Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Институт референдума

кампании, в результате чего было создано преимущество для тех, кто выступал за присоединение к ЕЭС1. Тем самым по существу правительство оказало поддержку группам граждан, выступающих за вхождение в ЕЭС. Подобный фаворитизм резко контрастирует с кампаниями по вопросу о вхождении в ЕЭС Дании и Норвегии. Эти кампании были проведены более беспристрастно. В Норвегии финансовые ресурсы были распределены между всеми партиями страны пропорционально их представительству в законодательном органе. При этом и сторонникам, и противникам вхождения в ЕЭС были выделены равные средства. Правительство пошло также на значительные затраты для обеспечения нейтральной поддержки референдума2.

3. Законодательное закрепление требований о точности и ясности формулировки вопроса референдума. Формулировка во-

проса референдума является одним из спорных вопросов. Иногда ее целенаправленно делают неопределенной, чтобы избежать отклонения предложения или же свести к минимуму противостояние сторон. Но нередко неточность формулировки способствует отклонению предложения гражданами. Так, ввиду расплывчатости формулировки вопроса в 1916 г. в Австралии было отклонено предложение по вопросу о мобилизации на военную службу за границу в ходе Первой мировой войны. В избирательном бюллетене был сформулирован следующий вопрос: «Вы за то, чтобы Британское содружество наций в случае крайней необходимости имело бы такие обязательные полномочия, которые позволяли бы требовать от граждан участия в войне за пределами Содружества, так же как в настоящее время в пределах Содружества?»3. Во избежание возможных манипуляций с вопросами референдума и в целях доведения до сведения граждан точного смысла и содержания вопроса в законодательстве ряда государств устанавливаются требования о точности и ясности формулировки вопроса. В частности, такое требование сформулировано в пункте 4 статьи 118 Конституции Португалии: вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы на них мог

1Ibid. P. 49.

2Ibid. P. 53.

3Ibid. P. 53-54.

169

Руденко В.Н. Прямая демократия

быть дан объективный, ясный и точный ответ («да» или «нет»), а максимальное количество вопросов должно быть закреплено в законе.

4. Законодательное закрепление требований о необходимости доведения до сведения каждого избирателя всесторонней информации по вопросу референдума. Этому вопросу уделяется особое внимание в Швейцарии, ее кантонах и в штатах США, конституции которых предусматривают проведение референдума и закрепляют право граждан на подачу петиций с законодательной инициативой. В соответствии с установленными правилами до сведения избирателей в письменном виде по почте должны доводиться вопросы референдума, тексты законопроектов, выносимых на референдум, все аргументы за и против обсуждаемого вопроса. Ознакомление с документами может длиться до года и более. (См. об этом главу 2 настоящего раздела). Данная процедура требует значительных финансовых затрат, тем не менее она призвана побудить каждого избирателя ознакомиться с нужными документами у себя дома. Следует отметить, что нормы, содержащие требования о доведении информации до избирателей, являются составной частью законодательства о референдуме любой страны, использующей институт референдума. Однако в большинстве случаев они предусматривают по существу противоположный механизм доведения до сведения граждан информации по вопросу референдума. Так, частью 2 параграфа 7 Федерального закона «О народном голосовании…» Австрийской Республики каждому лицу, имеющему право голосовать, разрешается ознакомление с документами в доступном для всех публичном помещении в течение десяти дней в определенное время дня, которое не должно быть менее четырех часов. Объявление о возможности ознакомления с информацией должно быть сообщено гражданам за четырнадцать дней до народного голосования (часть 1 параграфа)1. Представляется, что данная норма по существу предо-

1 См.: Федеральный закон от 22 января 1958 года «О народном голосовании на основании Федеральной Конституции», переопубликованный Федеральным Правительством как закон «О народном голосовании

170

Институт референдума

ставляет гражданам право не знакомиться с рассматриваемым вопросом и не вникать глубоко в его содержание.

5.Совмещение референдума с общими выборами. В целях экономии средств на организацию и проведение референдума, а также обеспечения явки избирателей на участки, конституционное законодательство иногда предусматривает совмещение голосования по вопросам референдума с общими выборами. Такие нормы

обычно установлены конституциями штатов США, предусматривающими институт референдума1.

6.Установление дополнительных требований, направленных на повышение легитимности принимаемых решений. Как правило,

предложения, представленные на референдум для решения гражданами, считаются одобренными, если они поддержаны простым большинством проголосовавших. В целях повышения легитимности принимаемых решений законодательство может устанавливать дополнительные требования. Так, в Ирландии, в случае проведения голосования по законопроекту решение считается принятым, если за него высказалось большинство поданных на референдуме голосов и если голоса, поданные в пользу принятия закона, составляют не менее чем тридцать три и одну треть процента зарегистрированных избирателей. Установление таких требований стимулирует участие граждан в референдуме: если избиратели действительно заинтересованы в принятии решения, то оно не должно приниматься незначительной частью избирательного корпуса.

