Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Институты прямой демократии: общетеоретические вопросы

ного рода попыткам можно отнести настойчивые требования некоторых политиков принять Федеральный закон об отзыве депутата Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации.

В других случаях может гипертрофироваться роль и значение действующих норм права. Принятие того или иного ответственного общественно значимого решения может обусловливаться политиком обязательностью предварительного совета с народом. Институты прямой демократии в данном случае могут становиться средством политического противоборства представителей различных ветвей власти, различных политических сил. Об этом свидетельствует опыт французской V Республики в период нахождения у власти президента Ш. де Голля. Этот период нередко ассоциируется у исследователей с системой плебисцитарной демократии. Плебисциты позволяли президенту Ш. де Голлю игнорировать мнение парламента, партий, классов, территорий. Президент предпочитал опираться в своей деятельности не на «деградирующие» парламентские учреждения, а непосредственно на волеизъявление нации, выражаемое через голосования, за что его неоднократно упрекали в популизме.

Возводя принцип народного суверенитета во главу угла, популистски ориентированные политики пытаются исключительно с точки зрения данного принципа толковать нормы действующего законодательства. В случае обнаружения в нем пробелов они организуют массовые народные акции, нацеленные на непосредственную реализацию народного суверенитета. Так, в 1993 г. в Венгрии группой избирателей был начат сбор подписей в пользу проведения референдума о роспуске состава парламента (Государственного собрания). Группа воспользовалась тем, что Конституция не содержала прямого запрета на роспуск парламента гражданами. Только после рассмотрения дела Конституционным судом, подтвердившим приоритет институтов представительной демократии в венгерском обществе, инцидент был исчерпан. В 1997 г. в Конституцию были введены нормы, предусматривающие запрет на проведение референдумов по вопросу о роспуске Государственного собрания и представительных органов местного самоуправления1.

1 См.: Deszó M., Bragyova A. Hungary // Direct Democracy: The Eastern and Central European Experience. Aldershot, 2001. P. 72-73.

119

Руденко В.Н. Прямая демократия

Институты прямой демократии могут использоваться политиками и как удобный инструмент пропаганды своих политических установок с целью завоевания симпатий большинства населения и дискредитации своих соперников. История проведения референдумов, выдвижения народных законодательных инициатив пестрит примерами организации голосований по вопросам о снижении денежного содержания государственным чиновникам, об увеличении различного рода социальных выплат, отмене «налоговых» законов, переделе имущества и т.д. В частности, в 1996 г. в Польше в преддверии президентских выборов по инициативе президента Л. Валенсы был проведен референдум о всеобщей приватизации. Президент обещал, что в результате раздела государственного имущества каждая семья получит по 30–40 тысяч долларов1. Имеется немало примеров проведения широко разрекламированных, но не обоснованных кампаний по вопросу об отзыве депутатов и выборных должностных лиц, роспуску состава законодательных ассамблей.

В условиях авторитарных и тоталитарных режимов институты прямой демократии нередко становятся инструментом придания ореола всенародной поддержки решениям авторитарного руковод-

ства. В юридической литературе уже давно стали классическими примерами так называемые «референдумы», а точнее, бонапартистские плебисциты, проведенные Наполеоном I и Наполеоном III с целью укрепления режима личной власти. Неоднократно обращалось внимание и на популистский характер референдумов, проведенных в Германии Гитлером по вопросу о выходе из Лиги Наций в 1933 г., а также по вопросуо присоединении Австрии в 1938 г. К подобногожерода референдумам можно отнести и так называемые «опросы-референдумы» советского государства (см. об этом в главе, посвященной институту референдума). В современном обществе известны также примеры, когда авторитарное руководство пытается найти себе опору в институте общих собраний граждан. Так, по замыслу ливийского руководителя М. Каддафи, система народных конгрессов в Ливийской Джамахирии должна статьвоплощением прямогонародовластия2.

1См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Страны Европы. М., 1997. С. 509.

2См.: Каддафи М. Зеленая книга. М., 1989. С. 45-48.

120

Институты прямой демократии: общетеоретические вопросы

Сторонниками радикалистских политических движений институты прямой демократии могут противопоставляться институтам представительной демократии и государству в целом.

Такой подход свойственен анархистским группировкам, весьма распространенным в таких странах, как Италия и Испания. Популистские лозунги «Государство – это насильник!», «Нет политике!», «Хватит полиции!» воплощают идею прямой демократии, граничащей с абсолютной свободой воли и вседозволенностью1.

