Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

Институты прямой демократии: общетеоретические вопросы

Посредством актов прямого народовластия граждане сами без посредников осуществляют правовое регулирование, т.е. оказывают результативное правовое воздействие на систему общественных отношений с помощью дозволений, запретов, допущений. Формой закрепления публично-властных решений граждан могут являться акты-документы (конституции, законы, статуты, уставы и др.). В других случаях действия-волеизъявления просто подлежат регистрации и обнародованию (решения, принятые на референдумах, решения сходов). Они носят нормативный характер, т.е. рассчитаны на неоднократную реализацию и адресованы неопределенному кругу лиц.

Правовая природа публично-властных решений подробно исследована известным немецким политологом и юристом К. Шмиттом1. К ним он относил такие политические решения по тому или иному вопросу, которые приняты самостоятельно, окончательно и не подлежат дальнейшему обсуждению и пересмотру (Dezision).

Только в самостоятельном и окончательно принятом решении проявляется воля властного субъекта (суверена). К. Шмитт невысоко оценивал властные решения, принимаемые гражданами, поскольку последние не несут ответственности за последствия их принятия. Но именно способность принимать публично-властные решения может рассматриваться в качестве отличительного признака всякого властвования, в том числе и прямого народовластия. Как верно отмечает Я. Бадж, «сущностная черта прямой демократии – принятие гражданами важных решений»2.

Принудительно-волевое свойство публично-властных реше-

ний граждан. Принимаемые гражданами публично-властные решения – не просто решения, выражающие волю определенной социальной группы или общности. Как показал Р.Ф. Васильев, воля, выраженная на референдуме, наряду с волей, выраженной органом государственной власти или должностным лицом, тоже является государственной волей3. Это принципиально важный момент.

1См: Шмитт К. Политическая теология. М., 2000; Гайда А.В., Максутов А.Б. Теология власти. Екатеринбург, 2001. С. 67-69.

2Budge I. The New Challenge of Direct Democracy. Cambridge, 1996. P. 36.

3См.: Васильев Р.Ф. О понятии правового акта. С. 12.

109

Руденко В.Н. Прямая демократия

Публично-властные решения, принятые гражданами, изначально являются актами, выражающими государственную волю или волю местного сообщества. Поэтому акты прямого народовластия обычно не подлежат утверждению каким-либо органом власти или должностным лицом и, как правило, вступают в силу с момента их принятия. Решение, принятое с соблюдением установленных правил, с момента его вступления в законную силу становится обязательным для исполнения всеми субъектами правоотношений, на которые оно распространяется. Его исполнение обеспечивается всей силой государства, в том числе судебной защитой.

Таким образом, институты прямой демократии – совокупность правовых норм, регулирующих отношения по принятию гражданами в рамках установленной законом компетенции общеобязательных публично-властных решений, имеющих силу госу- дарственно-волевых решений (решений органов местного самоуправления).

Отсутствие отмеченных выше признаков в характеристике того или иного института демократии не позволяет квалифицировать его в качестве института прямой демократии. Несомненно, что институты митингов, шествий, демонстраций, обращений граждан в органы власти, пикетирования являются институтами, выражающими участие граждан в решении значительной части публично-правовых вопросов. Однако если в случае с институтами прямой демократии речь идет о совокупности норм права, регулирующих принятие публично-властных решений в рамках определенной законом компетенции, то в перечисленных случаях – только о взаимодействии граждан и власти. В ходе данного взаимодействия граждане могут существенно повлиять на характер принимаемого публично-властного решения, но право принятия этого решения всегда принадлежит органу государственной власти (местного самоуправления) или соответствующему должностному лицу. Требования, выдвигаемые на митингах и демонстрациях, предложения, формулируемые в обращениях граждан, не обязательны для исполнения субъектами правоотношений, к которым они адресованы. Поэтому в данном случае граждане не являются субъектами власти. Они – участники диалога власти и гражданского общества. Институты митингов, шествий, демонстраций, обращений (пети-

110

Институты прямой демократии: общетеоретические вопросы

ций) граждан, пикетирования и т.д. точнее будет отнести к такой форме организации власти, при которой окончательные решения принимаются представительными органами власти или должностными лицами, но на процесс их обсуждения и рассмотрения граждане могут оказывать существенное влияние (институты партисипаторной и делиберативной демократии). Что же касается институтов прямой демократии, придерживаясь обозначенного нами подхода, можно сделать вывод, что в рамках согласительных политических систем их число достаточно ограничено. В систему институтов прямой демократии можно включить институты референдума, народной правотворческой инициативы, народного вето (аброгативного референдума), институт общих собраний (сходов) граждан по месту жительства, прямое волеизъявление граждан на выборах, а также отзыв депутатов и выборных должностных лиц, роспуск выборных органов власти. Каждый из перечисленных институтов предполагает принятие гражданами общеобязательных пуб- лично-властных решений.

