Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Институт референдума

Референдум – фактор дестабилизации общества. Ввиду подверженности народных масс политическим манипуляциям референдум играет на руку противникам политической элиты. Часто он становится орудием оппозиции, стремящейся отвергать конституционные ценности, отстаиваемые элитой. «…Когда политик отрицает недальновидность и подверженность “народа”, некомпетентного по всем вопросам, влиянию страстей, когда он не учитывает, что в противоположность законодательному процессу, строящемуся на рациональном обсуждении спорных вопросов и убеждений, референдум – это сфера эмоций, по всей вероятности, он рассчитывает именно на эти недостатки и готовится воспользоваться ими», – отмечает А. Шайо1. В этом плане определенную опасность может представлять право граждан на инициативу проведения референдума. В то время как большая часть избирателей может поддерживать закон, меньшая их часть может задержать его принятие путем навязывания референдума (создания инициативной группы, проведения агитационной кампании и т.д.). Инициатива референдума от имени граждан предоставляет группам давления еще одну возможность провалить предложенный законопроект.

Референдум – инструмент принятия консервативных решений.

Он не позволяет совершенствовать законодательство и вводить какиелибо новшества. Практика референдумов в Швейцарии еще в XIX в. показала, что народным голосованием часто отвергались прогрессивные меры (обязательное страхование рабочих на случай болезни, расширение программы народных школ и выдача учащимся бесплатных учебников и др.)2. Мало что изменилось и в настоящее время. «История народного голосования в Швейцарии указывает на резко выраженное стремление отклонять все мероприятия ярко выраженного радикального характера или требующие значительных расходов. Они отрицательно реагируют на предложения об увеличении жалованья чиновникамили повышения импенсий…», –отмечаетТ. Матвеева3.

1Шайо А. Самоограничение власти: (Краткий курс конституционализма).

М., 2001. С. 75.

2См.: Островский Вл. Прямое народное законодательство. С. 6.

3Матвеева Т. Референдум – образ жизни швейцарцев // Международная жизнь. Осень 1995.С. 91.

159

Руденко В.Н. Прямая демократия

Кроме того, референдум жестко ограничивает право-

творческую деятельность там, где законодательство предусматривает, что законы, принятые референдумом, не могут быть изменены законодательным органом. Противники референдума утверждают, что и при отсутствии формального запрета законодатель воздерживается от изменения законов, одобренных избирателями1.

Референдум – способ принятия некомпетентных решений.

Рядовой избиратель недостаточно хорошо образован и информирован, чтобы принимать правильные, грамотные решения, за исключением наиболее простых вопросов. Референдумы дают почву для демагогии, и их результаты подчас могут зависеть от настроений голосующих в данный момент: положительные, если, например, год был урожайным, и наоборот. Референдумы дают возможность их организаторам манипулировать голосами избирателей. Исход референдума во многом зависит от формулировки вопроса2.

Достоверность результатов голосования на референдуме невысока. Она повышается или снижается в зависимости от того, конкретный или абстрактный вопрос вынесен на голосование. При рассмотрении конкретных вопросов (вводить или нет суд присяжных, разрешить ли езду с определенной скоростью и др.) явка граждан на референдум резко возрастает. Напротив, при вынесении на голосование абстрактных вопросов, не затрагивающих лично интересы гражданина, например о компетенции того или иного государственного органа, число участников голосования резко снижается. При этом результаты референдума существенно (до 50 процентов) искажает влияние пропаганды, так как граждане вынуждены ориентироваться не на свое собственное мнение, а на

1См. Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Амери-

ки. С. 52.

2См.: Матвеева Т. Референдумы – образ жизни швейцарцев. С. 91. Как показывает автор, проведенные по этому поводу исследования свидетельствуют, что только от формулировки одного и того же вопроса, внесенного в бюллетень, число положительных ответов может колебаться от 10 до

80процентов.

Институт референдума

мнение средств массовой информации1. Особенно сильно результаты голосования искажаются при вынесении на референдум нескольких вопросов с различными вариантами решений. Итоги голосования в целом в данном случае могут быть прямо противоположны индивидуальному выбору каждого гражданина. Этот парадокс известен еще с XVIII в. (эффект Кондорсе)2.