Популизм нанес и наносит значительный урон как развитию демократии в целом, так и ее отдельных институтов. Опыт использования институтов прямой демократии в тоталитарных обществах до настоящего времени вызывает скептическое отношение к самой идее прямой демократии у многих политиков и ученых, для которых она ассоциируется с идеей популистской демократии. Негативное отношение к этим институтам в современных демократических государствах зачастую провоцируют скандалы и «войны», разворачивающиеся вокруг отзывов депутатов и выборных должностных лиц, пропагандистские кампании вокруг заранее обреченных на неудачу инициатив проведения референдумов или выдвижения законопроектов. Главная же опасность, которую таит в себе популизм в отношении институтов прямой демократии, заключается в том, что искажается сущность и общественное предназначение институтов прямого народовластия. Они становятся не средством согласования интересов общества и государства, а инструментом достижения частных либо корпоративных целей. Выполняя чисто декоративную роль, институты прямой демократии в данном случае обеспечивают принятие публич- но-властных решений не гражданами, а другими субъектами публичной политики. Поэтому совершенствование и развитие институтов прямой демократии в современном конституционализме должно происходить с учетом «фактора популизма». Этот фактор сам по себе не свидетельствует против институтов прямого народовластия, но дает еще один повод в пользу умеренности, взвешенности и вдумчивости при разработке и принятии соответствующих норм конституционного законодательства.

1 См.: Руденко В.Н. Политическое граффити // Социологические исследования. 1997. № 10.

121

Руденко В.Н. Прямая демократия

Часть 2. ИНСТИТУТЫ ПРЯМОЙ ДЕМОКРАТИИ: ОПЫТ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СОВРЕМЕННЫХ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ГОСУДАРСТВ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Раздел 1. ПРИНЯТИЕ ГРАЖДАНАМИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ И ПРЯМОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО ГРАЖДАН

Глава 1. ИНСТИТУТ РЕФЕРЕНДУМА

§1. Понятие референдума, происхождение

иразвитие института референдума

Референдум – один из наиболее известных и распространенных институтов непосредственной демократии. Он представляет собой логическое развитие всеобщего избирательного права, применение механизма всеобщего голосования не только к выбору представителей граждан, но и к выбору желаемых законов, законопроектов, а также для решения важнейших вопросов общественной жизни.

В современной юридической литературе существует множество различных определений понятия «референдум»1. Не углубляясь в детали подходов различных исследователей к этому понятию, мы будем понимать под референдумом всенародное голосование граждан, проживающих в границах конкретного государства, субъекта федеративного государства, административнотерриториальной единицы или территории местного самоуправ-

1 Обстоятельный анализ определений данного понятия см.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. М., 1998. С. 29-39.

122

Институт референдума

ления, для принятия публично-властных решений по вопросам соответствующего уровня1.

Институты, подобные референдуму, были известны еще во времена греко-римской античности. Из них наиболее известны постановления плебейских собраний – plebiscitum. Менее известен другой близкий референдуму институт – постановления патрицианскоплебейских собраний – populiscitum. По мнению И.А. Покровского, за populiscitum еще с 339 г. дон.э. признавалась сила закона2.

Родиной референдума считается Швейцария. Еще в XV в. в Бернской республике встречаются многочисленные «народные опросы». Первый из них состоялся в 1449 г. Тогда народ дал согласие на введение подушной подати для погашения военного долга республики. Но это были опросы народных представителей. На заседание большого совета – особого выборного органа – приглашались представители общин, которые и опрашивались. С XVI в. в Европе известны близкие к нынешним референдумам голосования всех жителей общин3. В Новое время референдумы в Европе впервые состоялись во Франции. В 1793 г. всенародным голосованием была принята Конституция страны. Впоследствии, в 1795, 1800, 1802, 1815 гг. таким же путем принимались новые конституции Франции. Но наибольшее распространение референдум получил в Швейцарии. Здесь он впервые был проведен в мае 1802 г. В условиях французской оккупации население проголосовало за Конституцию Гельветической Республики. В 30–40-х гг. XIX столетия институт референдума закрепляется в конституциях отдельных кантонов, а в 1848 г. в Конституции всей страны закрепляется право граждан требовать пересмотра Основного закона и право утверждать или не утверждать конституцию. Право полного и частичного пересмотра конституции было предоставлено гражданамШвейцарии и в Конституции 1874 г.

1За основу нами взято определение референдума, приведенное в книге: Конституционное право России: Учебник. Екатеринбург, 2001.

С. 374.

2См.: Покровский И.А. История Римского права. СПб., 1998. С. 95-96.

3См.: Курти О. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. СПб., 1900. С. 7.