§ 3. Типология институтов прямой демократии

Типология институтов прямой демократии имеет важное методологические значение. Она позволяет рассмотреть институты прямой демократии как систему, а также обозначить основные подходы к их содержательному анализу. На наш взгляд, можно выделить следующие типы институтов прямой демократии.

По предмету правового регулирования институты прямой демократии можно подразделить, во-первых, на институты, регулирующие отношения по принятию гражданами управленческих решений и правотворческую деятельность граждан, а во-вторых, институты, регулирующие прямое участие граждан в формировании системы публичной власти. К первой группе институтов прямой демократии можно отнести референдум, народную правотворческую инициативу, институт народного вето (аброгативный референдум), институт общего собрания (схода) граждан. Ко второй группе относятся: институт участия граждан в формировании выборных органов власти и замещения выборных должностей, инсти-

111

Руденко В.Н. Прямая демократия

тут отзыва депутата, выборного должностного лица, а также институт роспуска выборного органа власти.

По уровню (месту) реализации институты прямой демократии можно подразделить на общегосударственные институты и местные (на уровне субъекта федеративного государства, админи- стративно-территориального образования, на уровне местного самоуправления).

По порядку реализации институты прямой демократии можно подразделить на обязательные и факультативные (доб-

ровольные). Обязательными являются институты, реализуемые в соответствии с требованиями, установленными конституциями, законами, иными правовыми актами (выборы, обязательные референдумы, обязательные сходы граждан). Добровольными являются институты, реализуемые по инициативе граждан либо органов власти.

По субъекту инициативы принятия того или иного публичновластного решения институты прямой демократии можно подразделить на петиционные (право инициативы принадлежит гражданам, которые выдвигают петицию и собирают установленное количество подписей в ее поддержку и др.) и реализуемые по иници-

ативе органов власти, должностных лиц либо в порядке, установ-

ленном законодательством (правовыми актами органов местного самоуправления).

По правовым последствиям принимаемых гражданами решений институты прямой демократии можно подразделить на

утверждающие (правоустанавливающие) и отвергающие (правоотменяющие).

По роли граждан в процессе принятия публично властных решений институты прямой демократии можно подразделить на «чистые» институты прямой демократии и смешанные институты прямой и представительной демократии. В первом случае гражданам принадлежит решающая роль на всех стадиях реализации института прямой демократии. Они в любое время могут выступить с инициативой принятия решения, участвуют в выработке вариантов его проекта, при необходимости выдвигают петицию с соответствующей инициативой, обеспечивают ее поддержку, участвуют в обсуждении проекта будущего решения и в

112

Институты прямой демократии: общетеоретические вопросы

голосовании по существу вопроса (сходы, петиционный референдум, а также некоторые разновидности народной правотворческой инициативы, отзыва депутата или выборного должностного лица, роспуска выборного органа власти, реализуемые с использованием механизма петиционного референдума). Во втором случае участие граждан в процессе принятия решения ограничено. У них может отсутствовать право инициативы принятия какого-либо решения (выборы, большинство разновидностей референдумов). Либо, наоборот, они могут быть наделены правом инициативы принятия решения, но право рассмотрения вопроса по существу и право принятия окончательного решения при этом может принадлежать представительному органу власти (некоторые виды народной правотворческой инициативы).

По времени реализации институты прямой демократии мож-

но подразделить на институты определенно-периодического действия и институты неопределенно-периодического действия. В

первом случае публично-властное решение должно быть принято гражданами в соответствии с действующими правовыми нормами в установленный срок или в связи с наступлением определенного события (прямое волеизъявление граждан на выборах, обязательные референдумы и др.). Во втором случае решение может приниматься гражданами эпизодически по мере необходимости (петиционные референдумы, отзывы депутатов и должностных лиц, роспуск выборного органа власти, факультативные референдумы, проводимые по решению органов власти и др.).

В некоторых работах исследователи выделяют также императивные и консультативные институты прямой демократии1. В частности, И.А. Старостина относит к императивным институтам прямой демократии только такие институты, которые устанавливают порядок принятия обязательных и окончательных решений. К консультативным, по ее мнению, принадлежат институты, «связанные с императивными и способствующие их эффективности» (обсуждения, петиции и др.)2. Подобная классификация, как было показано выше,

1См.напр.:КомароваВ.В.ФормынепосредственнойдемократиивРоссии.С.49.

2Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научнопрактическое пособие. М., 2000. С. 120.

