Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Институт референдума

чения на финансирование проведения региональных референдумов, резко возросла опасность использования петиционных референдумов в своих интересах группами давления, обладающими широкими финансовыми возможностями1. На национальном уровне этот процесс проявляется в еще более гипертрофированной форме. И это одна из главных причин, в силу которых в США до настоящего времени на общегосударственном уровне не предусмотрен институт референдума. Подобная опасность, но несколько иного рода, существует и в нашей стране. В то время как законодательство о референдуме предусматривает лишь абстрактную возможность участия граждан в принятии общественно значимых решений на общегосударственном уровне путем петиционного референдума, оно предоставляет реальную возможность крупным фи- нансово-промышленным группам осуществлять акции политической направленности через поддерживаемые ими политические партии и избирательные блоки. В стране уже имеются попытки использовать инициативу проведения референдума Российской Федерации «гражданами» в целях рекламы общественно-политической деятельности своих лидеров различными партиями и общественнополитическими движениями2.

Изучения заслуживает и «техническая» сторона реализации гражданами инициативы проведения референдума Российской Федерации и референдумов другого уровня. Как известно, инициатива референдума Российской Федерации может быть признана состоявшейся, если в ее поддержку выскажется не менее 2 миллионов граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации. При работе с огромным количеством подписных листов не исключены ошибки, совершаемые сборщиками подписей при заполнении соответствующих бланков, а также случаи заведомой фальсификации подписей. Но в равной мере не исключена возможность не-

1См. Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки. С. 52.

2К подобного рода приемам прибегал избирательный блок «Союз правых сил». См.: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 6 декабря 1999 года № 56/697-3 «О результатах рассмотрения жалоб и заявлений…» // Российская газета. 1999. 15 дек.

189

Руденко В.Н. Прямая демократия

обоснованного признания избирательными комиссиями недействительными значительного количества подписей граждан, что дает возможность препятствовать проведению петиционных референдумов. Решение избирательной комиссии о признании нескольких сотен тысяч подписей недействительными согласно действующему законодательству практически невозможно оспорить. Эта проблема актуальна даже на муниципальном уровне, где приходится иметь дело с относительно небольшим количеством подписей. Так, решением Северодвинского муниципального совета 16 октября 2000 г. была отклонена инициатива граждан о вынесении на местный референдум вопроса «Вы за то, чтобы депутаты муниципального совета осуществляли свои полномочия безвозмездно и без отрыва от основной деятельности?». Муниципальный совет указал, что вынесение данного вопроса на референдум противоречит действующему законодательству. Но основной причиной отказа в регистрации инициативной группы послужило недостаточное количество подписей в пользу проведения референдума, так как около двух тысяч подписей совет признал недействительными1. Попытки реализации инициативы проведения референдума гражданами могут наталкиваться и на другие препятствия «технического» характера. В частности – на соблюдение процедуры образования инициативной группы и проведения собрания. На практике известны случаи, когда в регистрации инициативной группы по проведению областного референдума было отказано ввиду отсутствия на собрании одного человека. Наличие данных и других сложностей создает возможности для фальсификаций как со стороны граждан, так и со стороны избирательных комиссий еще на стадии инициативы проведения референдума. Причем эти возможности тем шире, чем выше уровень референдума. Поэтому законодательство о петиционном референдуме должно предусматривать меры широкого общественного и государственного контроля за выдвижением петиций, экспертизой подписей, приняти-

1 См.: Решение Северодвинского муниципального совета от 16 октября 2000 года № 128 «Об отклонении требования инициативной группы граждан о проведении местного референдума» // Информационно-поисковая система «КонсультантПлюс-Региональное законодательство». Архангельская область.

190

Институт референдума

ем решений о регистрации инициативных групп и назначении референдума. Поскольку не все вопросы, выносимые гражданами на голосование, могут найти понимание у органов государственной власти (органов местного самоуправления), законодательство должно предусматривать также дополнительные меры контроля за ходом самого голосования и подсчетом голосов1.

Опыт инициатив проведения референдума разного уровня гражданами Российской Федерации свидетельствует о низком уровне правового просвещения граждан. Инициатива проведения референдума зачастую выдвигается в нарушение требований федерального законодательства. Но этот опыт свидетельствует и о недостаточной постановке работы по проведению правовой экспертизы выдвигаемых гражданами предложений. Некоторые инициативы граждан, на наш взгляд, были отклонены избирательными комиссиями не вполне обоснованно. В частности, Избирательная комиссия Оренбургской области 15 октября 1999 г. отказала в регистрации инициативной группы для сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации по вопросу «Вы за то, чтобы в боевых действиях участвовали военнослужащие, проходящие службу по контракту?». Основанием для отказа послужило заключение рабочей группы, в котором указано, что «данная проблема явно касается проблем здоровья и безопасности населения и предполагает принятие мер по их обеспечению», что не соответствует требованию, предусмотренному подпунктом пункта 5 абзаца 2 статьи 3 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которому на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы «принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения»2.