Имея столько достоинств и недостатков, в целом институт референдума высоко оценивается и радикалами, и консерваторами, особенно клерикалами. Первыми за то, что референдум позволяет самому народу принимать необходимые решения, вторыми ввиду того, что путем референдума можно затормозить принятие непродуманных и поспешных решений3. Поэтому в современных государствах мира, несмотря на дискуссии вокруг референдума, практика его применения неуклонно расширяется. Но при этом законодатель всегда сталкивается с проблемой выработки наиболее оптимального варианта института референдума. Выбирая такой вариант, он, с одной стороны, сталкивается с опасностью популизма, а с другой стороны, с проблемой отрыва элиты от массы. Приемлемый вариант института референдума должен исключать частое и необоснованное голосование граждан по общественно значимым вопросам. Стремление групп граждан решать сложные проблемы путем простого голосования, а равно стремление политиков обращаться за советом к народу по каждому проблемному вопросу, чревато усилением охлократических тенденций. Без использования правовых механизмов, сдерживающих произвольное применение института референдума, стирается грань между демократией участия и популистской демократией, что грозит дезорганизацией об-

1См.: Поленина С.В. Законодательство в Российской Федерации. М., 1996.

С. 127-128.

2См.: Budge I. The New Challenge of Direct Democracy. Cambridge, 1996. P. 135-148; Собянин А.А., Суховольский В.Г. Демократия, ограниченная фальсификациями: выборы и референдумы в России в 1991–1993 гг. М., 1995. С. 147-163.

3Эту особенность отмечали: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. С. 408; Островский Вл. Прямое народное законодательство. С. 11.

161

Руденко В.Н. Прямая демократия

щества. В то же время институт референдума должен обеспечивать заинтересованное и осознанное участие граждан в решении таких общественно значимых вопросов, которые по каким-либо причинам затруднительно решить с помощью институтов только лишь представительной демократии или силами элиты общества. Поэтому в современном конституционализме выработаны как способы сдерживания реализации института референдума, так и способы обеспечения участия граждан в принятии публично-властных решений на референдуме.

§ 5. Правовые способы ограничения принятия гражданами публично-властных решений на референдуме

Наличие столь значительного числа аргументов против референдума позволяет объяснить, почему в развитых демократических государствах конституционные нормы нацелены на ограничение случаев реализации гражданами права на участие в референдуме. Опасность широкого использования института референдума осознается практически во всех европейских государствах, включая «страну прямой демократии» – Швейцарию. Не случайно конституционные нормы всех рассмотренных нами европейских государств содержат значительные ограничения права граждан на уча-

стие в референдуме. Данные ограничения являются существенным элементом института референдума. Поэтому остановимся на них подробнее. Такого рода ограничениями являются:

1. Сокращение круга вопросов, которые могут быть вынесены на референдум более высокого уровня. Круг вопросов, выноси-

мых на общенациональный референдум, как правило, ограничен наиболее принципиальными, крупными проблемами. Так, в Германии единственным вопросом общегосударственного референдума является вопрос о территориальном переустройстве земель. Подобный подход используется и в других государствах мира. Например, согласно Конституции Японии на общенациональном референдуме могут быть рассмотрены только два вопроса. Это вопрос о пересмотре назначения судей Верховного суда (абзац 2 статьи 79) и вопрос о внесении поправок к Конституции (статья 96).

162

Институт референдума

Более широкие возможности принятия гражданами публич- но-властных решений имеются на уровне субъектов федеративных государств и местных сообществ. В большинстве штатов США, конституции которых закрепляют институт референдума; в кантонах Швейцарии, в ряде земель ФРГ по инициативе самих граждан на референдумах может быть рассмотрено гораздо больше вопросов. Так, на кантональном уровне в Швейцарии, по сравнению с вопросами общенационального референдума, предусмотренными главой 2 раздела 4 Конституции страны, возможно рассмотрение и принятие гражданами решений по финансовым вопросам, установлению налогов и сборов и другим общезначимым вопросам. На муниципальном же уровне в этой стране практически нет ограничений по кругу вопросов, которые могут быть предложены на референдум гражданами1. Таким образом, можно отметить, что возможности участия граждан в решении публично-правовых дел тем выше, чем ниже уровень проведения референдума.

2. Установление дополнительных требований к принятию гражданами публично-властных решений на обязательном рефе-

рендуме. Как уже было отмечено, в странах Европейского Союза вопросы обязательного референдума чаще всего ограничиваются одной проблемой – внесением изменений и дополнений в конституции. В иных случаях конституции содержат исчерпывающие и очень короткие перечни таких вопросов. В стране референдумов – Швейцарии, где перечень вопросов обязательного референдума наиболее широк, используется другой ограничитель. Ряд вопросов обязательного референдума в соответствии со статьей 140 Конституции передается на голосование не только народа Швейцарии, но и кантонов. Это означает, что право участия в решении публичноправовых вопросов принадлежит не только каждому гражданину, но и каждой территории, входящей в федерацию. Причем итоги голосования населения определенной территории считаются за голос кантона. Кроме швейцарской Конституции в странах Европейского Союза этот метод предусмотрен в Конституции Германии. Вопрос о переустройстве земель не может быть решен без согласия

1 См.: Матвеева Т. Референдум – образ жизни швейцарцев. С. 89.