113

Руденко В.Н. Прямая демократия

вполне уместна в рамках мобилизационной исследовательской парадигмы. В рамках предложенного нами подхода институты прямой демократии следует рассматривать исключительно как императивные, так как любое публично-властное решение должно подлежать обязательному исполнению. Упомянутые же институты (обсуждения, петиции, обращения граждан и др.) нельзя отнести к институтам прямой демократии.

Предложенная типология институтов прямой демократии позволяет, на наш взгляд, достаточно определенно очертить сферу действия правовых норм, составляющих институты прямой демократии, и, что очень важно, задать определенный ракурс анализа каждого конкретного института в плане уяснения реальной роли граждан в принятии публично-властных решений по сравнению с ролью представительных и иных органов власти. Так, если попытаться смоделировать образ своего рода института «абсолютной прямой демократии», то очевидно, что на первое место здесь необходимо поставить обязательные институты прямой демократии (право принятия решения признается только за гражданами), петиционные институты (инициатива принятия решения принадлежит самим гражданам), «чистые» институты прямой демократии (подготовку принятия решения и голосование по существу вопроса осуществляют сами граждане). Данные особенности будут учтены в части второй настоящей работы.

§ 4. Достоинства и недостатки институтов прямой демократии. Институты прямой демократии и популизм

С момента становления институтов прямой демократии в современном конституционализме в разных государствах мира не прекращаются споры о целесообразности их использования. Аргументы, выдвигаемые за и против каждого конкретного института, мы рассмотрим в последующих главах. В данном же месте обратим внимание на сильные и слабые стороны институтов прямой демократии в целом.

В пользу развития институтов прямой демократии в современном конституционализме можно выдвинуть следующие основные аргументы.

114

Институты прямой демократии: общетеоретические вопросы

Институты прямой демократии позволяют придать большую легитимность принципиально важным судьбоносным решениям. Учредительные решения о создании государств, союзов государств, решения о принятии конституций и важнейших актов законодательства государств, уставов и законов субъектов федеративных государств, уставов местных сообществ, освещенные волей народа, более значимы и менее подвержены пересмотрам, чем решения, принятые органами власти и высшими должностными лицами.

Являясь составным звеном сложного механизма согласования интересов общества и государства, институты прямой демократии способствуют преодолению политического отчуждения. Они препятствуют бюрократизации управления, позволяют поддерживать связь избирателей с депутатами и выборными должностными лицами, с представительными органами власти, осуществлять общественный контроль за их деятельностью.

Введение «чистых» институтов прямой демократии в систему конституционного законодательства означает резервирование запасных, по сравнению с институтами представительной демократии, а также институтами партисипаторной и делиберативной демократии, рычагов. С их помощью возможно принятие решений по злободневным вопросам общественной жизни в тех случаях, когда отсутствует согласие между отдельными ветвями власти, а важные публично-правовые вопросы длительное время не находят разрешения. В согласительных политических системах использование «чистых» институтов прямой демократии – радикальный, крайний, но желательный инструмент согласования интересов субъектов публичного права. Когда исчерпаны все возможные способы согласования интересов общества и государства, граждане могут принять решение самостоятельно даже тогда, когда органы власти или высшие должностные лица были бы против этих решений. Тем самым они могут защищать свои интересы.

Институты прямой демократии могут являться эффективным средством решения несложных и близких гражданам проблем. Исходя из собственных, а не групповых интересов, как это имеет место в парламенте или правительстве, граждане могут более эффективно решить их. Передача полномочий по решению подобного рода проблем общественности позволяет в определенной мере раз-

115

Руденко В.Н. Прямая демократия

грузить представительные органы власти, которые могут сосредоточить свое внимание на выработке сложных, требующих привлечения квалифицированных специалистов, решений.

Не меньше аргументов можно привести и против институтов прямой демократии.

К таким аргументам можно отнести значительную часть критических замечаний против прямой демократии как системы непосредственного народного правления, приведенных выше (см. параграф 4 главы 1). В частности, это аргументы, связанные с проблемой коллективного принятия решений, абсентеизмом, некомпетентностью граждан по ряду проблем международной жизни, организации деятельности органов государственной власти, систем жизнеобеспечения общества, сложностями учета мнения меньшинства. В данном случае к приведенным аргументам можно добавить следующее. Принятие публично-властных решений требует не только ясного понимания любой из стоящих задач, решительности, политической воли, но главное, конкретной личной ответственности лица, принимающего решение. Отсутствие личной ответственности при принятии публично-властных решений гражданами может лишать эти решения позитивного содержания. Не случайно К. Шмитт подчеркивал, что в массовых движениях менее всего выражена способность принять и провести политическое решение с полной ответственностью1. Поэтому в современной системе организации власти и управления, когда законодатель имеет возможность выбирать, кто должен принимать решения по большинству публично-правовых вопросов, предпочтение отдается в пользу представительных и иных органов власти, должностных лиц.

