Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Институт референдума

Модель (13) института референдума в Швеции. Референдум в Швеции в основном носит консультативный характер. Однако в соответствии с частями 3 и 4 параграфа 15 главы 8 «Формы правления» от 27 февраля 1974 года1 на референдуме может приниматься обязательноерешениепоотклонению проекта основногозакона.

Модель (14) «абсолютной» представительной демократии.

В данном случае представлена гипотетическая модель «абсолютной» представительной демократии, предполагающая, что все пуб- лично-властные решения принимаются исключительно представительными органами власти, а институты прямой демократии в конституционной системе государства полностью отсутствуют.

Финляндия в таблице не представлена, так как законодательством этой страны, как было сказано выше, предусмотрен только консультативный референдум (параграф 53).

Бельгия, Нидерланды, Люксембург в таблице не представ-

лены. Законодательство Бельгии институт референдума на федеральном уровне не включает. В стране проводятся коммунальные консультативные референдумы, но в настоящее время ведутся дискуссии о принятии поправки к Конституции Бельгии, предусматривающей право граждан на участие в референдуме на уровне федерации. Данные опросов показывают, что население положительно относится к этой идее, но большинство политиков выступают против нее2.

В законодательстве Нидерландов институт референдума не предусмотрен.

Конституция Великого герцогства Люксембург3 предусматривает институт референдума (абзац 7 статьи 51). Содержание этого института не раскрывается, однако из формулировки абзаца 7 статьи 51 следует, что речь идет о консультативном референдуме: «…избиратели могут быть призваны высказаться путем референ-

1См.: Конституция Швеции от 27 февраля 1974 года. Форма правления // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3. С. 598-702.

2См.: Verhulst J. Direct Democracy: Latest new from Belgium: [WWW– сайт]: http://www.ping.be/jvwit/directdemocracyBelgium.html.

3См.: Конституция Великого герцогства Люксембург от 17 октября 1868 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. С. 402-418.

149

Руденко В.Н. Прямая демократия

дума». Поскольку Конституция умалчивает о возможности принятия самими гражданами решений, содержание данной статьи в таблице не отражено.

Сравнение приведенных формализованных конституционных моделей референдума позволяет сделать вывод о их близости формализованной модели принятия публично-властных решений в системе «абсолютной представительной демократии». Наличие в конституционном законодательстве государства института референдума не является свидетельством широкого участия граждан в принятии публично-властных решений. Напротив, ряд моделей (Великобритания, Германия) свидетельствуют о существенном ограничении такого участия. В Великобритании референдум может проводиться только в отдельных случаях на основании специального акта. В соответствии с Конституцией Германии референдум может проводиться только по вопросам территориального переустройства земель.

Как видно из таблицы, участие граждан в обязательном референдуме в странах Европейского Союза и в Швейцарии носит ограниченный характер. Обязательный референдум проводится в семи государствах (Швейцария, Австрия, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Франция). В тех случаях, когда проведение обязательного референдума предусмотрено конституциями государств, на нем граждане принимают решения по полному или частичному пересмотру конституции страны (Австрия, Дания, Ирландия, Испания, Швейцария). Принятие законов и иных правовых актов на обязательном референдуме – явление исключительного характера (Германия). Это же замечание относится и к принятию решений по отмене законов и иных правовых актов (Швейцария). Только в трех государствах допускается принятие гражданами иных публичновластных решений на обязательном референдуме (Швейцария, Испания, Франция).

В одиннадцати из рассматриваемых государств (Швейцария, Австрия, Великобритания, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Португалия, Франция, Швеция) граждане наделены правом участия в факультативном референдуме. Предметом факультативного референдума наиболее часто является частичный пересмотр

150

Институт референдума

конституций (Австрия, Испания, Италия, Франция, Швеция) и отмена законов или их отдельных положений (Дания, Италия, Швейцария). Принятие правовых актов на факультативном референдуме допускают только конституции Германии, Греции и Португалии. Весьма ограничено и право граждан на принятие иных публичновластных решений путем голосования на факультативном референдуме. Такие решения могут приниматься в четырех странах (Греция, Великобритания, Португалия, Швейцария), при этом в Великобритании, как уже было отмечено, на национальном уровне референдум может проводиться в исключительных случаях.

Следует особо отметить, что в подавляющем большинстве рассматриваемых государств конституции не предусматривают петиционного референдума. По требованию самих граждан всенародное голосование может проводиться только в Швейцарии, Италии, Португалии и Германии. В остальных странах инициатива проведения референдума находится в исключительной компетенции государства.

