Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Руденко В.Н. Прямая демократия

мое правление»1, а в русском языке – «народоправство»2. Образные метафорические понятия в XIX столетии прочно закрепились в языке государственного и конституционного права. Каковы же основные черты прямой («чистой») демократии как непосредственного народного правления?

1.Прямаядемократияесть демократияавтократическая.

Мыслители конца XVIII – начала XX столетия подразумевали под «чистой демократией» разновидность республиканской либо особой формы правления3, при которой неограниченная верховная власть в буквальном смысле слова принадлежит одному субъекту – народу – и не допускается делегирования властных полномочий его представителям. Поэтому «чистую демократию» Р. Моль справедливо именовал автократической демократией, а в российском государственном праве ученые-юристы использовали синоним понятия «автократическая демократия» – «народное самодержавие»4. Принцип автократичности прямой демократии нашел развернутое выражение в учении Руссо. Народ может принимать решения по любому принципиально важному общественно значимому вопросу. Публично-властные решения народа не нуждаются ни в чьем утверждении и имеют общеобязательную силу в отношении каждого гражданина и любого субъекта общественных отношений5. Иные органы власти, хотя и уполномочены принимать общеобязательные решения, должны соотносить их с волей народа, выраженной в законе. Поэтому их акты являются актами частного

1См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 394.

2См.: Ковалевский М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму: Роль государства и его отражение в истории политических учений. М., 1906. Т. 1-3.

3В то время как Т. Джефферсон относил «чистую демократию» к разновидности республиканского правления, Дж. Мэдисон считал ее полной противоположностью республики, так как связывал республику исключительно с представительным правлением (См.: Мэдисон Дж. Федералист. № 10. С. 83).

4См. напр.: Тахтарев К. От представительства к народовластию. СПб., 1907. С. 217-227.

5См.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. С. 210.

10

Прямая демократия как непосредственное народное правление

характера1. За народом как сувереном признается ничем не ограниченное право изменять законы своего государства и даже форму своего правления: «Поскольку суверен может рассматривать себя лишь в одном-единственном отношении, то он попадает в положение частного человека, вступающего в соглашение с самим собою; раз так, нет и не может быть никакого основного закона, обязательного для народа в целом, для него не обязателен даже Общественный договор», – подчеркивает мыслитель2. Наконец, народ вправе пересмотреть или отменить ранее принятые им решения: «…Если бы суверен предписал себе закон, от которого он не мог бы себя освободить, – это противоречило бы самой природе Политического организма»3.

Автократическая демократия, народное самодержавие реализуется через общие народные собрания. «Суверен может действовать лишь тогда, когда народ в собраньи», – отмечал Ж.-Ж. Руссо4. Исторически сложилось так, что народные собрания проводились под открытым небом или в церковных приходах. В связи с этим «чистую демократию» нередко именуют демократией «собраний под открытым небом» или просто «демократией собраний»

(«assembly democracy»)5.

Всякое народное собрание как орган власти и управления должно быть организовано надлежащим образом. При прямой демократии оно легитимно тогда, когда созвано самим народом или органами власти либо должностными лицами, специально на то уполномоченными народом. Порядок созыва народного собрания, отмечал В.И. Сергеевич, «определяется сущностью этого учреждения»: «Это форма участия народа в общественных делах в силу присущего народу права». Поэтому, как показывает Сергеевич, народ зачастую использовал это право в стихийных формах своего

1См.: Там же. С. 245.

2Там же. С. 210.

3Там же.

4Там же. С. 276.

5Львовича Г.Ф. Примечание к кн.: Дюнан А. Народное законодательство в Швейцарии: Исторический обзор. СПб., 1896. С. I; См.: Даль Р. О демо-

кратии. М., 2000. С. 104.

11

Руденко В.Н. Прямая демократия

выражения: он сам созывал собрания, когда в этом возникала необходимость1. Однако в таком случае нельзя было исключить созыва множества собраний, нередко альтернативных друг другу, что противоречило принципу автократизма. Поэтому при прямом народном правлении процедура созыва общего собрания должна быть строго урегулирована нормами права. Обычно, в соответствии с этими нормами, собрание может быть созвано не только и не столько самим народом, сколько органами власти, должностными лицами. Но в любом случае народное собрание легитимно только тогда, когда оно созвано на законном основании. «Всякое собрание народа, которое не будет созвано магистратами, для того поставленными, и сообразно с предписанными формами, должно считаться незаконным и все там содеянное не имеющим силы», – подчеркивал Ж.-Ж. Руссо2. По Руссо не всякий гражданин, группа граждан, орган власти или магистрат может созвать собрание, так как «даже само приказание собираться должно исходить из закона». Это один из принципиальных моментов, поскольку из смысла теории «чистой демократии», развиваемой в трактате «Об обществен-

ном договоре», следует, что сам закон, на основании которого возможен созыв народного собрания, должен исходить непосредственно от народа.