7.Закрепление прав на участие в референдумах обществен-

ных объединений. Несомненно, что деятельность общественных объединений – важнейший элемент демократии. Особенно велика их роль при обсуждении проектов конституций, поправок к конституциям, законопроектов и действующих законов. Общественные объединения служат связующим звеном в диалоге «власть – общество» и в какой-то мере нейтрализуют воздействие групп дав-

1972 г.» // Австрийская Республика. Конституция и законодательные ак-

ты. М., 1985. С. 252-262.

1 См., в частности: Конституция Массачусетса (1780 г.) [Извлечения] // Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. Раздел 5 статьи 81 Статей поправок.

171

Руденко В.Н. Прямая демократия

ления на избирателей. Поэтому в последние годы в некоторых странах (Франция, страны Центральной и Восточной Европы) был принят ряд законов, закрепивших права общественных объединений на участие в законотворчестве1.

Введение этих и других законодательных норм способствует сбалансированному урегулированию отношений по реализации права граждан на участие в референдуме. Их сочетание с нормами, ограничивающими соответствующие права граждан, позволяет законодателям вырабатывать наиболее оптимальные модели института референдума, отвечающие современному уровню развития демократии в каждой конкретной стране. Учитывая, что число возможных подходов и комбинаций в данном случае не ограниченно, можно сказать, что законодательство о референдуме находится в состоянии постоянного поиска и совершенствования. Это особенно актуально применительно к нашей стране.

§ 7. Институт референдума в Российской Федерации: проблемы правового регулирования

Институт референдума в Российской Федерации является относительно новым политико-правовым институтом, хотя некоторые исследователи полагают, что он имелся в законодательстве советского периода истории нашей страны практически с первых дней установления советской власти2. Действительно, в то время советским правительством (СНК РСФСР) издавались декреты, в которых предусматривалось проведение референдумов, в частности по вопросу о принадлежности территорий. Один из них – декрет СНК от 11 января 1918 г. о Турецкой Армении. Однако в то время институт референдума во многом отождествлялся с институтом народных опросов. Подробно практика применения народных

1См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научнопрактическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 137.

2См.: Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964. С. 58-60; Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов, 1974. С. 108.

Институт референдума

опросов освещена В.Ф. Котоком1. Знакомство с ней позволяет сделать вывод, что в советском законодательстве до конца 80-х гг. прошлого века институт референдума в том его виде, в каком он традиционно сложился в конституционном законодательстве зарубежных государств с середины XIX столетия, отсутствовал. Как показывает В.Ф. Коток, в 20-е гг. ХХ столетия «референдум нового типа» не предусматривал принятия публично-властных решений самими гражданами. Для решения вопроса созывались собрания трудящихся, на которых обсуждалось соответствующее предложение, выявлялось мнение масс и проводилось открытое голосование. Результаты голосования по волости суммировались волостным исполкомом и направлялись уездному исполкому, а последний предоставлял их органам государственной власти, которые и принимали решение2. Вся полнота законодательной власти сохранялась за представительными учреждениями, что было подтверждено и Конституцией СССР 1936 года. Конституцией вводился всенародный опрос (референдум) для тех случаев, когда это будет признано необходимым Верховным Советом СССР или одной из союзных республик (пункт «г» статьи 49). При этом Конституцией не делалось никакого отступления от провозглашенного в статье 32 принципа сосредоточения всей законодательной власти у Верховного Совета СССР. Опрос (референдум), по мнению исследователей 30-х гг., следовало рассматривать не в качестве формы принятия властных решений, а как подготовительную стадию прохождения законопроектов, рассмотрения других вопросов. На этой стадии должно быть выявлено мнение населения. Право же окончательного решения вопроса принадлежало Верховному Совету3.

Но даже эти решения нельзя рассматривать как законодательное оформление народного волеизъявления. Проводимые народные опросы зачастую были призваны обеспечить прикрытие

1См.: Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. С. 56-69.

2См.: Там же. С. 66.

3См.: Кумыкин Н. Всенародный опрос (референдум) по Сталинской Конституции // Советское строительство. 1937. № 1. С. 36-38.

173

Руденко В.Н. Прямая демократия

волюнтаристских решений партийно-государственного руководства. Так, на основе проведенных народных «опросовреферендумов» в 1923 г. было принято решение о вхождении Нагорного Карабаха в состав Азербайджана. Результаты опроса населения Западной Украины и Западной Белоруссии в 1939 г., «проведенного на широких демократических началах», долгое

время служили оправданием присоединения этих территорий к

СССР1.

