Экзамен зачет учебный год 2023 / Институт непосредственной демократии в системе российской государственности

Важная роль в процессе формирования современной российской государственности отведена институтам прямого народовластия.

Институт непосредственной демократии существует с древнейших времён и в своём развитии прошёл путь от общинно-вечевой самоорганизации до электронной демократии нашего времени. Упоминания о данном институте можно встретить в произведениях Гомера, касающихся двух государств Античности – Древних Афин и Древнего Рима, где верховным носителем политической власти являлась гражданская община. Институты вечевой демократии играли важную роль и на ранних этапах развития Киевской Руси. Позднее, в XVI в. проведённые Иваном Грозным Губная и Земская реформы, способствовали созданию специальных выборных органов самоуправления – губных и земских учреждений. Изменения, произошедшие в результате реформ 60–70-х гг. ХIХ в. в России, способствовали зарождению элементов гражданского общества. Правовое самосознание, складывающееся при участии в выборах, в местном самоуправлении способствовало приобщению граждан к общественной деятельности.

В советский период существования и развития государства институты непосредст-

_______________________________________

© Бучакова М. А., Грязнова Т. Е., 2013

12

венной демократии широко декларировались, однако в основном носили формальный характер. Прямая демократия как относительно самостоятельное правовое явление в отечественной юридической науке начало глубоко изучаться с 1960-х гг. [1]. В качестве названия данной сферы народовластия учёные использовали термины «прямая демократия» и «непосредственная демократия». При этом одни, определяя понятие «прямая демократия», ограничивались констатацией наличия факта прямого волеизъявления граждан при выработке и принятии государственных решений [2], другие давали развёрнутое толкование прямой демократии. Так, Н. П. Фарберов считал, что под непосредственной демократией понимается не только прямое волеизъявление народных масс при выработке и принятии государственных решений, но также «их прямое участие в проведении этих решений в жизнь, в осуществлении народного контроля» [3].

По мнению М. И. Кукушкина, основным критерием отнесения того или иного института народовластия к институтам прямой демократии является способ участия граждан в управлении государством и обществом: либо граждане участвуют лично, прямо, непосредственно, либо они делают это через

избираемых ими представителей [4]. На основании этого в науке выделялись следующие институты непосредственной демократии: референдум, выборы, отзыв депутатов, решения избирателей по отчётам Советов и должностных лиц, решения сельских сходов, обсуждение законопроектов и проектов решений, съезды и совещания трудящихся, общественные организации [5].

В. Т. Кабышев к институтам прямого народовластия, объективно требующим конституционного регулирования, относил наказы избирателей депутатам и Совету, отзыв депутата Совета, деятельность общественных организаций как субъекта народовластия, общие собрания граждан [6]. Все эти институты прямого волеизъявления были зафиксированы в советском законодательстве и считались важными институтами в советском народовластии.

М. Ф. Чудаков, рассматривая прямую демократию, отмечал, что ею являются общественные отношения, в рамках которых осуществляется широкий комплекс способов участия граждан в управлении делами государства и общества. В результате воля гражданина (коллектива) непосредственно, т. е. «без обязательной помощи избранных (назначенных) в государственные органы представителей влияет на формирование государственной политики, на её проведение в жизнь» [7]. Она же, по мнению М. Ф. Чудакова, формирует представительскую систему и оказывает решающее воздействие на её функционирование.

Принятие на всероссийском референдуме Конституции Российской Федерации 1993 г. повысило актуальность изучения проблем прямой демократии в отечественной правовой системе. Конституционный принцип народовластия (ст. 3) способствовал созданию и функционированию разнообразных форм участия населения в управлении делами государства на всех уровнях публичной власти. Их законодательное закрепление и последующая реализация влияют в той или иной степени на эффективность принятых политических и управленческих решений.

Анализ современных работ, посвящённых институтам прямой демократии, свидетельствует о неоднозначном толковании понятия «институт прямой демократии» и раз-

витии этих представлений с учётом законодательных изменений последних лет.

Так, одни учёные относят к числу институтов прямой демократии выборы, общие собрания населения, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, народную правотворческую инициативу, деятельность политических партий, отзыв выборного народного представителя [8], другие – выборы, референдумы, народные обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, петиции, народные инициативы, собрания (сходы) граждан по месту жительства, опросы населения [9].

