Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Руденко В.Н. Прямая демократия

большинством поданных действительных голосов»1. Из чего следует, что решения принимаются самими гражданами. Иной язык до недавнего времени использовался в законодательстве Финляндии, допускающем проведение исключительно консультативных референдумов: «В вводной части каждого закона должно быть указано, что он издан согласно решению Эндусканты…»2, т.е. согласно решению парламента, а не граждан. Четко разводит понятия «Volksbefragung» – «народный опрос» и «Volksentscheid» – «народное решение» Конституция Германии3. С этой точки зрения институт консультативного референдума можно отнести к разновидностям гражданского лоббизма либо рассматривать в качестве одной из форм партнерства власти и граждан. Целесообразность же использования термина «референдум» здесь, на наш взгляд, не подлежит сомнению. Прежде всего, потому, что институт народного опроса (плебисцита) предполагает использование практически тех же механизмов, что и институт референдума4. Применение термина «референдум» позволяет придать народному опросу значимость правового института, в отличие от социологических и иных опросов населения.

Подводя итог сказанному, отметим, что институт референдума может предоставлять гражданам довольно широкие права. Путем референдума граждане могут устанавливать фундаменталь-

1См.: Конституция Австрийской Республики. Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 года // Конституции государств Евро-

пы: В 3 т. Т. 1. С. 26-114.

2См.: Форма правления Финляндии. Принята 17 июля 1919 года // Конституции государств Европейского Союза. М., 1999. С. 613-630. (параграф

20статьи 3).

3См.: Конституционное (государственное право) зарубежных стран.

Учебник: В 4 т. М., 1997. Т. 3. Гл. 5. С. 375.

4Иногда эти механизмы предусматривают более облегченные требования к явке избирателей, к подведению итогов голосования. В частности, проведенный в Италии в октябре 2001 г. референдум по вопросу об «углублении Итальянского федерализма» имел консультативный характер. Поэтому при проведении референдума требования по кворуму не предъявля-

лись. (См.: Direct Democracy in the world: [WWW–сайт]: http://c2d.unige..ch).

Институт референдума

ные основы жизни общества, принимать конституции государств, законы, вносить в них изменения и дополнения, а в необходимых случаях отменять законы или их отдельные положения. Они вправе рассматривать проекты конституционных реформ, законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов. Граждане принимают иные публично-властные решения по вопросам общественной жизни. Участвуя в референдуме, граждане наряду с представительными органами власти или самостоятельно выступают участниками законодательного процесса. При этом они наделяются компетенцией, сравнимой с частью полномочий учредительных собраний, парламентов и их отдельных палат, высших должностных лиц государств. Граждане могут обладать правом на участие в референдуме разного уровня и принимать как решения общегосударственной важности, так и решения, значимые для населения отдельных территорий внутри государства. Они участвуют в референдуме по инициативе государства либо по своей собственной инициативе. Таким образом, институт референдума – существенный элемент системы современной демократии, без которого не обходится большинство демократических государств мира. Каким же образом реализуются потенциальные возможности института референдума в актуальном праве современных демократических государств? В какой мере институт референдума адекватен в этих странах теоретическим представлениям о прямой демократии?

§ 3. Конституционные модели института референдума: Швейцария и страны Европейского Союза

В правовых системах различных государств возможны разные сочетания приведенных конституционно-правовых характеристик и, соответственно, полномочий граждан по принятию публич- но-властных решений. Рассмотрим некоторые из них на примере Швейцарии и стран Европейского Союза. Выбор этих государств обусловлен тем, что институт референдума – продукт европейской цивилизации, а современное государственное строительство в России в значительной мере ориентировано на ценности европейской культуры. Опыт законодательного регулирования права граждан на

141

Руденко В.Н. Прямая демократия

участие в референдуме в странах Европы может дать представление о месте данногоинститута в современном государственном устройстве.

Используя тексты конституций, а в необходимых случаях и иных правовых актов современных европейских государств, выделим несколько формализованных моделей института референдума, а затем сравним их с формализованными моделями принятия публично-властных решений в системах «абсолютной» прямой и представительной демократии. Результаты анализа конституций европейских государств приведены в таблице 1 (символ 1 означает наличие соответствующего признака, символ 0 – его отсутствие).

Примечания к таблице 1

Модель (1) института «абсолютной» прямой демократии.

