Экзамен зачет учебный год 2023 / Статья Место решений Европейского суда по правам человека в

Статья: Место решений Европейского суда по правам человека в контексте постановлений Конституционного Суда РФ 2013 и 201...

Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 27.04.2017

МЕСТО РЕШЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

В КОНТЕКСТЕ ПОСТАНОВЛЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ 2013

И 2015 ГГ. И ПОСЛЕДУЮЩИХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ

М.А. ЛИХАЧЕВ

Лихачев Максим Александрович - кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права Уральского государственного юридического университета (Екатеринбург).

Дается анализ двух знаковых Постановлений Конституционного Суда РФ 2013 и 2015 гг., касающихся исполнения решений Европейского суда по правам человека. Автор демонстрирует постепенную эволюцию позиции КС РФ в контексте законодательных изменений последних лет, опровергая распространенное мнение о подрыве приоритетного статуса международного права в российской правовой системе.

Ключевые слова: международное право, постановление Европейского суда по правам человека, конвенционно-конституционная коллизия, верховенство Конституции РФ.

A place of the European Court of Human Rights judgments within the framework of the RF Constitutional Court rulings of 2013 and 2015 and the subsequent legislative amendments

M.A. Likhachev

Likhachev M.A., Yekaterinburg, Urals State Law University.

The article analyzes two outstanding rulings of the RF Constitutional Court of 2013 and 2015 concerning the execution of judgments of the European Court of Human Rights by a state. The author describes gradual changes in the Constitutional Court's position on this matter taking into account the legislative amendments of the last few years. Thus, he disproves the common belief that the priority of international law over national law has been undermined in the Russian legal system.

Key words: international law, judgment of the European Court of Human Rights, convention-constitution conflict, Constitution supremacy.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Постановлении от 14 июля 2015 г. <1> (далее - Постановление 2015 г.), стала не только предметом широкого обсуждения среди юристов, но и объектом пристального медийного внимания и даже общественной дискуссии <2>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 21-П по делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // СЗ РФ. 2015. N 30. Ст. 4658.

<2> См., например: В Госдуме поддержали отказ от приоритета международного права // URL: http://www.novayagazeta.ru/news/1698242.html; В Госдуме рекомендуют отказаться от приоритета международного права // URL: http://www.svoboda.org/content/article/27389341.html; Европейский суд России не указ // URL: http://www.kommersant.ru/doc/2870960.

Эти споры нередко сопровождаются предвзятыми выводами об отмене приоритета международных договоров в российской правовой системе, об отказе России от участия в юрисдикционной организации Совета Европы. Такие поспешные выводы звучат, несмотря на то что в упомянутом решении Суд в очередной раз подтвердил, что окончательное Постановление Европейского суда по правам человека по делам в отношении России подлежит исполнению (п. 2). При этом КС исходит из положений ч. 4 ст. 15 (место международного права в российской правовой системе), ст. 46 (право на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека) и ст. 79 (передача полномочий РФ межгосударственным объединениям) Конституции РФ во взаимосвязи с нормами Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.

Конституционный Суд снова заявил, что в силу положений Конституции РФ частью ее правовой системы является не только Европейская конвенция, но и принятые в ее исполнение постановления Европейского суда. При этом гарантированное каждому российской Конституцией право на международную защиту при условии исчерпания соответствующих внутригосударственных средств лишилось бы смысла и реального действия при отсутствии возможности у заинтересованного лица "обратиться в компетентный суд РФ с заявлением о пересмотре судебного акта, послужившего поводом для направления жалобы в ЕСПЧ" (п. 2.1 Постановления 2015 г.). Хотя такое заявление не влечет неизбежную отмену ранее вынесенного отечественным судом решения, а лишь предполагает "всестороннее и полное рассмотрение его доводов, а также обстоятельств конкретного дела" (п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г., далее - Постановление 2013 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. N 27-П по делу о проверке конституционности положений статьи 11 и пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Президиума Ленинградского окружного военного суда // СЗ РФ. 2013. N 50. Ст. 6670.

Данная правовая позиция Суда основывается на дискреционном характере полномочий государства по приведению в исполнение постановлений Европейского суда, а также на субсидиарном назначении механизма международной защиты (п. 2.1 Постановления 2015 г.).

Дискреционные полномочия государства состоят в том, что оно, исполняя принятое на себя правовое обязательство, самостоятельно определяет средства его реализации в национально-правовой системе при условии их совместимости с выводами, содержащимися в постановлении ЕСПЧ (п. 2.1). Такое понимание характера обязательности актов Европейского суда исключает безальтернативность его указаний, предоставляя государству-ответчику некоторую свободу при принятии мер общего и частного характера. Главное - достижение цели восстановления нарушенного права и предупреждения подобных ситуаций в будущем.

Субсидиарность международного правозащитного механизма заключается в первичности внутреннего правопорядка в деле обеспечения и защиты нарушенных прав человека, в том числе закрепленных в Европейской конвенции. Именно на государстве лежит обязанность гарантировать международно признанные на универсальном и региональном уровнях права посредством внутригосударственной системы. Роль же Европейского суда - дополнять национальные механизмы, устранять пробелы в их функционировании, корректировать сбои во внутригосударственном правоприменении, но не замещать национальные институты в любых правозащитных ситуациях.