Таким образом, можно отметить, что конституционное законодательство стран Европейского Союза предусматривает модели института референдума, в значительной мере ограничивающие инициативу граждан в принятии публично-властных решений. Отношения, связанные с проведением референдума, полностью подконтрольны органам государственной власти. Именно органы государственной власти инициируют проведение референдума, формулируют выносимый на голосование вопрос, готовят соответствующие законопроекты и др. Это позволяет заключить, что ин-

ститут референдума в странах Европейского Союза очень близок институтам представительной демократии. Принятие гражданами публично-властных решений по существу означает одобрение или неодобрение предложений, заранее выработанных в рамках представительной системы. Одобрение этих решений в дан-

ном случае придает большую легитимность принимаемым конституциям и законам, проектам законов о внесении изменений и дополнений в конституции государств или в действующие законы. В случае же принятия иных публично-властных решений (территориальное переустройство, присоединение к международным органи-

151

Руденко В.Н. Прямая демократия

зациям) оно позволяет преодолеть возможные разногласия внутри представительных органов власти или между законодательной и исполнительной ветвями власти, без конфликтов разрешить общественно значимый вопрос. В этом и состоит назначение референдума. По данному критерию подавляющее большинство рассматриваемых моделей референдума мы бы отнесли к одному типу ре-

ферендумов, а именно к типу легитимирующих моделей ограничен-

ного участия. Эти модели лишь условно (в силу того, что в голосовании принимают участие сами граждане) можно отнести к институтам прямой демократии. Как верно полагают авторы монографии «Прямая демократия и международная политика», референдумы в большинстве современных государств вообще не являются демократическим институтом. В некоторых странах институтом референдума и избирателями сильно манипулируют. «Результат такого голосования, – отмечают авторы, – не может быть примером прямой демократии; в большей степени они пример того, как прави-

тельство придает оттенок народной поддержки своим волевым решениям»1.

Исключением на общем фоне является модель референдума, принятая в Швейцарии. Данная модель предполагает гораздо большую активность и самостоятельность граждан в принятии публично-властных решений. Конституция страны (статья 141) предоставляет гражданам возможность выдвигать петиции о проведении референдума по федеральным законам, федеральным постановлениям, международным договорам. В соответствии со статьями 138 и 139 граждане могут также потребовать полного или частичного пересмотра Конституции. В случае поддержки выдвинутых инициатив избирателями, граждане самостоятельно принимают решения по выдвинутым предложениям. Подобный тип референдумов явно тяготеет к формализованной модели принятия публично-властных решений в системе «абсолютной прямой демократии» и может быть условно назван децизивным2. С определен-

1John T. Rourke, Richard P. Hiskes, Cyrus Ernesto Zirakzadeh. Op. сit. P. 49.

2Производное от немецкого юридического термина «dezisiv». Это прилагательное означает принятие окончательного, не подлежащего дальнейшему обсуждению и пересмотру политического решения по тому или

Институт референдума

ными оговорками в части факультативного референдума к нему можно причислить и модель института референдума, предусмотренную Конституцией Итальянской Республики. Этот тип референдума особенно характерен для швейцарских кантонов (Аппен- цель-Иннерроден, Ури и др.) и ряда штатов США (Массачусетс, Орегон и др.).

§ 4. Достоинства и недостатки института референдума

Поскольку институт референдума имеет массу модификаций, а его роль в конституционных системах современных государств до конца не выяснена, вполне объяснимы не прекращающиеся дискуссии вокруг этого института. На протяжении многих десятилетий не умолкают споры, в ходе которых приводятся аргументы как за референдум, так и против него. В качестве значимых положительных сторон этого института сторонники референдума выделяют следующие.

В референдуме находит практическое воплощение народный суверенитет. Народ – суверен, а референдум есть прямое выражение народной воли. Общегосударственный референдум означает наделение граждан правом верховной законодательной власти1. Поэтому включение данного института в конституционную систему государства является подтверждением народовластия на деле.

иному вопросу. Используя терминологию немецкого философа и юриста К. Шмитта, рассмотренный тип референдумов, в отличие от легитимирующих референдумов, более точно можно было бы обозначить как децизионистский. Именно в категории «dezision», как показывают А.В. Гайда и А.Б. Максутов, выражен весь комплекс реалий, связанных с принятием окончательного политического решения. В круг таких реалий входят самостоятельность, решительность, политическая воля, конкретная личная ответственность лица, принимающего решение (См.: Гайда А.В., Максутов А.Б. Теология власти. Екатеринбург, 2001. С. 67-68.). Но ввиду отсутствия в решениях граждан личной ответственности, мы не считаем возможным использовать данный термин применительно к предмету нашего исследования.

1 См.: Тахтарев К. От представительства к народовластию. С. 172.