Точно такой же принцип должен соблюдаться и при формировании повестки дня народного собрания, при определении порядка его проведения. Установление порядка выдвижения инициативы рассмотрения общественно значимых вопросов, порядка принятия публично-властных решений, их изменения или отмены и т.д. должно быть регламентировано законом, принятым непосредственно народом.

1См.: Сергеевич В.И. Вече и князь. Русское государственное устройство и управление во времена князей Рюриковичей // Институт выборов в истории России: Источник, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX – начала XX в. М., 2001. С. 34. В истории Российского государства имеется немало сведений о созыве народных собраний (вече) самим народом. Согласно Сергеевичу, для созыва вече в городах Древней Руси достаточно было явно выраженной воли небольшого числа людей. Известны факты созыва вече всего двумя лицами.

2Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. С. 277.

12

Прямая демократия как непосредственное народное правление

В теории прямой демократии существует презумпция информированности граждан по существу всех вопросов, выносимых на рассмотрение народного собрания. Предполагается также, что граждане способны высказать компетентное мнение по каждому из этих вопросов.

Участие (либо неучастие) каждого отдельного гражданина в работе народного собрания должно определяться его внутренней волей, желанием или чувством нравственного долга. Эта важная особенность народоправства, также выражающая автократизм прямой демократии, была отмечена В.И. Сергеевичем: «Народ сходится потому, что он имеет право, но он не обязан сходиться, а потому чтобы вече состоялось, мало одного призыва, а надо еще, чтобы народ желал совещаться о том или другом предмете. Без желания народа вече не состоится, хотя бы призыв исходил и от самого князя»1. Обычно в системе прямой демократии участие в работе народного собрания – нравственный долг каждого гражданина. Граждане должны исполнять свои обязанности безвозмездно, а для этого они должны иметь возможность посвящать определенное время занятию государственными делами.

2. Прямая демократия есть демократия монистическая.

Руссо замечает, что демократия – это такая форма правления, при которой верховная власть принадлежит всему народу или большей его части2. В решении народа должна быть выражена «общая воля» (volonte generale). Поэтому в системе «чистой демократии» решение, принимаемое на общем собрании, действительно, когда оно принято всеми гражданами или их подавляющим большинством. Не случайно в древнерусских народоправствах при принятии решений на вече даже отсутствовал счет голосов. «Большинство голосов (абсолютное и тем более относительное) не считалось достаточным для решения дела. У нас требовалось или единогласное решение, или такое большинство, которое ясно видно

1Сергеевич В.И. Вече и князь. С. 34.

2См.: Руссо Ж.-Ж. Эмиль, или О воспитании // Избр. соч. В 3 т. Т. 1. М., 1961. С. 685. Если в осуществлении власти участвует не более половины народа, система правления по Руссо граничит с аристократической (См.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. С. 253.).

13

Руденко В.Н. Прямая демократия

без всякого счета голосов. Это должно быть подавляющее большинство, которое заставляло бы смолкать всех разномыслящих», – отмечал В.И. Сергеевич1. Признание принципа подавляющего большинства не означает, что решение подавляющего большинства граждан всегда более правильно, чем решение меньшинства. Признание за подавляющим большинством права принятия решения – наиболее оптимальный выход из затруднений, возникающих из-за противоречий внутри самого народного собрания.

Если придерживаться данного принципа (пусть даже не столь последовательно и допустить возможность принятия решений простым или относительным большинством голосов), то можно заключить, что в системе прямого народного правления публичновластное решение на народном собрании может быть принято как минимум относительным большинством голосов при стопроцентном участии в работе народного собрания всех полноправных граждан. В иных случаях должны предъявляться повышенные требования к количеству поданных голосов. Причем число голосов, поданных за принятие решения, всегда должно быть не менее пятидесяти процентов плюс один голос от числа всех полноправных граждан.

Следует также отметить, что «чистая» демократия – это демократия однородного большинства. Руссо отмечает, что как только граждане ввиду различия их интересов образуют «частичные ассоциации», их воля становится частной по отношению к государству, а сами они становятся представителями определенных социальных слоев и групп: «Можно сказать, что голосующих не столько же, сколько людей, но лишь столько, сколько ассоциаций»2. Разделение на партийные и иные группы внутри большинства граждан создает препятствия для принятия легитимных решений необходимым подавляющим большинством граждан. «Если члены собрания, – отмечал Р. Моль, – не только индивидуально отличаются друг от друга, но и разделяются на несколько совершенно различных групп, то, вследствие этого, неизбежно должны возникнуть частое несогласие в воззрениях и взаимная антипатия. Такие отно-

1Сергеевич В.И. Вече и князь. С. 38.