В данном случае представлена гипотетическая модель «абсолютной» прямой демократии, предполагающая, что все публичновластные решения принимаются исключительно гражданами, а институты представительной демократии в конституционной системе государства полностью отсутствуют.

Модель (2) института референдума в Швейцарии. В статьях

140, 141, 165 Конституции Швейцарии1 урегулированы отношения по проведению различных видов обязательного и факультативного референдумов, в том числе обязательного референдума по отклонению федеральных законов, объявленных срочными и не имеющих конституционной основы (подпункт «с» части 1 статьи 140, статья 165), а также по принятию публично-властных решений путем голосования по принципам полного или частичного пересмотра Конституции (часть 2 статьи 140), по вопросам присоединения к организациям коллективной безопасности или к наднациональным сообществам (подпункт «b» части 1 статьи 140), по международным договорам, предусматривающим присоединение к международной организации и другим договорам (подпункт «d» статьи

1 См.: Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 года // Конституции государств Европы: В3 т. Т. 3. С. 537-580.

142

Институт референдума

141). В графе «инициатива проведения референдума» (см. таблицу) отражена особенность швейцарской Конституции: право инициативы принадлежит гражданам и субъектам федеративного государства – кантонам (часть 1 статьи 141).

Модель (3) института референдума в Австрии рассмотрена

всоответствии с пунктом 3 статьи 44, статьями 45 и 46 Конституции Австрийской Республики1.

Модель (4) института референдума в Великобритании.

Общенациональный референдум по вопросу о членстве в Европейском Экономическом Сообществе в Великобритании был проведен 1975 г. Он состоялся на основании акта, принятого ad hoc. Поэтому

втаблице отражен только данный конкретный случай.

Модель (5) института референдума в Германии. В соот-

ветствии с пунктами 2, 3 и 6 статьи 29 Основного закона Федеративной Республики Германии2 урегулированы отношения по принятию федерального закона о новом делении федеральной территории, однако такой закон в обязательном порядке нуждается в утверждении путем референдума. Это нашло отражение в таблице раздела «Принятие решений на обязательном референдуме». Статьей 29 также урегулированы отношения по решению гражданами вопросов о единой принадлежности определенных территорий, части которых находятся в разных землях, к федеральной земле. В случае выдвижения народной инициативы по этому вопросу может быть принято решение о принятии федерального закона, который должен быть утвержден на референдуме, либо о проведении народного опроса (пункты 4 и 5 статьи 29). Эти положения Конституции ФРГ отражены в таблице раздела «Принятие решений на факультативном референдуме».

Модель (6) института референдума в Греции рассмотрена в соответствии со статьей 44 Конституции Греции3.

1Конституция Австрийской Республики. Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 года.

2См.:ОсновнойзаконФедеративнойРеспубликиГерманииот23мая1949года.

3См.: Конституция Греции. Вступила в силу 11 июня 1975 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. С. 646-696.

143

Руденко В.Н. Прямая демократия

Модель (7) института референдума в Дании. Согласно ста-

тьям 42 и 88 Конституции Королевства Дании1, на обязательный референдум выносится вопрос о принятии нового конституционного положения. Граждане голосуют по соответствующему законопроекту. Если граждане поддерживают законопроект, то для того, чтобы стать «неотъемлемой частью» Конституции (статья 88), он должен получить одобрение короля, и в данном случае граждане принимают не окончательное решение. Отклонение законопроекта, по существу, означает принятие окончательного решения самими избирателями (статья 88), поэтому требования статьи 88 отражены в таблице. Этой же логики мы придерживаемся и в отношении статьи 42, регулирующей условия принятия проектов обычных законов. Отклонение законов на референдуме предусмотрено пунктом 7 статьи 42. Об этом более подробно см. раздел данной монографии, посвященный институту народного вето (аброгативного референдума).

Модель (8) института референдума в Ирландии. В статьях

27, 46 и 47 Конституции Ирландии2 отсутствует прямое указание на возможность полного пересмотра Основного закона, однако установлено, что предметом пересмотра может быть любое положение, из чего следует, что полный пересмотр не исключен, и это отражено в таблице. Что касается голосования по законопроектам, то Конституцией предусмотрены два варианта принимаемых решений: одобрение законопроекта (подпункт 2 пункта 5 статьи 27) и его отклонение (подпункт 2 пункта 2 статьи 47). В первом случае решение влечет подписание и промульгацию закона Президентом, во втором – отклонение законопроекта. Поэтому решения граждан носят обязательный характер.