Ряд учёных рассматривают прямую демократию как участие граждан в решении государственных дел, другие обсуждают возможности граждан через институты непосредственной демократии принимать участие в решении не только государственных вопросов, но и общественно значимых проблем. Однако в отличие от прежних определений, к непосредственной демократии учёные относят теперь и вопросы, решаемые на уровне местного самоуправления [10]. В ряде работ отмечается, что в целом прямая демократия представляет собой особую форму осуществления власти народа непосредственно самим народом [11]. И. А. Старостина уточняет, что под непосредственной демократией понимают прямое осуществление государственной власти её носителями посредством реализации политических прав и свобод [12].

Исследуя роль институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, Л. А. Нудненко поставила вопрос об их классификации [13]. И хотя эта идея не нова – в исследованиях советских учёных такая классификация уже проводилась [14], – тем не менее, именно Л. А. Нудненко, используя современную правовую базу, смогла наиболее полно представить систему институтов непосредственной демократии в постсоветской России. О важном значении типологизации институтов прямой демократии ведётся речь и в исследованиях В. Н. Руденко. Он справедливо отмечает, что типологизация институтов прямой демократии позволяет рассмотреть их систему, а также обозначить основные подходы к их содержательному анализу [15].

Центральное место в содержании большинства определений прямой демократии отводится характеру принимаемых гражданами в ходе прямого волеизъявления решений. Большинство современных авторов смешивают неоднородные по своему содержанию институты: в одну группу оказались объединены институты, регулирующие принятие гражданами публично-властных решений, и институты, не связанные с принятием самими гражданами властных решений (митинги, шествия, демонстрации, пикетирование).

Так, например, В. Н. Руденко понимает под прямой демократией способ осуществления публичной власти непосредственно самим народом путём принятия им публич- но-властных решений [16]. По его мнению, этот способ может быть представлен в двух аспектах: во-первых, как непосредственное народное правление; во-вторых, как совокупность отдельных и зачастую разрозненных институтов демократии, функционирующих как в условиях непосредственного народного правления, так и в рамках представительного правления [17].

Аналогичной позиции придерживается В. В. Комарова, понимая под непосредственной демократией общественные отношения, возникающие в процессе решения определённых вопросов государственной и общественной жизни субъектами государственной власти, правомочными и выражающими их суверенитет, путём непосредственного властного волеизъявления, которое подлежит всеобщему исполнению (в масштабах решаемого вопроса) и не нуждается в какомлибо утверждении [18].

Большая часть теоретиков считает, что принудительно-волевой характер является одной из важных черт институтов прямой демократии: публично-властные решения, принятые гражданами, подлежат всеобщему исполнению без дополнительного утверждения

[19].В то же время Л. А. Нудненко подвергает это определение критике. По её мнению, нельзя рассматривать в качестве признака, характеризующего непосредственную демократию, всеобщее, общеобязательное исполнение непосредственного властного волеизъявления субъекта государственной власти

[20].На наш взгляд, данная позиция представляется предпочтительной, так как многие

институты народовластия (обсуждения нормативных актов, обращения) обладают консультативным характером без присутствия каких-либо императивных начал. В этой связи институт обращений граждан в органы публичной власти иногда рассматривается в качестве института так называемого гражданского лоббизма, деятельность общественных объединений – в качестве института социального взаимодействия и социального партнёрства, деятельность политических партий, выступления граждан – в качестве институтов функционального представительства интересов [21], так как, несмотря на то, что эти институты институционализируют непосредственное властное волеизъявление граждан, это волеизъявление не подлежит обязательному исполнению.

Отсутствие единого подхода к определению институтов прямой демократии обусловлено в том числе и различием их законодательного закрепления. Так, применительно к муниципальному уровню Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ регламентировал только шесть форм прямой демократии в системе местного самоуправления, предполагая, что иные формы непосредственной демократии должны создаваться муниципальными образованиями самостоятельно с учётом исторических, культурных, национальный особенностей территорий. С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. получили широкое распространение и иные формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Следует отметить, что 90-е гг. ХХ в. – это период становления российской государственности, в течение которого происходит развитие демократических институтов, в том числе и непосредственной демократии. И если по вопросам проведения выборов имелся определённый практический опыт советского периода, они сразу стали широко применяться в системе государственного и местного самоуправления, то такие установленные законом формы, как референдум, правотворческая инициатива, требовали определённого осмысления и опыта в их применении.