163

Руденко В.Н. Прямая демократия

большинства населения одной из заинтересованных земель (абзац 3 статьи 29). Подобные нормы содержит и Конституция Австралии. В научной литературе референдум, организованный по представленной схеме, иногда именуется «федеральным референдумом»1. Он позволяет предотвратить принятие решений без учета интересов населения составных частей федерации.

3. Установление ограничений перечня вопросов, которые могут быть предметом факультативного референдума. Как прави-

ло, в них используется один из двух основных подходов. В первом случае приводится исчерпывающий перечень вопросов, которые могут быть предметом референдума (Швейцария). Во втором – перечисляются вопросы, которые не могут быть предметом всенародного голосования. В частности, Конституция Королевства Дании относит к таким вопросам финансовые законопроекты, законопроекты о дополнительных ассигнованиях, о временных ассигнованиях, о государственной службе, о заработной плате и пенсиях, о натурализации, об экспроприации, о прямом и косвенном налогообложении; законопроекты, имеющие целью отмену существующих международных обязательств, и др. (пункт 6 статьи 42). Конституцией Португалии из вопросов, выносимых на факультативный референдум, исключаются поправки к Конституции, политическая и законодательная компетенция Ассамблеи Республики, вопросы и акты бюджетного, налогового или финансового содержания (пункт 4 статьи 115). В соответствии с Конституцией Италии референдум не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификации международных договоров (абзац 2 статьи 75).

Перечни ограничений могут иметь массу вариаций. И тот, и другой подход к решению вопроса о предмете референдума ставит своей целью ограничить возможности прямого участия граждан в решении таких вопросов общественной жизни, по которым

1 Львович Г.Ф. Общий обзор развития швейцарского народоправства и право народной инициативы в союзе // Курти О. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. С. 200. По мнению Г.Ф. Львовича, «федеральный референдум» – это существенный шаг назад в развитии народоправства.

164

Институт референдума

могут быть приняты некомпетентные и преимущественно эмоциональные решения.

4. Установление особого порядка выдвижения инициативы проведения референдума. В случае, когда право инициативы проведения референдума находится в компетенции органа государственной власти, группы депутатов и др., законодательство устанавливает ограничения, позволяющие не допустить инициирования референдума по любому поводу или спорному вопросу. В частности, нормы Конституции Ирландии устанавливают правило, согласно которому законопроект может быть вынесен на народное голосование по требованию не менее большинства членов Сената и не менее двух третей членов Палаты Представителей. Кроме того, Конституция наделяет Президента страны правом принятия решения по вопросу о том, содержит ли законопроект, явившийся поводом для петиции, положения такой государственной важности, что должна быть определена воля народа (пункт 6 статьи 27). В тех странах, где право инициативы референдума принадлежит еще и гражданам, законодатель предъявляет жесткие количественные требования к процедуре поддержки инициативы референдума избирателями. В Италии референдум назначается, когда этого потребуют не менее 500 тысяч избирателей (абзац 1 статьи 75). В Швейцарии 50 тысяч граждан могут потребовать проведения референдума по вопросам, установленным в статье 141 Конституции, а по вопросам, связанным с пересмотром Конституции, – 100 тысяч граждан (абзац 1 статьи 138, абзац 1 статьи 139). По аналогии с федеральным референдумом Конституциями также могут быть введены особые требования, предусматривающие учет интересов граждан, проживающих в границах различных субъектов федеративных государств, административно-территориальных образований и др. В частности, в Конституции Испании закреплено требование, в соответствии с которым ходатайство о расширении полномочий автономных сообществ должно быть поддержано на референдуме абсолютным большинством избирателей каждой провинции (пункт 1 статьи 151).

Следует подчеркнуть, что в странах с переходной экономикой, интегрирующихся в Европейское сообщество, в последнее

165

Руденко В.Н. Прямая демократия

время применяется и другой подход: из конституции могут устраняться нормы, допускающие проведение петиционного референдума. Именно так поступили польские законодатели. До принятия Конституции 1997 года право инициативы референдума было закреплено за 500 тысячами граждан. В настоящее время инициатива референдума в Польше принадлежит только Сейму и Президенту (пункт 2 статьи 125 Конституции Польши)1.

5.Ограничения по времени проведения референдума. Консти-

туции западноевропейских государств содержат ряд норм, предотвращающих возможность организации и проведения референдумов

влюбое время. Законодатель либо устанавливает временные периоды, в течение которых референдум не может быть проведен, либо закрепляет правило, по которому голосование может быть осуществлено в строго определенное время. В частности, пунктом 7 статьи 115 Конституции Португалии установлено, что референдумы не проводятся в период между датой назначения и датой проведения общих выборов в органы государственной власти, в правящие органы автономных областей и местной власти, а также в Европейский парламент. В соответствии с Конституцией Швеции голосование по проекту Конституции должно проводиться одновременно с выборами в риксдаг (параграф 15 главы 8).