1 См. об этом: Гайда А., Максутов А.Б. Теология власти. С. 68. Проблема ответственности народа является предметом дискуссий как в России, так и за рубежом. Ее постановка вполне возможна. Но, разумеется, народ не может нести личной, персональной ответственности за последствия принимаемых решений. Речь может идти лишь об исторической ответственности, ответственности перед будущими поколениями и т.д., что не свидетельствует в пользу институтов прямой демократии, с помощью которых решение принимается «здесь» и «сейчас», а не в исторических масштабах. О проблеме ответственности народа см.: Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. М., 1999. Гл. 4.

116

Институты прямой демократии: общетеоретические вопросы

Существенной слабой стороной институтов прямой демократии является отсутствие у граждан возможности эффективного контроля за повесткой дня. Поскольку все институты прямой демократии являются институтами периодического действия, вопросы, выносимые на рассмотрение граждан, могут быть искусственно внесены в повестку дня группами интересов, давлению которых граждане чрезвычайно подвержены. Между тем контроль за повесткой дня, как показал Р. Даль, – один из основных индикаторов демократии1.

Когда институтам прямой демократии придается чрезмерно важное значение, возникает проблема дуализма власти, которая обозначена авторами вышеупомянутого Комментария к Конституции Российской Федерации. Наличие второго центра власти в лице народа, избирателей, может подрывать основы представительства. Институты прямой демократии в таком случае могут выполнять не свойственные им функции. В частности, они становятся средством защиты корпоративных интересов: позволяют группам интересов принимать решения в обход органов государственной власти.

Говоря о недостатках институтов прямой демократии, нельзя обойти стороной еще одну важную проблему. Это проблема популизма.

Институты прямой демократии являлись и являются объектом пристального внимания политических партий и движений, групп интересов, отдельных политиков, которые не ограничиваются отвлеченными спорами о роли прямого народовластия, но часто стремятся использовать его возможности в своих интересах. Время от времени, особенно в переломные периоды развития общества, они апеллируют к народу. Народ становится своеобразным знаменем, а его имя заклинанием. «Вся власть народу!», «Пусть народ скажет свое слово!», «Как народ решит, так и будет!», «Надо обратиться к народу!», «Народ сам должен решать свою судьбу!» – эти и другие квазидемократические лозунги нередко можно видеть в прессе или слышать из уст политиков. Интенция действий публич-

1 Даль Р. О демократии. С. 42. О технологии формирования повестки дня см.: Дьякова Е.Г., Трахтенберг А.Д. Массовая коммуникация: модели влияния. Как формируется «повестка дня»? Екатеринбург, 2001.

117

Руденко В.Н. Прямая демократия

ных политиков, в которой обнаруживается стремление использовать имя и политический потенциал народа для решения узкогрупповых, партийных либо личных карьерных проблем, есть популизм.

В основе этого явления лежит вера во всесилие и непогрешимость народа либо демагогия. Популизм в современном обществе является разновидностью мобилизационной политики, причем политики, проникнутой чувством тотального отрицания либо враждебности к государству, представительным учреждениям, отдельным политическим лидерам и возглавляемым им движениям, определенным национальным общностям1. Что касается институтов прямой демократии, то популизм в данном случае может проявляться в следующем.

Роль институтов прямой демократии в обществе может абсолютизироваться, что выливается в правотворческий попу-

лизм. Пути демократизации общества популистски ориентированные политики связывают с закреплением в конституционном законодательстве (без серьезного анализа исторических традиций, правовой культуры населения, реальных возможностей практической реализации принятых законов) норм, предусматривающих наделение граждан широкими контрольными полномочиями и правами по принятию публично-властных решений. Это стремление может выражаться в разработке и внесении в порядке законодательной инициативы в представительный орган власти страны законопроектов, предполагающих закрепление на всех уровнях власти и управления институтов референдума и законодательной инициативы, отзыва депутатов, выборных и назначаемых должностных лиц, роспуска состава представительных органов власти. Попытки принятия подобных законов на федеральном уровне в США предпринимаются неоднократно на протяжении многих лет. В нашей стране к подоб-

1 См.: Эндрейн Чарльз Ф. Сравнительный анализ политических систем. С. 107-109; Салмин А.М. Популизм как идеология и массовое движение: (Научно-аналитический обзор). М., 1980; Хорос В.Г. Идейные течения народнического типа в развивающихся странах. М., 1980; Руденко В.Н. Русский популизм: истоки, смысл, судьба. Екатеринбург, 1993; Малько А. Популизм как тормоз демократии // Общественные науки и современность. 1994. № 1; Шапсугов Д.Ю. Народовластие и популизм // Северокавказский юридический вестник. Ростов н/Д., 1998. № 4.

118