1Различные типы фальсификаций, возможных на стадиях голосования, подведения итогов голосования, и правовые способы их исключения подробно рассмотрены в кн.: Собянин А.А., Суховольский В.Г. Демократия, ограниченная фальсификациями: выборы и референдумы в России в 1991–1993 гг. С. 59-119.

2Постановление Избирательной комиссии Оренбургской области от 15 октября 1999 года № 9/42 «О регистрации инициативной группы для сбора

191

Руденко В.Н. Прямая демократия

Наличие таких проблем препятствует в настоящее время реализации института петиционного референдума, особенно референдума Российской Федерации. В то время как проведение референдума Российской Федерации по инициативе самих граждан затруднено, федеральное законодательство содержит существенные пробелы, препятствующие проведению референдума по инициативе органов государственной власти. Так, несмотря на то что Конституция РФ предусмотрела возможность принятия гражданами на референдуме Российской Федерации нового Основного закона страны, правовой механизм участия граждан в голосовании по проекту Конституции до сих пор не разработан. Согласно Конституции, проект на рассмотрение граждан может вынести Конституционное Собрание. В то же время до сих пор отсутствует закон, регламентирующий деятельность данного органа, и поэтому участие граждан в полном пересмотре Конституции пока не представляется возможным.

Ни один из высших органов государственной власти не перечислен в статье 8 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Нормы федерального конституционного закона предоставляют право инициативы референдума только гражданам Российской Федерации, а по пересмотру Конституции – Конституционному Собранию. Получается следующее: инициировать референдум Российской Федерации сами граждане фактически не могут, порядок созыва и деятельности Конституционного Собрания не определен, а другие субъекты инициативы референдума Российской Федерации не предусмотрены. Таким образом, провести референдум в Российской Федерации конструкция федерального конституционного закона фактически не позволяет. Вряд ли это свидетельствует о демократизме норм, предусмотренных федеральным конституционным законом1.

подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации» (вместе с «Заключением на ходатайство в регистрации инициативной группы для сбора подписей в поддержку проведения референдума Российской Федерации почетырем вопросам») // Оренбуржье. 1999. 3 нояб. 1 На данное обстоятельство уже обращалось внимание. См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. С. 135. Поскольку пунктом 2 192

Институт референдума

Условием успешности референдума является обеспечение участия в голосовании большинства граждан. Современное федеральное законодательство не нацелено на обеспечение этого участия. Оно, скорее всего, учитывает существующие реалии. На избирательные участки приходит немногим более 50 процентов избирателей. Поэтому законодательство предусматривает упрощенный порядок подведения итогов голосования по предмету референдума. В соответствии с частью 2 статьи 37 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 года ФКЗ-2 Центральная комиссия референдума Российской Федерации признает референдум Российской Федерации состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации. Центральная комиссия референдума Российской Федерации признает решение принятым, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании (часть 3 статьи 37). Таким образом, решение общегосударственного значения может быть принято меньшинством избирателей. Подобный порядок, как было показано выше, соответствует практике организации и проведения референдумов в других странах, хотя и служит основанием для критики института референдума. В то же время в законодательстве Российской Федерации он распространяется и на референдум, предметом которого является пересмотр Конституции Российской Федерации (часть 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации). Представляется, что данная норма нуждается в пересмотре. Поскольку она же предусматривает, что Конституционное Собрание может принять новую Конституцию квалифицированным большинством голосов, более жесткие требования должны предъявляться и к подведению итогов референдума по принятию новой Конституции. В качестве одного из возможных вариантов повышения легитимности принимаемого решения здесь может стать применение принципа «федерального референдума», т.е. учет

статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 г. предусмотрено, что право инициативы референдума федеральным законодательством может быть предоставлено иным субъектам, в случае принятия соответствующего федеральногозакона отмеченный пробел можнобудет устранить.

193

Руденко В.Н. Прямая демократия

не только голосов граждан, но и итогов голосования в каждом отдельном субъекте Российской Федерации.

В силу указанных причин сложности реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдуме представляются вполне закономерными. Отсюда следует, что институт референдума в Российской Федерации еще будет совершенствоваться. Этот вывод справедлив как в отношении референдума Российской Федерации, так и в отношении референдума субъектов Российской Федерации и местного референдума.

Институт референдума в конституционном праве России – сложный постоянно развивающийся институт. В процессе его совершенствования главным должно стать осознание того, что референдум в современных демократических государствах не является обычным способом принятия законов и общественно значимых решений. Необходимость в референдуме появляется тогда, когда невозможно достижение консенсуса внутри элит либо вопрос имеет такое общественное значение, что решить его никто, кроме народа, не может. В период стабильного развития общества, нормальной работы представительных учреждений референдум может становиться весомым дестабилизирующим фактором. По этой причине представляется неоправданным стремление российских законодателей придать референдуму почти такой же вес, как в полупредставительной системе небольшой европейской страны Швейцарии.