2См.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. С. 219.

14

Прямая демократия как непосредственное народное правление

шения могут иметь только вредное влияние на спокойствие и объективность совещаний и лишить собрание всякого исходного пункта для решений и действий»1. Сказанное означает, что прямая демократия не приемлет плюрализма, конфликтующих между собой интересов. Идеальным органом власти для нее, согласно Р. Далю, является гомогенное в расовом, этническом, религиозном, языковом отношении, в статусе, уровне благосостояния и познаний граждан народное собрание. Оно является единственной политической ассоциацией, воплощающей в себе интересы общего блага. Разумеется, действительность никогда не соответствует этому идеалу. Но все же идея, согласно которой граждане могут организовываться в конкурирующие между собой ассоциации (партии), не вполне уместна для прямой демократии. Именно поэтому Р. Даль именует прямую демократию монистической демократией2.

3. Прямая демократия есть демократия синкретическая, не предполагающая разделения властей.

В силу автократического характера «чистая демократия» – демократия синкретическая. Она предполагает слитность, нерасчлененность публично-властных функций, осуществляемых народом. Функции законодательной, исполнительной и судебной власти в системе прямого народовластия народ должен осуществлять сам, отмечал Л. Дюги3. Разумеется, народ не может проводить все свое время в собрании, поэтому, как полагал Руссо, к компетенции народных собраний должна относиться, прежде всего, законодательная власть: «Суверен, не имея другой силы, кроме власти законодательной, действует только посредством законов»4. Народные собрания должны решать важнейшие и принципиальные вопросы жизни общества. Решение же частных вопросов (исполнение законов, отправление правосудия и др.) не требует выявления общей воли и может быть поручено «Правительственному корпусу», ма-

1Моль Р. Энциклопедия государственных наук. С. 267.

2См.: Даль Р. Полиархия, плюрализм и пространство // Вопросы философии. 1994. № 3. С. 42, 45.

3См.: Дюги Л. Конституционное право. С. 395.

4Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. С. 276.

15

Руденко В.Н. Прямая демократия

гистратам, которые являются уполномоченными народа, исполнителями его воли.

Таким образом, прямая демократия как непосредственное народное правление – это форма осуществления власти, характерными особенностями которой являются:

–принадлежность неотчуждаемых и непередаваемых властных полномочий непосредственно народу, выступающему единственным источником и главным субъектом власти;

–наличие основного легитимного органа власти – народного собрания, образуемого самим народом и самостоятельно принимающего публично-властные решения по любому общественно

значимому вопросу;

– принятие публично-властных решений всем народом или его подавляющим большинством, не разделенным на «частные ассоциации»;

– осуществление самим народом законодательной, исполнительной и судебной власти.

В связи с развитием современной теории демократии рассмотренное понятие следует отличать от близких по содержанию понятий «плебисцитарная демократия», «партисипаторная демократия», «энтисипаторная демократия»и «делиберативная демократия».

Понятие «плебисцитарная демократия» характеризует такую политико-правовую реальность, в которой находящийся у власти харизматический лидер стремится заручиться поддержкой народного большинства. Механизм плебисцита (выявления мнения большинства граждан путем голосования) используется им для того, чтобы преодолеть сопротивление представительного (законодательного) органа государственной власти при принятии ответственных политических решений. В отличие от прямой демократии народ в данном случае не выступает субъектом принятия решений. Он лишь манифестирует собственное мнение, к которому и апеллирует политик1.

Понятие «партисипаторная демократия» (демократия уча-

стия) обозначает политико-правовую реальность, характерной чер-

1 См.: Мишин А.А. Концепция плебисцитарной демократии // Советское государство и право. 1972. С. 125-130.

16

Прямая демократия как непосредственное народное правление

той которой является активное участие народа в осуществлении публично-властных функций. Это широкое по своему содержанию понятие охватывает множество пассивных и активных форм такого участия. К числу первых относится информирование общественности должностными лицами в целях обеспечения общественной поддержки проектам, выдвигаемым органами власти. Активными формами участия общественности в выработке решений, принимаемых органами власти, являются: участие общественности в различных комиссиях, комитетах, коллегиях, совещательных органах; общественные слушания; добровольчество и др. К ним же относятся и институты, обеспечивающие принятие публично-властных решений самими гражданами (референдум, народная законодательная инициатива, отзыв депутатов и должностных лиц)1. «Партисипаторная демократия» является элементом современной представительной демократии. Механизм «партисипаторной демократии» не подменяет собой представительной демократии и даже не служит ей альтернативой. Он нацелен на обеспечение тесного взаимодействия органов власти и общественности, на предоставление гражданам возможности принятия публично-властных решений по отдельным вопросам жизни общества.