Модель (9) института референдума в Испании рассмотре-

на в соответствии с пунктом «с» статьи 62, статьей 92, пунктом 1 статьи 151, пунктом 2 статьи 152, пунктом 3 статьи 167, пунктом 3 статьи 168 Конституции Испании3. Согласно пункту 3 статьи 168 в

1См.: Конституция королевства Дании от 5 июня 1953 года.

2См.: Конституция Ирландии от 29 декабря 1937 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. С. 785-816.

3См.: Конституция Испании от 27 декабря 1978 года.

146

Институт референдума

стране проводится обязательный референдум по вопросу о полном пересмотре Конституции. Граждане ратифицируют одобренный Генеральными Кортесами проект реформы. Ратифицированный гражданами документ требует санкционирования и промульгации его королем. Однако в данном случае речь не идет о рекомендации. Граждане осуществляют здесь властные полномочия, о чем сообщается в преамбуле Конституции: «…Кортесами одобрена, а испанским народом утверждена следующая Конституция…». В графе «принятие иных публично-властных решений» в таблице раздела «Принятие решений на обязательном референдуме» имеется в виду референдум в провинциях по инициативе о предоставлении автономии, предусмотренный пунктом 1 статьи 151, а также референдум по статуту, предусмотренный пунктом 2 статьи 152. Хотя референдум проводится в провинциях, он имеет общенациональное значение. В статье 92 установлено, что референдумы в Испании могут проводиться по любому вопросу, имеющему особое значение, включая голосования по законам, уже принятым парламентом, и голосования по поводу важных международных соглашений. Однако в статье 92 говорится о консультативном референдуме, а статус принимаемых решений не определяется. Поэтому в таблице раздела «Принятие решений на факультативном референдуме» нашли отражение только решения по внесению изменений в Конституцию, предусмотренные статьей 167.

Модель (10) института референдума в Италии рассмотре-

на в соответствии со статьей 75, абзацем 6 статьи 87 и статьями 132, 133, 138 Конституции Итальянской Республики1. В статьях 132 и 133 предусмотрено проведение обязательного референдума при изменении политико-территориального деления страны. Однако формулировка названных статей указывает на то, что право окончательного решения принадлежит не гражданам, а органам государственной власти: «Конституционным законом по заслушивании мнения областных советов может быть разрешено слияние существующих областей…» (абзац 1 ст. 132); «Область, учитывая мнение заинтересованного населения, может издавать законы…»

1 Конституция Итальянской Республики от 23 декабря 1947 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. С. 104-132.

147

Руденко В.Н. Прямая демократия

(абзац 1 ст. 133). Поэтому данные об обязательном референдуме в таблицу не включены. На факультативном референдуме может быть осуществлен только частичный пересмотр Конституции, так как согласно статье 139 республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра. По смыслу статьи 138 инициатива проведения референдума в Италии находится как в компетенции государства (члены палат, областные советы), так и избирателей.

Модель (11) института референдума в Португалии рас-

смотрена в соответствии со статьям 115, 119 Конституции Португальской Республики1. В графе «законодательный референдум», в таблице раздела «Принятие решений на факультативном референдуме», отражено положение подпункта «b» пункта 4 статьи 115, исключающее вынесение на референдум актов бюджетного, налогового или финансового содержания и, следовательно, допускающее вынесение на референдум иных актов. В графе «принятие иных публично-властных решений» раздела «принятие решений на факультативном референдуме» отражена норма, устанавливающая, что на референдум могут выноситься вопросы, представляющие существенный национальный интерес, которые могут быть решены органами государственной власти путем одобрения международного договора и заключительного акта (пункт 3 статьи 115).

Модель (12) института референдума во Франции. Со-

гласно Конституции Французской Республики2 проведение обязательного референдума предусматривается по вопросам об уступке, обмене, присоединении территории (часть 3 статьи 53), а также по проекту о пересмотре Конституции (часть 1 статьи 79). Однако данный вопрос может быть рассмотрен и парламентом, созванным в качестве Конгресса (часть 3 статьи 79). Поэтому народное голосование о пересмотре Конституции отнесено нами к факультативному виду референдума. Согласно части 5 статьи 79 республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра Конституции, и любой такой пересмотр мы квалифицируем как частичный.

1См.: Конституция Португальской Республики от 2 апреля 1976 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. С. 748-836.

2Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 года.

148