Законодательное закрепление таких форм непосредственного участия населения, как опрос граждан, публичные слушания

идр., подтверждает правоту Л. А. Нудненко в том, что не все формы непосредственной демократии имеют публично-властный характер. В этой связи, характеризуя формы непосредственной демократии, считаем целесообразным дифференцировать их в зависимости от характера принимаемых решений: на формы, имеющие принудительновластный характер, и формы, имеющие рекомендательный, консультативный характер.

Классификация институтов прямого волеизъявления может быть проведена и по другим основаниям: территории действия, т. е. осуществлению их на федеральном, региональном или муниципальном уровнях; кругу субъектов непосредственной демократии, рассматриваемым вопросам, регулярности применения институтов, характеру и степени их связи с представительной демократией, объёмом законодательного закрепления

иустановлением механизма реализации.

Как видим, современный этап развития общества характеризуется не только количественным увеличением форм непосредственного участия населения в управлении обществом и государством, но и качественными изменениями, проявляющимися в создании действенных механизмов их реализации. На первый план выдвигаются проблемы взаимоотношений государства и гражданского общества, правоприменительные аспекты, касающиеся вопросов эффективности осуществления отдельных форм непосредственной демократии, создания условий для значительной вовлеченности граждан в процесс принятия публично-властных решений.

В настоящее время действует блок законодательных актов, регламентирующих институты непосредственной демократии в России. Их правовую основу составляют Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», Федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Рос-

сийской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации», от 6 октября 2002 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Кроме того, широкий спектр возможных действий граждан, общественных объединений закреплён в отраслевом законодательстве. Так, в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» граждане имеют право принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды

ив иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях (ст. 11); общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей природной среды, имеют право вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и обсуждения проектов, касающихся охраны окружающей сре-

ды (ст. 12) [22].

Всоответствии с Конституцией референдумы и выборы занимают особое место в системе народовластия, являясь высшим непосредственным выражением воли народа в управлении делами государства и общества.

Значимость референдумов проявляется

втом, что они не только отражают интересы

иволю народа, но и способствуют развитию самоуправления в жизни общества. Одновременно данная форма непосредственной демократии имеет воспитательный аспект, так как посредством её применения происходит рост самосознания среди населения, его самоорганизация, понимание своей значимости и роли в решении вопросов различных сфер жизнедеятельности общества. Безусловный интерес в этой связи представляет и обозначенная отечественными либеральными учёными проблема сосуществования в условиях конституционализма институтов представительной и прямой демократии. Институты прямой демократии, особенно референдум, рассматриваются ими в качестве школы политического воспитания народа,

с проектом строительства терминала по перевалке нефтепродуктов в черте г. Светлого. Референдум был признан несостоявшимся, поскольку явка составила 48,5 %. При этом 97,89 % явившихся высказались против строительства нефтеперевалочных баз.

Данные примеры являются ярким подтверждением неразвитости демократических начал, слабости гражданского общества в отстаивании своих проблем, в том числе по вопросам охраны окружающей среды. Одновременно они свидетельствуют о стремлении к авторитарности в деятельности органов публичной власти, нежелании выстраивать конструктивные партнерские отношения с населением, общественными организациями. Нельзя не согласиться с М. И. Васильевой, которая отмечает, что интересы государства (ведомства, группы лиц) резко разошлись с интересами общества, когда государство приняло решение, заведомо и прямо противоречащее воле почти всего населения стран [31]. В приведённых действиях органов публичной власти проявляется и элемент «деэкологизация» государственной власти [32], т. е. нежелание государственных структур выстраивать действенную, целенаправленную политику в решении проблем природоохранной сферы.

Небольшой практический опыт проведения референдумов в России объясняется рядом фактором, среди которых особенности российского менталитета, достаточно низкий уровень политической культуры россиян, который наряду с распространённостью таких форм деформации правового сознания, как правовой нигилизм и правовой идеализм

всовокупности, существенно нивелирует эффективность реализации декларируемых возможностей для участия населения в управлении государством и обществом [33].

Жёсткая регламентации вопросов, которые могут быть вынесены на референдум того или иного уровня власти, является одной из основных причин сокращения числа проводимых референдумов и отказа в их проведении. До настоящего времени нет чёткости

вопределении полномочий, осуществляемых различными органами публичной власти, происходит перманентное перераспределение этих полномочий, прежде всего между органами государственной власти субъектов

РФ и местного самоуправления. Так, на местном референдуме подлежат рассмотрению только вопросы местного значения. Однако за период с 2003 г. по настоящее время приняты многочисленные изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», причём большинство из них касается вопросов местного значения [34].