153

Руденко В.Н. Прямая демократия

Будучи выражением воли народа, референдум является важным конституционным гарантом гражданских прав и свобод1. Тот факт, что посредством референдума могут приниматься решения, является подтверждением реальности народовластия. Без него народовластие было бы простой химерой2.

Референдум дополняет представительное правление. Он позволяет достичь возможно полного и постоянного согласия внутри представительного органа власти, а также между представительным органом власти и гражданами. Сомневаясь в принятии какого-либо решения, представительный орган может обращаться напрямую к гражданам, решение которых будет окончательным3.

Референдум способствует преодолению отчуждения граж-

дан от власти. Он позволяет не допустить принятия решений, наносящих вред подавляющему большинству населения. Угроза проведения референдума заставляет законодателей более внимательно относиться к мнению избирателей, так как последние в состоянии блокировать их деятельность. Зная это, законодатели не будут принимать решений, неприемлемых обществом. Механизм референдума позволяет, не проводя новых выборов, изменить решение законодательного органа. Референдум является одним из элементов системы сдержек и противовесов в системе разделения властей. Избиратель с его помощью получает возможность контролировать законодательную власть. Власть же получает возможность определить настроение и взгляды избирателя4. Референдум дает возможность гражданам участвовать в управлении страной.

В федеративном государстве референдум позволяет защитить интересы входящих в него государственных образова-

ний5. С помощью этого института можно воспрепятствовать по-

1См.:МаклаковВ.В. Референдум встранах-членахЕвропейскогоСоюза.С.22.

2См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 398.

3См.: Там же.

4См.: Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки. С. 51.

5См.: Aubert J.F. So funktioniert die Schweiz. Dargestellt anhand einiger konkreter Beispiele. Bern, 1980. S. 238.

Институт референдума

пыткам увеличить степень централизации. Так, кантоны сыграли значительную роль при принятии Конституции Швейцарии 1874 г. и их позиция учитывается при принятии законов на референдумах.

Референдум способствует росту гражданского сознания.

Референдум позволяет самим гражданам отвергать или утверждать законопроекты, выработанные парламентом или предложенные общественностью. Тем самым он побуждает граждан интересоваться делами всего общества. Референдум способствует возрастанию интереса к делам управления. Он стимулирует политическое образование народа, способствует росту гражданского сознания. Он побуждает граждан задумываться о законах, принимаемых в государстве, и о реализации ими своих прав. Участие в референдуме повышает чувство ответственности граждан как членов самоуправляемого общества, способствует укреплению идеалов свободы1.

Референдум очищает общество от коррупции. Референдум разрушает власть крупных корпораций и делает практически невозможной коррупцию. Когда представители народа страстно желают получить вознаграждение за принятие нужного закона, мы имеем дело не с демократией, а плутократией в самой наихудшей ее форме. Поэтому всякий демократ в этих обстоятельствах становится сторонником референдума2.

Референдум сдерживает принятие радикальных решений. Его преимущество перед институтами представительной демократии состоит в том, что он является противовесом слишком смелым парламентским реформам. Этот аргумент принадлежит Л. Дюги, который в продолжение своей мысли заметил: «Правда, говорят, что если он не причинил много зла, топомешал многому хорошему»3.

Какие же аргументы выдвигают против референдума? Этих доводов не меньше.

Референдум – ограниченное проявление народного суверени-

тета. В том случае, когда инициатива проведения референдума

1См.: Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки. С. 51.

2См.: Shard Clifford D. The case against the referendum. L., 1911. Apr. P. 7.

3Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. С. 408.

155

Руденко В.Н. Прямая демократия

принадлежит не гражданам, а органам государственной власти, референдум носит не вполне демократический характер. Одной из слабых сторон этого института является невозможность проведения народом в жизнь проектов, которые граждане хотели бы реализовать по собственной воле. В этом случае «референдум дает народу власть принимать и отвергать лишь те законы и постановления, проекты которых захочет выработать представительное собрание по своей собственной доброй воле»1. Посредством референдума народ может воспротивиться нововведению, производимому парламентом, но сам не может создать ничего нового. Поэтому референдум, даже обязательный, в юридическом смысле не является выражением суверенитета народа.

Референдум подрывает основы современного парламентариз-

ма. Он расхолаживает законодателя. Возможность проведения референдума порождает стремление передать решение всех сложных вопросов самим избирателям, чтозатягивает законодательный процесс и вносит в него неопределенность. Частое же обращение к референдумам со стороны представителей исполнительной власти позволяет принимать решения в обход парламента. Это снижает значение представительных органов. Практика принятия решений в обход парламента во Французской Пятой Республике при президенте Ш. де Голле свидетельствует о том, что референдум может выступать дестабилизирующим фактором в системе разделения властей. Использование народного голосования в данном случае давало перевес исполнительной ветви власти.

