
1В настоящее время отсутствуют принципиальные различия в принятых моделях института правотворческой инициативы на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне. Поэтому в данном разделе нашей работы институт правотворческой инициативы в системе местного самоуправления специально не анализируется.
2Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
Институт народной правотворческой инициативы
Другой названный нами федеральный закон устанавливает, что общественным объединениям, гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, в соответствии с его конституцией (уставом) может быть предоставлено право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти данного субъекта Российской Фе-
дерации (пункт 1 статьи 6). Эта норма для субъектов Российской Федерации является факультативной.
В настоящее время конституции (уставы) 28 субъектов Российской Федерации закрепляют право народной правотворческой инициативы в представительном органе государственной власти соответствующего субъекта Федерации. При этом региональное законодательство однотипно в выборе варианта института народной правотворческой инициативы. Подавляющее большинство конституций и уставов, принятых в соответствии с ними законов предусматривает такой же вариант института народной правотворческой инициативы, как рассмотренный выше вариант 2 модели 2, что свидетельствует о близости данного института институтам представительной демократии. В некоторых субъектах федерации данный вариант имеет свои модификации. Так, Законом Калужской области от 3 июня 1996 года № 24 «О народной правотворческой инициативе»1 установлено, что законопроект в порядке народной правотворческой инициативы вносится в Законодательное Собрание Калужской области через депутата Законодательного Собрания по соответствующему округу. Субъектом народной правотворческой инициативы в данном случае являются избиратели, проживающие на территории избирательного округа. На общем фоне выделяется только законодательство Алтайского края. Законом Алтайского края от 28 ноября 1995 года № 25-ЗС «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» (в редакции Закона Алтайского края от 6 апреля 1998 года № 20-ЗС)2 закреплен вариант, близкий к вышеописанному варианту 1 модели 2. В нем установлено, что в порядке народной законодательной инициативы проект
1Весть. 1996. 6 июня.
2Алтайская правда. 1995. 20 дек.; 1998. 24 апр.
225
Руденко В.Н. Прямая демократия
закона Алтайского края (иного нормативного правового акта) вносится в Алтайское краевое Законодательное Собрание, которое вправе самостоятельно рассмотреть данный законопроект или принять решение о назначении референдума по соответствую-
щему вопросу (пункт 1 статьи 18). В случае принятия краевым Законодательным Собранием решения о вынесении проекта закона (иного нормативного правового акта), предложенного в порядке осуществления народной законодательной инициативы, на краевой референдум – Законодательное Собрание Алтайского края вправе одновременно вынести на референдум соответствующий альтернативный проект.
В законодательном регулировании права народной инициативы в различных субъектах федерации наблюдаются лишь некоторые различия. В частности, региональное законодательство допускает различные варианты предмета народной правотворческой инициативы. Предметом народной правотворческой инициативы может быть:
1)проект нового закона субъекта Российской Федерации, законопроект о внесении изменений и дополнений в действующий закон, в том числе в конституцию или устав субъекта Российской Федерации (Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Алтайский край, Кемеровская, Липецкая, Омская области, Свердловская, Ульяновская области, Ханты-Мансийский автономный округ);
2)проект закона субъекта Российской Федерации, за исключением проекта закона о внесении изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации (Республика Тыва, Курская область и др.);
3)предложение по вопросам внесения изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации (Республика Алтай, Республика Ингушетия, Архангельская область).
Нередко законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает, что предметом народной инициативы может быть не только проект закона субъекта федерации, но и проект иного нормативного правового акта, в том числе нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, нормативного правового акта высшего исполнительно-
226
Институт народной правотворческой инициативы
го органа государственной власти субъекта Российской Федерации (Красноярский край).
В законодательстве субъектов Российской Федерации по вопросам народной законодательной инициативы могут различаться требования по количеству подписей, которое необходимо собрать в поддержку народной законодательной инициативы. Спектр таких требований довольно широк. Так, в Астраханской области инициатива может быть осуществлена при поддержке 1000 избирателей, что составляет 0,14 процента избирателей, в Краснодарском крае – 10 тысяч граждан, что составляет 0,28 процента избирателей, в Свердловской области – 10 тысяч граждан, что составляет 0,3 процента избирателей, в Красноярском крае – 10 тысяч граждан, что составляет 0,48 процента избирателей, в Алтайском крае при поддержке 1 процента избирателей, в Архангельской области при поддержке 3 процентов избирателей…1
Как правило, законодательство субъектов Российской Федерации не содержит ограничений по перечню вопросов, которые могут стать предметом регулирования в инициированном гражданами законопроекте. Таким образом, законопроект может быть представлен по любому вопросу, относящемуся к правотворческой компетенции субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» это вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не урегулированы Конституцией России, федеральным законом.
Несмотря на наличие солидной законодательной основы, в Российской Федерации и в ее субъектах до настоящего времени отсутствует какой-либо практический опыт рассмотрения законопроектов и принятия законов в порядке народной инициативы. Автору этой работы известны лишь единичные примеры, когда граж-
1 При расчете показателей за основу взяты данные по численности электората в субъектах федерации по состоянию на 1995 г. См.: Российские регионы накануне выборов–95. М., 1995.
227
Руденко В.Н. Прямая демократия
дане пытались инициировать принятие закона субъекта Российской Федерации1. Из этого следует вывод, что институт народной правотворческой инициативы в нашей стране в настоящее время во многом имеет преимущественно декларативный характер.
Причины неэффективности института народной правотворческой инициативы
Отсутствие практики реализации права народной правотворческой инициативы невольно наталкивает на вопрос: может быть, рассматриваемый институт оказался невостребованным в российском обществе? Думается, что нет. Косвенным подтверждением данного вывода является достаточно активное участие общественности в правотворческой деятельности. Роль общественных объединений, некоммерческих организаций, отдельных общественных деятелей в законодательном процессе, как отмечают российские исследователи, довольно значительна, особенно на этапе подготовки законопроекта к первому чтению. Благодаря общественности заостряется внимание на отдельной проблеме и начинается ее широкое обсуждение. Инициатива общественности может послужить поводом к разработке какого-либо законопроекта. Наконец, в ходе обсуждения законопроекта общественность может предложить альтернативный законопроект, который становится предметом дебатов. И здесь имеется множество примеров, когда общественные объединения добивались внесения законопроектов в представительный орган, а затем способствовали их рассмотрению профильными комитетами. Впоследствии эти законопроекты были приняты в качестве законов. К числу таких законопроектов относятся проекты федеральных законов «О торговопромышленной палате», «Об общественных объединениях», «О
1 Так, постановлением Государственного Собрания Республики Мордовия от 1 августа 1997 года № 952 было отказано в регистрации инициативы группы граждан о проведении референдума Республики Мордовия по вопросу о внесении изменений в Конституцию Республики Мордовия // См.: Информационно-поисковая система «КонсультантПлюс-Региональное законодательство». Законодательство Республики Мордовия.
228