Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Руденко В.Н. Прямая демократия

Модель (4) областного референдума в Свердловской об-

ласти рассмотрена в соответствии со статьями 4 и 7 Областного закона от 17 октября 1994 года № 4-ОЗ «О референдуме в Свердловской области» (в редакции Закона Свердловской области от 18 марта 1998 года № 15-ОЗ1). В таблице раздела «Принятие решений на обязательном референдуме» учтены положения областного закона, согласно которым обязательному рассмотрению на референдуме в Свердловской области подлежат вопросы об изменении статуса Свердловской области, о ее разделении или объединении с другим субъектом Российской Федерации, а также вопрос об изменении границ Свердловской области, влекущий изменение ее территории (подпункты 1 и 2 пункта 2 статьи 4).

Модель (5) референдума муниципального образования «Веневский район Тульской области» рассмотрена в соответствии со статьями 4, 11 и 53 Устава муниципального образования «Веневский район Тульской области»2. Устав этого муниципального образования, как и уставы других муниципальных образований Тульской области, принят путем всенародного голосования. Вопрос о внесении изменений и дополнений в него выносится на местный референдум. В обязательном порядке на референдум выносится вопрос об изменении границ муниципального образования, что нашло отражение в графе «принятие иных публично-властных решений» в таблице раздела «Принятиерешений на обязательном референдуме».

Модель (6) «абсолютной» представительной демократии. См. примечания к табл. 1 (модель (14)).

Анализ полученных результатов позволяет сделать следующие основные выводы.

1. Как видно из таблицы, на уровне Российской Федерации не предусмотрено принятие гражданами публично-властных решений на обязательном референдуме. В соответствии с пунктом 3

1Областная газета. 1998. 27 марта.

2Устав муниципального образования «Веневский район Тульской области». Принят местным референдумом 24 марта 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Веневским районным Советом (решения № 3/20 от 9 января 1998 г. и № 19/170 от 23 декабря 1999 г.) // Информационно-поисковая система «Консультант Плюс-Региональное законодательство».

Институт референдума

статьи 135 Конституции Российской Федерации проект новой Конституции либо принимается Конституционным Собранием, либо выносится на всенародное голосование. Отсутствие института обязательного референдума в данном случае свидетельствует о том, что верховная законодательная власть принадлежит не самим гражданам, но их представителям в лице Конституционного Собрания. Такой подход соответствует практике конституционного законодательства большей части государств Европейского Союза (только в четырех из них – Австрия, Ирландия, Испания – проект новой конституции в обязательном порядке выносится на референдум), а изменения и дополнения конституций обязательно выносятся на голосование граждан лишь в Дании и Ирландии. Отечественное законодательство не допускает участия граждан в решении вопроса о внесении поправок в Конституцию России.

2.Конституция РФ предусматривает возможность полного

еепересмотра на факультативном референдуме гражданами страны. Подобный подход полностью исключен в практике конституционализма западноевропейских государств (как видно из табл. 1, на факультативном референдуме в пяти странах Европейского Союза – в Австрии, Испании, Италии, Франции и Швеции – допускается только частичный пересмотр конституций). Вероятно, это связано со стремлением законодателей стран Европейского Союза придать большую жесткость основным законам, не допустить слишком частых и непредсказуемых пересмотров конституций на референдумах, особенно в тех случаях, когда инициатива проведения референдума принадлежит органам государственной власти.

3.По смыслу статьи 135 Конституции РФ граждане либо одобрят проект Конституции, выработанный Конституционным Собранием, либо его отвергнут. Свой же проект они предложить не могут. Учитывая, что Конституция в данном случае предусматривает сложный механизм принятия решения о вынесении вопроса на референдум Российской Федерации (пункты 2 и 3 статьи 135), можно заключить, что конституционный референдум о полном пересмотре Конституции РФ является контролируемым со стороны государства и вписывается в механизм легитимирующего типа референдумов.

181

Руденко В.Н. Прямая демократия

Что касается принятия гражданами иных решений на факультативном референдуме, то федеральное законодательство учитывает имеющийся в других странах опыт введения ограничений института референдума. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» предусмотрены ограничения перечня вопросов референдума (часть 2 статьи 3), установлен особый порядок выдвижения инициативы проведения референдума (статья 8), определены обстоятельства, исключающие проведение референдума (статья 4), урегулирован вопрос о возможности повторной постановки вопроса референдума (часть 2 статьи 4). Наличие этих ограничений также свидетельствует о близости к легитимирующему референдуму.

