Экзамен зачет учебный год 2023 / Готовность населения к самоуправлению как фактор реализации муниципальной реформы

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Для нормального функционирования демократического государства необходимо наличие эффективного местного самоуправления, являющегося формой самоорганизации граждан и составной частью гражданского общества, самостоятельным уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, и инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами.

Общепризнанные установки и ценности демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской хартии местного самоуправления, дающей следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [2].

Россия присоединилась к хартии в 1998 г., хотя на практике на ее принципы ориентировались создатели Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федерального закона № 154-ФЗ от 25 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Конституция закрепила местное самоуправление как одну из основ государственного строя, гарантировала его осуществление и определила его статус как самостоятельного в

пределах своих полномочий, подтвердив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно Конституции местное самоуправление является важной формой самоорганизации населения для решения вопросов местного значения и обеспечивает самостоятельное решение населением этих вопросов [3].

Федеральный закон 1995 г. был призван заложить правовые основы построения системы местного самоуправления в нашей стране на принципах и нормах Конституции. Однако, как показала практика, данный закон недостаточно полно урегулировал прямые формы осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в его реализации. Это послужило основанием для начала работы над концепцией и нормами новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, основными целями которого стали развитие местного самоуправления через развитие местной демократии и достижение совпадения объекта и субъекта управления в системе организации местного самоуправления.

Концепция реформы предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах, во-первых, гарантированного осуществления конституционного права граждан на местное самоуправление; во-вторых, максимального приближения местной власти к населению; в-третьих, наделения ее необходимыми полномочиями и ресур-

сами для самостоятельного решения вопросов местного значения.

Спринятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началась реформа местного самоуправления, направленная на существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению. Согласно данному закону местное самоуправление представляет собой самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения [6]. При этом главным элементом системы местного самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население. Граждане не только участвуют в управлении через различные формы народовластия, но и самостоятельно налаживают свою жизнь, осуществляя функции самоуправления.

С1 января 2009 г. Федеральный закон

№131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления

вРоссийской Федерации» вступил в силу во всех регионах России в полном объеме. Завершился длительный переходный этап, в рамках которого поэтапно вводились в действие отдельные положения закона на территориях отдельных регионов. В результате реформы местного самоуправления публичная власть начала полноценно функционировать на уровне сельских и городских поселений. Поселенческие органы местного самоуправления приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

Вэтих условиях важнейшим фактором развития местного самоуправления становится готовность населения муниципальных образований к максимальному включению в процесс непосредственного управления территорией. Анализ, проведенный Институтом современного развития, показал четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории [4]. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом способствует организационному и экономическому укреплению муниципалитетов.

Местное самоуправление как деятельность населения по осуществлению власти на определенной территории имеет свои формы реализации. Согласно действующему законодательству в Российской Федерации население осуществляет свое право на местное самоуправ-

ление как непосредственно, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления. Непосредственные формы демократии, в которых может быть осуществлено местное самоуправление, делятся на два вида: формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Реализация форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления. Нормы закона, устанавливающие формы участия населения в решении вопросов местного значения, предусматривают, что помимо населения в решении вопросов местного значения участвуют и другие субъекты. Реализация форм этой группы ведет только к выявлению мнения населения по конкретному вопросу местного значения.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусмотрел развернутый перечень форм непосредственной демократии, в который включены почти все подобные возможности граждан, распространенные в мировой практике:

–местный референдум, являющийся высшей формой непосредственного волеизъявления граждан в части решения вопросов местного значения;

–муниципальные выборы, целью которых является избрание выборных лиц местного самоуправления;

–голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления, возможное в случае утраты доверия населения вследствие конкретного решения или действия (бездействия);

–голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования;

–сход граждан как форма прямого волеизъявления населения;

–правотворческая инициатива граждан – внесение проектов муниципальных правовых актов в органы местного самоуправления или должностным лицам местного самоуправления группами граждан;

–территориальное общественное самоуправление – самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения;

–публичные слушания – обсуждение с участием жителей проектов муниципальных правовыхактов по вопросам местного значения;

–собрание граждан и конференция граждан (собрание делегатов);

–опрос граждан;

–обращения граждан в органы местного самоуправления.

Благодаря возможности выбирать и контролировать местную власть, население, проживающее на территории муниципального образования и реализующее свое право на осуществление местного самоуправления, является субъектом местного самоуправления. Однако на сегодняшний день отмечается низкий уровень активности населения в реализации форм непосредственной демократии.

Согласно данным аналитического отчета Всероссийского Совета местного самоуправления за исключением участия в выборах только 25 % граждан участвовали в других формах организации жизнедеятельности в муниципальных образованиях. Принимали участие в опросах по вопросам жизнедеятельности муниципального образования 12,7 % опрошенных,

всходах граждан – 11,6 %, в местном референдуме – 5,6 %. Данные по остальным формам находятся в пределах статистической погрешности. Всего треть респондентов считают важным участие населения в решении вопросов местной жизни [5].