Статья 108 Конституции СССР 1977 года и статья 104 Конституции РСФСР 1978 года предусматривали не только возможность проведения народных опросов, но и народных голосований по принятию законов. Но длительное время данные нормы существовали лишь формально. В их развитие даже не были приняты законы о порядке проведения народных голосований. Такие законы стали приниматься уже накануне распада СССР. Сначала в Литве (1989 г.), затем в РСФСР (1990 г.) и ряде других республик2. В конце 1990 г. был принят соответствующий закон СССР3. Закон СССР от 27 декабря 1990 года № 1869-I «О всенародном голосовании (референдуме) СССР» устанавливал право принятия гражданами путем всенародного голосования новых законов

СССР, изменения либо отмены закона СССР или его отдельных положений. Им предусматривалось принятие решений, предопределяющих основное содержание законов СССР и других актов (статья 4). Согласно закону инициатива проведения референдума принадлежала гражданам СССР, Съезду народных депутатов

СССР, Верховному Совету СССР и его палатам, Президенту

СССР, а также республикам в лице их высших органов государственной власти (статья 9). Закреплялось требование, согласно которому референдум проводится на основе всеобщего, равного и прямого голосования. Голосование согласно закону являлось добровольным и тайным (статья 2).

1Об этих и других подобного рода опросах см.: Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. С. 61-65.

2См.: ПоленинаС.В. Законотворчествов Российской Федерации. С. 122.

3Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета

СССР. 1991. № 1. Ст. 10.

Институт референдума

Закон РСФСР от 16 октября 1990 года № 241-1 «О референдуме РСФСР»1 также устанавливал, что путем всеобщего, равного

итайного народного голосования могут приниматься публичновластные решения по наиболее важным вопросам государственной

иобщественной жизни республики. Решения, принятые на всероссийском референдуме, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны на всей территории РСФСР (часть 1 статьи 1). Референдум мог быть проведен по требованию одной трети депутатов Верховного Совета РСФСР или не менее чем одного миллиона граждан РСФСР, имеющих право на участие в референдуме. В законе была предусмотрена возможность голосования по альтернативным вопросам (часть 2 статьи 28).

Принятие данных документов явилось существенным шагом вперед и может рассматриваться как начальный этап становления института референдума в Российской Федерации. Впервые в нашей стране институт референдума вводился с учетом основных его особенностей, известных в мировой практике. Необходимо особо отметить, что оба закона предусматривали порядок проведения референдума, который мог быть реализован на практике (этим указанные законы отличаются в лучшую сторону от современных законодательных актов Российской Федерации, на основании которых, как будет показано ниже, в настоящее время проведение общегосударственного референдума практически неосуществимо). Действительно, на основании союзного закона 17 марта 1991 г. состоялся единственный всесоюзный референдум по вопросу о сохранении

СССР, а на основании закона РСФСР 25 апреля 1993 г. был проведен всероссийский референдум по четырем вопросам: о доверии Президенту Б.Н. Ельцину, одобрении социально-экономической политики Президента и Правительства Российской Федерации, а также о необходимости проведения досрочных выборов Президента и народных депутатов Российской Федерации.

Учитывая накопленный опыт, Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года прямо предусмотрела возмож-

1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1990. № 21. Ст. 230.

175

Руденко В.Н. Прямая демократия

ность принятия гражданами Российской Федерации публичновластных решений на референдуме. В соответствии с подпунктом 3 статьи 3 Конституции референдум наряду с выборами рассматривается как высшее непосредственное выражение власти народа. Положения Конституции Российской Федерации конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»1, а также в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ закрепляет право граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации и в местном референдуме. Таким образом, в Российской Федерации, как и в ряде других федеративных государств, референдум может проводиться на трех уровнях: общегосударственном, на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне. Основополагающие нормы, регулирующие право граждан на участие в референдуме на всех трех уровнях, а также нормы, устанавливающие механизм реализации этого права, по состоянию на начало 2000 г. достаточно полно исследованы в современной юридической литературе3. Поэтому в продолжение подхода, обозначенного нами в начале данной главы, мы остановимся преимущественно на одном вопросе – проанализируем характер непосредственного принятия гражданами публичновластных решений на референдумах разного уровня.

Для этого используем ранее примененную методику. Результаты анализа института референдума Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного референдума отразим в таблице 2.

1Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3921.

2Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253; 2002. № 39. С. 3642; 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5132.

3См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России; Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России.

Институт референдума

Примечания к таблице 2

Модель (1) «абсолютной прямой демократии». См. примечания к таблице 1 (модель (1)).

Модель (2) референдума Российской Федерации рассмотрена в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Феде-рации1, а также статьями 3 и 8 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». В графе «Инициатива проведения референдума» раздела «Принятие решений на факультативном референдуме» отражены положения Конституции и Федерального конституционного закона, устанавливающие право Конституционного Собрания выступать с инициативой проведения референдума по полному пересмотру Конституции Российской Федерации.

Модель (3) референдума субъекта Российской Федера-

ции и местного референдума рассмотрена в соответствии с главой II Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом в подразделе «Инициатива проведения референдума» раздела «Принятие решений на факультативном референдуме» учтено положение, согласно которому федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена не только гражданам, но и иным субъектам. В частности, возможность инициативы референдума представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не исключена Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 (абзац 4пункта 3 статьи. 5).

1Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3.

2Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; 2002. № 30. Ст. 3024; 2002. № 50. Ст. 4930.

177