4. Вариант факультативного референдума, предусмотренный законодательством Российской Федерации, резко отличается от моделей, принятых в странах Европейского Союза. Инициатива проведения референдума в соответствии с пунктом 1 статьи 14 Федерального закона от 12 июня № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» принадлежит гражданам Российской Федерации. Несмотря на то что этим законом введена норма, предусматривающая возможность предоставления федеральным законом права инициативы проведения референдума иным субъектам (пункт 2 статьи 14), пока законодательство не предусматривает такого права для органов государственной власти (за исключением Конституционного Собрания). Гражданам жепредоставлены достаточноширокиевозможности решения на петиционном референдуме вопросов, связанных с принятием обычных законов, их отменой, внесением изменений и дополнений в действующие законы, а также с принятием иных публичновластных решений. В данном случае российские граждане формально ограничены даже в меньшей мере, чем граждане Швейцарии. По существу любые вопросы, за исключением вопросов, перечисленных в части 2 статьи 3 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», могут стать предметом референдума Российской Федерации. Это свидетельствует о значительной близости российской модели факультативного референдума к аналогичной модели, принятой в Швейцарии. Она явно тяготеет к децизивному типу референдумов.

182

Институт референдума

5. Законодательное регулирование референдума в субъектах Российской Федерации и на уровне местного самоуправления, в отличие от других государств, в нашей стране в значительной мере унифицировано. Это позволило разработать соответствующие модельные законы1. Модели в принципиальных случаях для обоих уровней совпадают. Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации права на участие в референдуме субъекта Российской Федерации и в местном референдуме определены Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…». Данный закон устанавливает, что на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом (пункт 2 статьи 12). На местный референдум – только вопросы местного значения (пункт 4 статьи 12). Исключение и в том, и в другом случае составляют вопросы, перечисленные в пункте 8 статьи 12. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления вправе установить вопросы, подлежащие вынесению на референдум в обязательном порядке (пункт 4 статьи 12). Как и на федеральном уровне, этот закон предусматривает возможность выдвижения инициативы проведения референдума по петиции граждан. Но в отличие от федерального уровня право инициативы проведения референдума на уровне субъекта Российской Федерации может быть предоставлено иным субъектам (органам государственной власти субъекта Российской Федерации, депутатам законодательного (представительного) орга-

1 См.: Модельный закон субъекта Российской Федерации «О референдуме субъекта Российской Федерации». Одобрен на заседании Научнометодического совета при ЦИК РФ 18 июня 1998 г. // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 7(61); Модельный закон субъекта Российской Федерации «О местном референдуме в субъекте Российской Федерации». Одобрен на заседании Научно-методического совета при ЦИК РФ 4 марта 1998 г. // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 3(57).

183

Руденко В.Н. Прямая демократия

на государственной власти субъекта Российской Федерации и др.). Такой же принцип применяется и в отношении местного референ-

дума. Модель референдума субъекта Российской Федерации и местного референдума, отраженная в табл. 2, как это легко заме-

тить, максимально приближена к децизивному типу моделей рефе-

рендума. Разумеется, на практике законодательством субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления предусмотрены разные модификации института референдума. К примеру, в табл. 2 приведена модель референдума одного муниципального образования (для наглядности выбран наиболее демократичный, на наш взгляд, устав муниципального образования). Однако существующие модификации свидетельствуют о значительном сходстве института референдума субъекта Российской Федерации и местного референдума с децизивным видом моделей референдума. В данном случае законодателем учтен тезис о том, что возможности участия граждан в принятии публично-властных решений повышаются при переходе с федерального уровня на уровень субъекта федерации и с уровня субъекта федерации на уровень местного самоуправления.