Предоставленные правовые возможности осуществления самоуправления через различные формы прямой демократии граждане практически не используют. В связи с тем, что для значительной части населения возможность самостоятельно участвовать в вопросах организации местной жизни сводится к участию в выборах представительных и других органов местной власти, непосредственное самоуправление сменяется самоуправлением опосредованным.

Очевидно, что активность населения в решении вопросов местного значения напрямую зависит от его готовности к осуществлению местного самоуправления. Согласно данным различных общероссийских репрезентативных опросов Всероссийского центра изучения общественного мнения, проведенных в 2005– 2008 гг., 68 % граждан не знают, что в России проведена реформа местного самоуправления, 60 % – оценивают выборы в органы местной власти как формальность, 68 % – считают, что не могут влиять на решения местных властей по поводу важных для них проблем [1].

Готовность населения к активной вовлеченности в дела местного самоуправления крайне низка. Особенно сильны подобные установки в малых городах, рабочих поселках и сель-

ской местности, т. е. на территориях, которые в первую очередь оказались охваченными мероприятиями проводимой муниципальной реформы. Этот фактор на современном этапе делает проблематичным институциональное развитие самоуправления и формирует широкий круг ограничений для проводимых изменений.

Главными сложностями задачи развития местного самоуправления становятся неприятие этой идеи со стороны населения, низкий уровень его гражданской активности и отсутствие у граждан минимальных знаний и представлений о своих возможностях непосредственного участия в местном самоуправлении. Реформа оказывается в значительной степени лишенной реальной поддержки и даже понимания населения.

Местные органы управления не воспринимаются жителями как реальная власть, в результате чего сдерживаются механизмы исполнения их решений. В конечном счете муниципалитеты ослабляются не только как способ самоуправления, но и как уровень публичной власти. Как следствие – полная несамостоятельность большинства органов местного самоуправления и отсутствие заинтересованности в решении местных вопросов, продолжение патерналистских настроений у населения по отношению к любой власти, включая местную.

Российское общество пассивно и по большей части неспособно быть субъектом гражданских инициатив, в том числе носителем осознанной потребности в самостоятельных муниципальных образованиях. В этой ситуации инициатором преобразований вынуждена выступать федеральная власть. Именно она является локомотивом муниципального строительства и в перспективе – становления гражданского общества в этом сегменте социальной жизни. Местное самоуправление, таким образом, представляется очевидным и естественным способом формирования гражданского общества. Оно позволяет наиболее полно и эффективно реализовать конституционный принцип народовластия, приучает людей к ответственности и способствует преодолению традиционного российского патернализма, формированию гражданской политической культуры и нового типа личности – активной, инициативной, приверженной ценностям свободы.

Поэтому одним из приоритетов муниципальной реформы должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных каналов – от обра-

зовательных учреждений до средств массовой информации. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

Осознание населением своих потребностей и интересов, которые может реализовывать местная власть, позволит ликвидировать всякое отчуждение этой власти от населения и создать особый доверительный и ответственный режим их взаимодействия. Собственная позитивная ответственность населения муниципальных образований за решение вопросов местного значения несовместима с патерналистским отношением государства к своим гражданам. Саморегуляция населением вопросов своей жизнедеятельности – важная составляющая повседневной жизни, без которой невозможно представить самого местного самоуправления.

Как бы ни совершенствовались система местного самоуправления и деятельность органов муниципального самоуправления, предпринимаемые усилия не возымеют должного эффекта до тех пор, пока большая часть граждан не осознает, что состояние окружающего их пространства зависит и от их личной гражданской позиции, уровня ответственности и готовности принять деятельное участие в жизни местных сообществ.

Успешное развитие местного самоуправления предполагает необходимость готовности населения к вовлечению в процесс эффек-

тивного решения местных вопросов. Для этого необходимо разрабатывать и реализовывать комплекс мер, направленных на популяризацию среди населения принципов осуществления самоуправления и вовлекать людей в практическую деятельность его органов.

___________________

1.Бызов Л.Г. Представления россиян о местном самоуправлении и его роли в системе власти. – URL: http://www.wciom.ru

2.Европейская хартия местного самоуправления // Правовая справочно-информационная система «Консультант Плюс».

3.Конституция Российской Федерации // Правовая справочно-информационная система «Консультант Плюс».

4.Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003–2008 гг. Аналитический доклад Института современ-

ного развития. – URL: http://www.riocenter.ru

5.Условия повышения социальной активности граждан в решении местных проблем. Аналитический отчет Всероссийского Совета местного самоуправления. – URL: http://www. vsmsinfo.ru

6.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления

вРоссийской Федерации» от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ (в ред. от 10 июня 2008 г.) // Правовая справочно-информационная система «Консультант Плюс».