Референдум – средство обычного, «повседневного усовершенствования», но не радикального изменения существующей политической системы, проведения радикальных политических ре-

форм. С точки зрения леворадикальных политиков он препятствует проведению глубинных изменений общества, так как ориентирует на эволюционный, а не революционный путь развития2.

Референдум – искаженное выражение мнения избирателей.

К недостаткам референдума относят невозможность корректировки

1Тахтарев К. От представительства к народовластию. С. 173.

2См.: Марченко М.Н. Референдум как форма непосредственной демократии // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1991. № 6. С. 10-11.

Институт референдума

выносимых на голосование вопросов в ходе их предварительного совместного обсуждения гражданами. Механизм референдума не допускает внесения поправок к предлагаемому на голосование законопроекту, не дает возможности голосовать его по частям. Он требует только однозначного ответа «да» или «нет» по всему проекту в целом. И в этом плане референдум искаженно отражает отношение избирателей к предложенному законопроекту. Возможно, что большинство из них, отвергнув предложенный закон в целом, одобрило бы его в случае внесения мелких изменений1.

Референдум исключает достижение компромиссов. По-

скольку на референдуме от избирателей требуется ответить «да» или «нет» на поставленный вопрос, этот институт не допускает достижения какого-либо согласия между политическими силами, учета взаимных требований и предложений2. В то же время вопросы референдумов формулируются так, что они не дают поводов для дебатов. Сторона, выдвигающая инициативу проведения референдума, пытается поставить вопрос так, чтобы не затронуть чьих-то интересов и тем самым завоевать симпатии большинства избирателей3. Поэтому референдум не способствует вовлечению граждан в обсуждение проблем общества.

1Как отмечает А.С. Автономов, те, кому приходилось заниматься подготовкой законопроектов, хорошо знают, что многие недостатки законопроекта, которые остались незамеченными на стадии написания документа, становятся очевидными в ходе его обсуждений. Посредством же референдума законопроект улучшить невозможно. «Что же я могу сделать как гражданин, если мне нравится сама идея законопроекта, вынесенного на референдум, но я считаю, что необходимы дальнейшие его улучшения? Если я проголосую «против», то сама идея будет отклонена и определенные общественные отношения не будут урегулированы. Если я проголосую «за», неточные формулировки и недостаточно разработанные положения могут послужить причиной ненадлежащего регулирования. Вот в чем дилемма!» (См.: Avtonomov A. Russian Federation // Direct Democracy: The Eastern and Central European Experience. P. 160).

2См.: Маклаков В.В. Референдум в странах-членах Европейского Союза.

С. 21.

3Aubert J.F. So funktioniert die Schweiz. Dargestellt anhand einiger konkreter Beispiele. Bern, 1980. S. 242.

157

Руденко В.Н. Прямая демократия

Референдум требует от общества значительных финансо-

вых затрат, идущих на организацию и проведение референдума. Отсюда референдумы под силу организовать и провести только государству или же группам давления, обладающим значительными финансовыми ресурсами.

Референдум дискредитирован во время установления дик-

таторских режимов1. Возможность политического лидера напрямую апеллировать к народу в обход парламента таит большую опасность. В руках диктатора референдум может быть инструментом укрепления личной власти. В качестве примера здесь нередко приводят референдумы, проведенные во время авторитарного правления в Чили и Южной Корее.

Референдум не отражает действительного соотношения сил в обществе. В референдумах обычно принимает участие меньшее число избирателей, чем на выборах, и поэтому решения, принимаемые на них, часто являются решением меньшинства2. Как правило, референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее половины зарегистрированных избирателей. Решение же считается принятым, если за него высказалось большинство избирателей, принявших участие в голосовании. Таким образом, публично-властное решение может быть принято меньшинством избирательного корпуса. Посредством референдума всем слоям общества навязывается воля проголосовавшего «большинства».

Референдум не позволяет учитывать интересы многочис-

ленных социальных групп. По своей природе он есть правление большинства. Однако это правление весьма неустойчиво. Решение, принятое на референдуме, – modus vivendi – временное соглашение. Рано или поздно возникнет конфликт интересов. В центре этого конфликта находятся территориальные, расовые, религиозные и другие меньшинства3.

1См.: Марченко М.Н. Референдум как форма непосредственной демокра-

тии. С. 10.

2См. Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Амери-

ки. С. 52.

3См.: Shard Clifford D. The case against the referendum. P. 9-10.

158