Совершенствование законодательства о референдуме Российской Федерации должно идти по пути трансформации принятого в настоящее время децизивного типа референдума в легитимирующий тип референдума. На федеральном уровне целесообразен отказ от института петиционного референдума. Петиционный референдум в данном случае может быть заменен обязательным референдумом, перечень вопросов которого нуждается в разработке. Важнейшим из этих вопросов может быть вопрос о пересмотре Конституции Российской Федерации. Устранение института петиционного референдума будет означать, что право инициативы референдума на уровне федерации может быть закреплено только за органами государственной власти. Заслуживает внимания и пред-

194

Институт референдума

ложение А.С. Автономова, согласно которому законодательство о референдуме Российской Федерации могло бы предусматривать возможность вынесения на народное голосование законопроектов, уже рассмотренных и одобренных представительным органом с соблюдением всех необходимых процедур, которые предусмотрены в законодательном процессе1. Думается, что разработка соответствующих правовых норм необходима, так как в обществе периодически возникают вопросы, требующиенародногоголосования.

Институт петиционного референдума на современном этапе развития российского общества может быть сохранен на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне местного самоуправления. Однако в данном случае также должен быть отработан сложный механизм реализации данного института.

1 См.: Direct Democracy: The Eastern and Central European Experience / Ed. by Auer, Andreas, Butzer, Michael. Aldershot, 2001. P. 95.

195

Руденко В.Н. Прямая демократия

Глава 2. ИНСТИТУТ НАРОДНОЙ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ИНИЦИАТИВЫ

§ 1. Понятие народной правотворческой инициативы, происхождение и развитие института народной правотворческой инициативы

Современная демократия, основанная на доктрине суверенитета народа, представляет собой систему политического представительства, в рамках которой граждане могут принимать публичновластные решения различными способами, которые часто сочетаются между собой. Одним из таких способов является народная правотворческая инициатива.

В конституционном праве зарубежных государств, в част-

ности США, народная правотворческая инициатива (Initiative) – сложный институт, предполагающий, что определенное количество граждан может предложить проекты правовых актов, в том числе проект закона о внесении изменений в конституцию или в другие правовые акты, посредством их внесения в представительный орган или путем вынесения на референдум1.

Народная правотворческая инициатива, реализуемая путем референдума, именуется прямой. В случае реализации гражданами права инициативы через представительный орган инициатива именуется косвенной. И в том, и в другом случае инициати-

ва может быть сформированной и несформированной. Инициа-

тива считается сформированной, если гражданами выдвинут готовый или вполне готовый проект правового акта. Несформированная инициатива, как правило, выдвигается в виде предложения представительному органу разработать необходимый законопроект, который впоследствии может быть вынесен на всенародное голосование или рассмотрен самим представительным органом. В зависимости от предмета инициативы в конституционном праве США выделяют два вида инициатив: конституци-

1 См.: Black’s Law Dictionary. With Pronunciations. St. Paul, Minn. 1990. P. 784.

196

Руденко В.Н. Прямая демократия

Вправовых системах современных государств институт народной правотворческой инициативы впервые появляется в период Нового времени. Примечательно, что древние общества, явившие миру классические образцы демократии, – Древняя Греция и Древний Рим – не знали подобного института. Граждане полиса, как мы уже показали выше, могли лишь обсуждать выносимые на народное собрание законопроекты, но не инициировать их. Впервые институт народной правотворческой инициативы появляется в праве США. Его зарождение связано с принятием в 1715 г. закона штата Массачусетс, закрепившего право народной право-

творческой инициативы на местном уровне. В 1898 г. подобная по содержанию поправка была внесена в Конституцию штата Дакота1. Признание за гражданами права предложения правовых актов в Европе связано с борьбой сторонников представительной и прямой демократии в отдельных кантонах Швейцарии в середине XIX столетия. Впервые такое право было признано в кантоне Ваадт в 1845 г. (граждане получили право выдвижения законопроектов). В 1863 г. пра-

во народной законодательной инициативы было введено в Базельской земле, в 1869 – в Цюрихском кантоне2. 5 июля 1891 г. по итогам референдума народная законодательная инициатива была закреплена на общегосударственном уровнев КонституцииШвейцарии.

Внастоящее время институт народной правотворческой инициативы известен в разных странах мира и нормативно закреплен на разных уровнях управления. На национальном уровне он предусмотрен конституциями таких развитых стран мира как Австрия, Италия, Испания, Швейцария, развивающаяся страна Бразилия, а также конституциями ряда государств с переходной экономикой (Албания, Венгрия, Польша, Словения, Румыния) и новых государств, образовавшихся в результате распада СССР (Беларусь, Грузия, Кыргызстан, Латвия и Литва). На региональном уровне право народной правотворческой инициативы закреплено конституциями 24 штатов Соединенных Штатов Америки, земель ФРГ, кон-

1См.: Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки: опыт и проблемы // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1991. № 5. С. 52-53.

2См.: Тахтарев К. От представительства к народовластию. СПб., 1907. С. 119-123, 138