Понятие «энтисипаторная демократия» (демократия ожи-

дания) обозначает политико-правовую реальность, предполагающую постоянную переоценку направлений развития общества народом, а не политиками, учеными, элитарными кругами общества. Это система непрерывных плебисцитов о будущем, реализуемых через созыв ассамблей, представляющих промышленность, интеллектуальные сообщества, искусство, церковь, женские и этнические группы и др. Только эти ассамблеи и должны определять конкретные социальные цели на длительный период времени2. В отличие от прямой демократии энтисипаторная демократия признает за народом не столько законодательные полномочия, сколько

1См.: Zimmerman J. F. Participatory Democracy. Populism Revived. N.Y., 1995.P. 7-13.

2См.: Anticipatory democracy: People in the politics of the future. N.Y., 1978;

Тоффлер Э.Шок будущего (футуршок)/ [WWW-документ] // http://multure.narod.ru/help/pr/toffler1.html.

17

Руденко В.Н. Прямая демократия

право на выработку перспективного футурологического проекта развития общества.

Понятие «делиберативная демократия» (демократия обсуж-

дения) обозначает такую систему правления, в рамках которой формируются институциональные предпосылки делиберативного принятия решений: «все, кого может затронуть предполагаемое решение, должны иметь равные шансы на участие в обсуждении»1. Принцип обязательного участия в обсуждении свободных и равных граждан, ассоциаций гражданского общества, СМИ «является основанием легитимности институтов и норм демократического общества: институты легитимны постольку, поскольку они устанавливают организационную структуру свободного публичного обсуждения, нормы легитимны в той мере, в какой они являются результатом такого обсуждения»2. Механизм делиберативной демократии нацелен не столько на самостоятельное законотворчество граждан, сколько на обеспечение тесного взаимодействия парламента и общественности, на демократизацию законодательной деятельности.

Если попытаться сравнить все упомянутые понятия с понятием прямой демократии, то довольно легко можно выявить их главное отличие. Оно состоит в различии двух основных стратегий вовлечения народа в процесс осуществления публичной власти. Плебисцитарная, партисипаторная, энтисипаторная, делиберативная демокра-

тии относятся к стратегии выработки решений с участием граждан

в осуществлении публичной власти, тогда как прямая демократия принадлежит к стратегии принятия решений самими гражданами,

т.е. к стратегии непосредственного властвования. В своем предельном воплощении первые четыре разновидности стратегий демократического развития являются дополнением целостной системы представительного правления, тогда как прямое народное правление в его абсолютном воплощении является полной противоположностью представительной демократии. Оно предполагает, что все общественно значимые дела решаются непосредственно самим народом и по его собственной инициативе. Следовательно, прямая демократия

1См.: Бусова Н.А. Делиберативная модель демократии и политика интересов // Вопросы философии. 2002. № 5. С. 51.

2Там же.

18

Прямая демократия как непосредственное народное правление

как непосредственное народное правление является самодостаточной системой организации власти и управления.

Прямая демократия в ее «чистом» виде никогда и нигде не существовала, а перспективы практического воплощения ее идеала всегда вызывали серьезные сомнения даже у таких почитателей прямого народного правления, как Руссо и Джефферсон. Они хорошо сознавали, что решение общественных вопросов всем народом – задача невыполнимая.Хрестоматийным стало знаменитое высказывание Руссо: «Если бы существовал народ, состоящий из богов, то он управлял бы собой демократически. Но правление столь совершенное не подходит людям»1. Тем не менее понятие «прямая демократия» («чистая демократия») – не вымысел, не фантазия. Оно – результат мыслительной деятельности, абстрагирования, анализа исторической действительности и синтеза наиболее общих и значимых характерных признаков систем прямого (не представительного) правления прошлого. В ка- кой-то мере это и результат попыток исследователей оценить реальные процессы, происходящие в современном обществе, угадать перспективы его развития,заглянуть в будущее.Сложность исследования прямой демократии как непосредственного народного правления заключается в том, что исследователю приходится иметь дело лишь с основными началами, элементами прямого народовластия, которые наличествовали в бывших обществах и существуют в обществе современном. А потому прямая демократия («чистая демократия») – это, как правило, научная категория, обозначающая определенную политико-правовую модель прямого народного правления, которая может рассматриваться в качестве основы конструирования реальности. Можно выделить две такие модели: архаическую и модернистскую. Рассмотрим их, уделяя основное внимание особенностям прямой демократии втой или иной модели.

§ 2. Архаическая модель прямой демократии

Прямая демократия зарождается в глубокой древности и имеет гораздо более продолжительную историю, чем представи-

1 Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. С. 256.

19