На эффективность осуществления форм непосредственной демократии оказывает воздействие высокая коррумпированность власти, её нежелание реагировать на интересы общества. Эти же факторы в целом негативно отражаются на процессах становления гражданского общества, а декларирование принципа паритетности отношений между государством и населением чаще всего становится фикцией. Оценивая сложившуюся ситуацию, О. Блатова отмечает, что можно высказать сомнение в действенности использовавшихся методов отстаивания гражданами своих прав. В условиях абсолютно подконтрольной судебной системы, всевластия ведомств и частных финансовых и промышленных структур, при отсутствии возможности осуществления избирателями контроля над своими избранниками во властных органах нельзя добиться осуществления своих прав выработанными этой же системой методами. Решающую роль играют не законы, а чьи-то интересы, подкреплённые материальными и финансовыми благами и выгодами [35].

В целом, проблема взаимоотношений государства и населения, общественных объединений имеет глубокие социальные корни. Они обусловлены затянувшимся переходным периодом в развитии государства, несформированным в полном объёме механизмом реализации государственных функций, неотработанностью схем взаимодействия между обществом и властными структурами. Именно государство устанавливает пределы использования института референдума в политической жизни. Как справедливо отмечает В. Н. Руденко, «…в действительности возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на участие в референ-

думе. Совокупность этих норм права составляет институт референдума» [36].

Между тем проблемы проведения референдумов существовали и ранее. Рассматривая аргументы, свидетельствующие о консервативности института референдума, проявившейся в отклонении народным голосованием целого ряда прогрессивных законов и социальных реформ, российские либеральные учёные считали их несостоятельными, ссылаясь на объективные факторы: чрезвычайную сложность законопроектов и особенность национального характера. «Конечно, при референдуме темп законодательства может сильно замедляться, многие полезные мероприятия оказываются не в силах побороть народные предубеждения; но зато раз приобретённое становится прочным достоянием» [37], – отмечал С. А. Котляревский.

Анализ вопросов, выносимых штатами на референдум (пересмотр конституции, утверждение законопроектов, предложений финансового характера), и его результаты, позволяли российским учёным расценивать данную практику как безусловно позитивную. Так, М. М. Ковалевский, излагая в лекциях взгляды на референдум А. Эсмена и Л. Дюги, решительно поддерживает мнение последнего, видевшего, в отличие от А. Эсмена, целесообразность данного института в возможности проведения исключительно демократических реформ и в способности воспрепятствовать излишне радикальным и недостаточно продуманным предложениям. Беспристрастный анализ развития института референдума в США и Швейцарии позволил П. И. Новгородцеву заключить, что «это есть именно та форма выражения народной воли, которой принадлежит будущее и которая идёт если не на смену, то в подкрепление существующим формам» [38].

Тщательное изучение аргументов как сторонников (Курти, Штюси, Дайси, Еллинек), так и противников (Лоуэлль, Синьёрель, Мэн, Эсмен) референдума позволило нашим исследователям составить собственное видение проблемы. «Референдум и инициатива, в общем, обнаружили довольно консервативное настроение швейцарских граждан: в них часто сказывалось недоверие к крупным социальным новшествам и в особенности нерасположение к крупным затра-

там. Всенародное голосование отвергло право на труд… оно отвергло организацию даровой медицинской помощи… отвергло параграф союзной конституции относительно школ» [39], – признаёт С. А. Котляревский. «Законодательная практика последних лет… показывает, что самодержавный народ обнаруживает несравненно больше консерватизма по отношению к существующим законам, нежели его представители» [40], – констатирует М. М. Ковалевский. «Утверждения, будто референдум является стимулом прогресса, что референдум облегчает развитие законодательства в демократическом духе, что при референдуме интересы широких народных масс… лучше будут удовлетворены законодательством… совершенно не оправдались. Но с другой стороны, не подлежит сомнению, что критика референдума, те нападки, которые делались и делаются на этот институт, являются в высокой мере преувеличенными» [41], – пишет В. М. Гессен.

Конституционно-правовое значение непосредственного действия прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления состоит в том, что законодательство должно обеспечивать для каждого гражданина возможность по собственному волеизъявлению выбирать и выдвинуться кандидатом на выборах, на которых он обладает пассивным избирательным правом и участником которых он является [42]. В этой связи активное внедрение в последние годы в Российской Федерации выборов в представительные органы власти исключительно по пропорциональной избирательной системе затрудняет реализацию гражданами своих избирательных прав.