Несмотря на то, что и на федеральном уровне, и на уровне субъекта федерации, а также на муниципальном уровне российское законодательство о референдуме в значительной мере приближено к швейцарской модели, Россию подобно Швейцарии нельзя назвать страной с полупредставительным правлением. В то время как в Швейцарии выдвижение гражданами инициатив проведения референдума не является редкостью1, в России на федеральном уровне до настоящего времени не состоялось ни одного референдума, инициатива проведения которого принадлежала бы гражданам. Известны лишь отдельные попытки создания инициативных групп с

1 В Швейцарии на федеральном уровне гражданами выдвигается несколько десятков инициатив проведения референдума в год. Так, в период с 1981 по 1991 г. выдвинуто 359 инициатив, в период с 1991 по 2000 г. – 523 инициативы. В 1981–1991 гг. состоялись голосования по 12 инициативам и 6 предложений принято. В период с 1991 по 2000 г. на голосование вынесено 29 предложений, из которых 9 одобрено. См.: [WWW–документ]: http://droitsun1.unige.ch/c2d/direct_demo_federal/table_resume.html.

184

Руденко В.Н. Прямая демократия

тивной группы был назначен референдум Чувашской Республики по вопросу об упразднении института президентства в республике. 5 сентября 1996 г. – референдум на территории Костромской области по вопросу о возможности размещения и строительства на территории области атомной электростанции1 и др.

В связи с этим возникает вопрос: почему институт референдума в нашей стране столь неэффективен на практике? Представляется, что, несмотря на внешне демократическую форму, по содержанию институт референдума в конституционной системе Российской Федерации остается одним из слаборазвитых и недемократических институтов. В интересующем нас плане здесь имеется целый комплекс проблем.

При разработке федерального законодательства о референдуме Российской Федерации не были учтены аргументы против использования данного института на общегосударственном уровне. В данном случае среди реформаторов возобладали демократические настроения, связанные с началом глубинных реформ всего государственного механизма после прекращения деятельности Верховного Совета Российской Федерации в октябре 1993 г. Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, а затем и законов, регулирующих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, стало выражением реформистских стремлений как можно скорей избавиться от тоталитарного прошлого и построить государство, воплощающее в себе все лучшие достижения современной демократии. Вполне закономерно Конституцией Российской Федерации была предусмотрена такая форма народовластия как референдум. Между тем введение соответствующих конституционных норм получило, на наш взгляд, не вполне адекватное состоянию современного российского общества развитие в системе законодательства Российской Федерации, а за-

1 См.: Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 10 октября 1995 года № 315 «О требовании инициативной группы о проведении референдума Чувашской Республики» // Советская Чувашия. 1995. 12 окт.; Постановление Костромской областной Думы от 5 сентября 1996 года № 356 «О дате проведения референдума на территории Костромской области» // Северная правда. 1996. 11 сент.

186

Руденко В.Н. Прямая демократия

ного на референдум Российской Федерации, не позднее, чем за 45 дней до референдума. Этого срока явно недостаточно для глубокого и всестороннего анализа законопроекта общественностью. Статья 55 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» лишь предусматривает право избирателя не позднее, чем за 30 дней до дня голосования, получить текст законопроекта в территориальной избирательной комиссии (избирательной комиссии муниципального образования). Ни федеральное законодательство, ни законодательство субъектов федерации не предусматривает официальной рассылки участникам референдума материалов по вопросу референдума, инициируемого гражданами. На практике это означает, что лишь отдельные граждане смогут всесторонне ознакомиться с документами и основными аргументами за и против выдвинутого предложения (как свидетельствует опыт Швейцарии и штатов США, граждане неохотно изучают даже материалы, доставленные им в установленном порядке на дом). Основную же информацию они получают только из агитационных материалов, в которых, как правило, дается одностороннее освещение проблемы.

В настоящее время федеральное законодательство не учитывает всей серьезности аргументов о чрезвычайной дороговизне мероприятий по подготовке и проведению петиционного референдума на общенациональном уровне. Опыт Швейцарии и штатов США свидетельствует о том, что реальное обеспечение участия граждан в петиционном референдуме на общегосударственном уровне требует тщательной, как правило, длительной подготовки и значительных финансовых затрат. В современной России значительные финансовые затраты на подготовку референдума не в состоянии осуществить даже государство, не говоря о гражданах и общественных объединениях. Стремление же сэкономить на подготовке вопроса, вынесенного на референдум, ведет к формальному участию в голосовании. В то же время, даже при наличии необходимых финансовых средств, введение института петиционного референдума на национальном уровне таит другую опасность. Как показывает опыт штатов США, это ведет к возрастанию влияния групп давления. После того как Верховный суд США снял ограни-

188