123

Руденко В.Н. Прямая демократия

Появление института референдума в правовой системе на американском континенте связывают с голосованием в колонии Массачусетского залива в 1640 г.1 В 1780 г. в Массачусетсе путем народного голосования была принята Конституция штата. В 1784 г. таким же способом была принята Конституция штата Нью-Гемпшир. Широкое же внедрение института референдума в отдельных штатах США наблюдается с начала XIX столетия. Законодательные собрания некоторых штатов стали практиковать вынесение конституций на народное голосование. В 1817 г. на референдуме была принята Конституция штата Миссисипи, в 1820 г. – штата Миссури, в 1821 г. – штата Нью-Йорк2. Но вскоре эта практика была пресечена судами, считавшими, что легислатура не вправе делегировать законодательную власть никому, даже избирателям. Несмотря на это, постепенно в ряде штатов были приняты конституционные положения, предусматривающие необходимость одобрения на референдуме конституций штатов, поправок к ним и даже определенных законов3. В 1898 г. избиратели внесли в конституцию штата Южная Дакота поправку, устанавливающую, что они оставляют за собой право предлагать способ принятия закона и требовать, чтобы любой закон, принимаемый легислатурой, был представлен на одобрение избирателей до того, как он вступит в силу. К концу XIX в. в большинстве штатов США законодательство предусматривало утверждение конституций путем всенародного голосования4. В настоящее время институт референдума предусмотрен конституциями более 20 штатов США.

В начале XX в. институт референдума вошел в конституции большинства европейских государств, образовавшихся после Пер-

1См.: Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки: опыт и проблемы // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1991. № 5. С. 47.

2См. об этом: Островский Вл. Прямое народное законодательство: (Референдум и инициатива в Швейцарии). М., 1917. С. 2-3.

3См.: Зиммерман Дж. Указ. соч. С. 49.

4См.: Тахтарев К. От представительства к народовластию: К изучению новейших стремлений политического развития современного общества. СПб., 1907. С. 149-150.

Институт референдума

вой мировой войны, – Австрии, вольного города Данцига, Чехословакии, Греции, Эстонии, Латвии, Литвы. Референдум был предусмотрен конституциями восьми германских земель...1 После второй мировой войны он был закреплен в основных законах Франции, ФРГ, Италии, Японии, в большинстве конституций земель ФРГ2.

В1898 и 1899 гг. посредством референдума принимается Конституция Австралии, также предусмотревшая институт референдума. В XX в. он вводится в конституции стран Океании и Новой Зеландии. Этот институт был воспринят конституционными системами азиатских (Филиппины, Сингапур, Малайя и др.) и африканских государств (ЮАР, Гвинея, Египет, Ливия, Гана, Каме-

рун и др.), государств Латинской Америки (Пуэрто-Рико, Панама, Аргентина и др.)3.

После распада СССР институт референдума был включен в конституции всех вновь образовавшихся в рамках его бывшей территории государств. С распадом «социалистического лагеря» и СФРЮ институт референдума был закреплен в большинстве конституций государств Восточной и Юго-Восточной Европы.

Всовременном мире наблюдается общая тенденция расширения практики реализации института референдума. С начала XX в. по 1986 г. в Европе было проведено 365 национальных референдумов, в Австралии и Океании 41 референдум, в Новой Зеландии – 9.

В17 странах Латинской Америки и Карибского бассейна – 34 референдума. После Второй мировой войны в шестнадцати азиатских

государствах состоялось 44 референдума, в странах Африки – 88 референдумов4. За этот же период тысячи референдумов проведе-

1См.: Маклаков В.В. Референдум в странах-членах Европейского Союза.

М., 1997. С. 12.

2Там же. С. 13.

3См.: John T. Rourke, Richard P. Hiskes, Cyrus Ernesto Zirakzadeh. Direct Democracy and International Politics. Deciding International Issues Through Referendums. Boudler & London. P. 34-48.

4Ibid. P. 34-46. Сведения о референдумах, состоявшихся в мире с конца XVIII в. по настоящее время, см. на сайте Центра по изучению и документированию прямой демократии Женевского университета (c2d), созданно-

125

Руденко В.Н. Прямая демократия

ны в разных странах мира на других уровнях управления. Примечательно, что на общегосударственном уровне в XIX столетии в мире проводился менее чем один референдум в год (0,74). Но уже в первом десятилетии XX в. референдумы проводились на уровне 1,9 в год, к середине 50-х гг. – на уровне 8,1, а в 80-е гг. этот показатель достиг 16,81.

Какие же возможности предоставляет данный институт гражданам в современном конституционализме?

§ 2. Конституционно-правовые полномочия граждан попринятиюпублично-властныхрешенийнареферендуме

Как следует из приведенного выше определения референдума, на голосование народа потенциально может быть вынесен любой закон, законопроект или общественно значимый вопрос.