Современное общество характеризуется стремительным развитием общественных отношений, где превалирующее положение занимают информационные технологии. В этой связи, отмечает В. А. Холопов, необходимо говорить о появлении новой формы участия населения в осуществлении местного самоуправления – электронном участии, отличительной особенностью которого выступает технологический фактор – свободное владение гражданином передовыми информацион- но-технологическими сервисами, упрощающими и ускоряющими решение проблемных

вопросов при чётком взаимодействии с органами власти [43]. Полагаем, что более правильно в этой ситуации говорить не о новых формах участия населения в управлении делами государства, а об умении использовать новые организационно-правовые формы, появление которых обусловлено технологическим прогрессом.

Тенденции развития гражданского общества позволяют говорить о необходимости дальнейшего развития и правового закрепления таких институтов непосредственной демократии, как опросы граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, правотворческая инициатива, публичное обсуждение и общественная экспертиза законопроектов. Именно государство в лице органов публичной власти выступает координатором и гарантом их успешной реализации. В процессе такого взаимодействия происходит усиление связей органов государственной власти и местного самоуправления с населением, общественными формированиями. Действие принципа обратной связи проявляется в том, что при адекватном и своевременном реагировании на инициативы и обращения граждан, их положительном разрешении происходит реальное укрепление установленной законом связи между гражданами и государством. В свою очередь, это усиливает государство, его публичные институты и способствует развитию самосознания населения и в целом формированию гражданского общества. Как справедливо отмечает Л. Ю. Грудцына, гражданское общество в России развивается не только благодаря внутренним источникам саморазвития, но и во многом при определённой поддержке государства, с использованием государственноправового механизма, который состоит в создании благоприятных правовых, организационных, материальных и иных условий для его формирования и поддержки [44].

Таким образом, эволюция института непосредственной демократии в системе российской государственности свидетельствует о сложном и противоречивом пути развития демократии и становления гражданского общества.

___________________

1.Макарцев А. А. Развитие институтов прямой демократии в СССР в 1935–1937 гг. (на мате-

риалах сельских районов Западно-Сибирско- го края) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Новосибирск, 2006. – С. 12.

2.Кабышев В. Т. Прямое народовластие в со-

ветском государстве. – Саратов, 1974. –

С. 51–55.

3.Фарберов Н. П. Демократия развитого социалистического общества. – М., 1975. – С. 9.

4.Кукушкин М. И. Проблемы социалистического народовластия. – Свердловск, 1982. –

С. 61.

5.Коток В. Ф. Проблемы развития непосредственной демократии в Советском государстве : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1965.

–С. 3 ; Кабышев В. Т. Конституционные проблемы народовластия развитого социализма.

–Саратов, 1980.

6.Кабышев В. Т. Прямое народовластие в советском государстве. – С. 57.

7.Чудаков М. Ф. Правовые проблемы участия личности в осуществлении непосредственной (прямой) демократии в СССР : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Кишинев, 1984. –

С. 6–7.

8. Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России. – М., 1998. – С. 9–11.

9.Российская юридическая энциклопедия / отв.

ред. А. Я. Суханов. – М., 1999. – С. 588.

10.Нудненко Л. А. Институт непосредственной демократии в системе местного самоуправле-

ния. – М., 2000.

11.Златопольский Д. Л. Государственное право зарубежных стран Восточной Европы и Азии.

– М., 1999. – С. 6.

12.Старостина И. А. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. – М., 2000. –

С. 120.

13.Нудненко Л. А. Классификация институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Личность и государство на рубеже веков. – Барнаул, 2000. –

С. 173.

14.См.: Мурашкин А. Г. Непосредственное народовластие в системе социалистического управления народа. – Киев, 1989. – С. 25–29.

15.Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления конституционно-правовые институты. – Екатеринбург, 2003. – С. 90–99.

16.Там же. – С. 7.

17.Там же. – С. 7–10.

18.Комарова В. В. Указ. соч. – С. 7.

19.Руденко В. Н. Указ. соч. – С. 110 ; Комаро-

ва В. В. Указ. соч. – С. 7.

20.Нудненко Л. А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. – Барна-

ул, 2000. – С. 13.

21.Руденко В. Н. Указ. соч. – С. 100–101.

22.Собрание законодательства Российской Фе-

дерации. – 2002. – № 2. – Ст. 133.