6.Ограничение возможностей вынесения на референдум отвергнутых предложений. Поскольку субъекты публичного права могут добиваться принятия положительного решения по выдвигаемому ими предложению бесконечное число раз, законодательство ряда стран содержит ограничители, сдерживающие настойчивость групп интересов. Так, в Конституции Португалии установлено, что предложения, которые были отвергнуты Президентом Республики при проверке их законности, а также предложения, по которым избиратели дали отрицательный ответ, не могут быть вновь выдвинуты в течение одной и той же сессии законодательного органа (за исключением случая выборов нового его состава) или вплоть до отставки Правительства (пункт 10 статьи 115). Законодательство Испании содержит за-

1 Конституция Республики Польша от 2 апреля 1997 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. С. 686-732.

166

Институт референдума

прет на повторное проведение референдума по одобрению статута об автономии в течение пяти лет1.

Наличие этих и других ограничений свидетельствует о том, что роль референдума в современном мире не следует преувеличивать. Референдум не является альтернативой представительному правлению. Он не подменяет собой деятельность представительных и исполнительных органов власти, а только дополняет их. Как верно отметил А. Шайо, он ни в коем случае не может рассматриваться в качестве обычного средства законотворчества, принятия иных публично-властных решений, но «может быть составной частью конституционного контроля, способом законодателя сдвинуть что-либо с мертвой точки (например: если две палаты парламента не в состоянии договориться, пусть “решает народ”)»2.

§ 6. Правовое обеспечение участия граждан в референдуме

Несмотря на то, что зачастую референдумы не реализуют демократических идеалов и ими нередко манипулируют для достижения конкретных целей, а не для выявления народного волеизъявления, можно найти примеры референдумов, в которых органы государственной власти занимали беспристрастную позицию, а осведомленные избиратели принимали активное участие. Этому способствует закрепление в законодательстве ряда современных государств норм, стимулирующих участие граждан в голосовании и призванных обеспечить адекватность принимаемых решений волеизъявлению граждан. Такие нормы могут служить примером для законодателя. К ним можно отнести следующие основные положения.

1. Ограничение расходов на организацию референдума. Ос-

новными рычагами, позволяющими регулировать проведение референдума, являются ограничения расходов на организацию референдума и распределение эфирного времени, необходимого для агитации по вопросу референдума. В современном мире большин-

1Органический закон 2 от 18 января 1980 года «О регулировании различных видов референдума» // Испания. Конституция и законодательные акты. М., 1982. (Статья 9, пункт 3).

2Шайо А. Самоограничение власти. С. 76.

167

Руденко В.Н. Прямая демократия

ство стран не пытается ограничить расходы на проведение кампании по организации и проведению референдума. Тем самым исход голосования во многом зависит от масштабов финансовой поддержки мероприятия, а агитация за или против принятия решения выливается в соревнование финансовых групп. В то же время некоторые государства и штаты США закрепляют в своем законодательстве правила, в соответствии с которыми необходимо составление финансового отчета по проведению кампании. Немногие страны, например, Великобритания в 1975 г., устанавливают определенный лимит расходов на проведение кампании1. Эти меры призваны поставить в равное положение участников гражданского общества.

2. Обеспечение равного доступа общественности и групп интересов к средствам массовой информации. Другим важным фактором, влияющим на характер прямого участия граждан в принятии решений на референдуме, является вмешательство органов власти в кампанию по проведению референдума. В странах со средствами массовой информации, принадлежащими государству или органам местного самоуправления, проблематично обеспечить равный доступ общественности, всех заинтересованных групп к печатным изданиям и телерадиовещанию. При проведении кампаний по проведению референдума органы власти осуществляют жесткий контроль за публикуемой и распространяемой информацией. Даже когда в соответствии с установленными правилами время и объем информации в средствах массовой информации распределены равномерно между сторонниками и противниками принятия решения, на практике это редко выдерживается. Но и в государствах с «независимыми» СМИ степень влияния органов власти на граждан также бывает значительной. В ходе голосования в 1972 г. в Ирландии по вопросу о вхождении в ЕЭС правительство формально было нейтрально, но фактически решительно выступало за вступление в организацию. С участием правительства была издана литература о необходимости вступления в ЕЭС. Затраты на эту деятельность значительно превысили лимит расходов на проведение

1 См.: John T. Rourke, Richard P. Hiskes, Cyrus Ernesto Zirakzadeh. Direct Democracy and International Politics. P. 51.

168