Вдействительности возможности принятия гражданами публич- но-властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на участие в референдуме. Совокупность этих норм права составляет институт референдума. В конституционных системах современных государств институт референдума многообразен. Трудно найти государства, в которых бы совпадали соответствующие нормы права.

Вто же время науке конституционного права известен ряд кон- ституционно-правовых признаков, с помощью которых институт референдума поддается типизации: уровень проведения референдума; необходимость проведения референдума; предмет референдума; время проведения референдума; правовые последствия референдума; право инициативы референдума, подконтрольность референдума и др. Все эти признаки, так или иначе,

характеризуют полномочия граждан по принятию публичновластных решений на референдуме, а также степень непосред-

го в 1993 г при департаменте Конституционного права Женевского уни-

верситета: [WWW–сайт]: http://c2d.unige.ch.

1 См.: John T. Rourke, Richard P. Hiskes, Cyrus Ernesto Zirakzadeh. Direct Democracy and International Politics. P. 3.

126

Институт референдума

ственного участия граждан в принятии публично-властных ре-

шений. Используя их, мы попытаемся ответить на поставленный выше вопрос. В этих целях воспользуемся результатами исследований по классификации различных видов референдумов1.

Уровень (место) проведения референдума и полномочия граждан по принятию публично-властных решений. По уровню (месту) проведения выделяют общегосударственные (национальные) и мест-

ные референдумы. Общегосударственныереферендумы организуются в пределах всей территории государства. Местные референдумы проводятся в пределах территории отдельных субъектов федеративных государств, административно-территориальных образований, местных сообществ (коммун, департаментов, областей, провинций и др.). Применительно к федеративным государствам в научной литературе нередко выделяют общегосударственные референдумы, референдумы субъектов федеративных государств и референдумы, проводимые на территориях местного самоуправления.

В большинстве современных государств, в которых используется институт референдума, граждане имеют возможность при-

нимать решения общегосударственной важности (принятие Кон-

ституции страны, присоединение к международным организациям, принятие решения о государственном суверенитете и др.). Большая практика проведения общенациональных референдумов имеется в Швейцарии (508 референдумов за период с 1848 по 2003 г.), Италии (58 референдумов за период с 1929 по 2001 г.), Австралии (48 референдумов за период с 1906 по 1999 г.)2. Однако закрепление в конституциях современных государств права граждан на участие в общегосударственном референдуме является одной из серьезнейших проблем. Законодатель охотнее идет на предоставление гражданам права на участие в референдумах более низкого уровня, поскольку местные проблемы наиболее близки избирателям и здесь граждане наиболее компетентны по голосуемому вопросу. Решение

1Данный вопрос в юридической литературе, на наш взгляд, проработан в достаточной мере. См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. С. 49-76; Маклаков В.В. Референдум в странах-членах Европейского Союза. С. 15-19; и др.

2См. [WWW–сайт]: http://c2d.unige.ch.

127

Руденко В.Н. Прямая демократия

же проблем общегосударственной значимости требует большего профессионализма, в большей мере зависит от доступа к специальной информации. Во многом по этой причине оказываются неудачными попытки закрепить институт референдума на национальном уровне в США – одном из немногих демократических государств (наряду с Израилем, Индией, Нидерландами), где институт референдума никогда не был предусмотрен на национальном уровне. Но и в тех странах, где институт референдума закреплен на национальном уровне, законодательство предусматривает ряд ограничений, резко сужающих возможности непосредственного принятия гражданами публично-властных решений общегосударственного значения. Эти ограничения будут рассмотрены ниже.

Необходимость проведения референдума и полномочия граждан по принятию публично-властных решений. По необходи-

мости проведения принято выделять обязательные или принуди-

тельные (mandatory referendum) и необязательные или факульта-

тивные референдумы (optional refererndum). Иногда обязательные референдумы именуют автоматическими1 (automatic referendum), а факультативные добровольными (voluntary referendum) референдумами2. Обязательные референдумы проводятся в соответствии с требованиями конституций или законов (иных правовых актов) по строго определенномукругувопросов. Принятие публично-властного решения в таком случае считается возможным только путем всенародного голосования. Факультативные референдумы проводятся в порядке, предусмотренном законодательством (правовыми актами органов местного самоуправления) по инициативе органов власти, должностных лиц, организаций, а также по инициативе граждан по любому вопросу, не исключенному из вопросов референдума. В таком случае считается, что публично-властное решение по данным вопросам может быть принято уполномоченным на то органом власти либо должностным лицом, но допускается его принятие самими гражданами.

1См.: Direct Democracy: The Eastern and Central European Experience / Ed. by Auer, Andreas, and Butzer, Michael. Aldershot, 2001. P. 95.

2См.: Zimmerman J. F. Participatory democracy. Populism reviewed. N.Y., 1986. P. 45.