Хотя Конституционный Суд подчеркнул принципиальность вытекающих из Европейской конвенции обязательств России, важнейшим элементом системы которых является исполнение постановлений Европейского суда, он допустил возможность отступления от международно-правовых обязательств, однако только в порядке исключения, в экстраординарных случаях, и только, если такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих принципов и норм российской Конституции. Речь идет об отказе от исполнения неправомерных с конституционно-правовой точки зрения постановлений ЕСПЧ.

Прежде чем обратиться к природе такого отказа и его механизму, следует отметить основания правовой позиции КС РФ, нашедшей отражение в Постановлении 2015 г.

В первую очередь Суду важно обеспечить верховенство Конституции Российской Федерации. Ее высшая юридическая сила предполагает "недопустимость имплементации в правовую систему государства международных договоров, участие в которых может повлечь ограничение прав и свобод человека и гражданина или допустить какие-либо посягательства на основы конституционного строя". Причем российская Конституция имеет приоритет не только перед Европейской конвенцией как международным договором, обязательным для РФ, но и перед постановлениями Европейского суда, "содержащими оценки национального законодательства либо касающимися необходимости изменения его положений" (п. 2.2).

Выводы Суда поставили точку в многолетнем споре о характере конституционного верховенства в российской правовой системе в контексте применения норм международного права. Конституция РФ обладает прямым приоритетом перед всеми подлежащими реализации в России актами - и внутригосударственными, и международно-правовыми. В этом смысле ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающую приоритет конституционного документа перед "иными правовыми актами, принимаемыми в Российской Федерации", надлежит толковать расширительно.

Право государства отказаться от исполнения решения межгосударственного органа вытекает также из природы суверенитета как основы конституционного строя, предполагающего "верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти", а также ее полноту на всей территории государства (п. 2.2).

Конституционный Суд не ограничился соображениями конституционно-правового порядка, заявив об интересах защиты международно-правовой системы. С точки зрения Суда, фундаментальный принцип международного права pacta sunt servanda, закрепленный в ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. <1> (далее - Венская конвенция), во взаимосвязи с общим правилом о добросовестном толковании договоров в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, и в свете объекта и целей договора (п. 1 ст. 31 Венской конвенции) также устанавливает внутригосударственные пределы реализации международных обязательств государства.

--------------------------------

<1> Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. N 37. Ст. 772.

Международный договор является для его участников обязательным, лишь если его значение в международном правоприменении "уяснено с помощью приведенного правила толкования" (п. 3 Постановления 2015 г.). Если Европейский суд при рассмотрении дела толкует Конвенцию с нарушением названных принципов, то государство вправе отказаться от исполнения вынесенного в отношении него судебного постановления. Речь идет о ситуациях, когда ЕСПЧ придает положениям ЕКПЧ смысл, отличный от их обычного значения или же противоречащий объекту и целям Конвенции, расходящийся с императивными нормами общего международного права, к числу которых КС РФ отнес принцип суверенного равенства и уважения прав, присущих суверенитету, а также принцип невмешательства во внутренние дела.

Таким образом, по смыслу приведенной позиции КС РФ Россия не может исполнить постановление Европейского суда, толкующее положения Европейской конвенции вразрез с нормами jus cogens.

В качестве основания для блокирования действия в отношении государства отдельных положений международного договора Конституционный Суд России также привел предписание п. 1 ст. 46 Венской конвенции. Согласно конституционным нормам Российская Федерация не вправе заключать международные договоры, не соответствующие ее Конституции, а "правила международного договора, если они нарушают конституционные положения, не могут и не должны применяться в ее правовой системе". Если первое заключение прямо вытекает из процедуры признания неконституционным договора или отдельных его положений, влекущих невозможность его (их) введения в действие и применение (ст. 91 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>, далее - ФКЗ о КС РФ), то второй вывод является новым, более определенным ориентиром для российского правоприменителя.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

В развитие именно второго тезиса Конституционный Суд указал, что буквальный смысл международного договора обычно соответствует российской Конституции, тогда как его содержательная конкретизация, являющаяся следствием "одного лишь толкования", может расходиться с конституционными предписаниями (п. 3 Постановления 2015 г.). В таких случаях, как полагает Суд, возникает явное, т.е. объективно очевидное для любого субъекта международного права, действующего добросовестно и в соответствии с обычной практикой, нарушение конституционных положений.

Явное нарушение нормы внутреннего права как основание для признания договора недействительным предусмотрено в п. 2 ст. 46 Венской конвенции. Причем согласно Конвенции такое нарушение должно не только посягать на национально-правовые нормы особой важности, но и касаться компетенции государства заключать договоры от своего имени. По смыслу Венской конвенции приведенное основание признания договора недействительным затрагивает лишь порок воли государства при выражении согласия на обязательность международного договора, т.е. речь идет об этапе договорного процесса, предшествующем вступлению договора в силу для заинтересованного государства. Такой описываемый в Конвенции дефект волеизъявления субъекта международного права при принятии на себя обязательств не имеет отношения к стадии применения международного договора. Венская конвенция предусматривает некоторые основания для отмены принятых ранее международных обязательств, связанные с прекращением договора, отличая их от условий, влекущих недействительность договора.

Конституционный Суд же привел расширительно толкуемое правило п. 2 ст. 46 Венской конвенции в качестве основания для прекращения международных обязательств России по договору (пусть и в части). Так, Суд указал: "Речь в таких случаях идет не о действительности или недействительности для России международного договора в целом, а лишь о невозможности соблюдения обязательства о применении его нормы в истолковании, приданном ей уполномоченным межгосударственным органом в рамках рассмотрения конкретного дела" (п. 3 Постановления 2015 г.). Осмелимся предположить, что более уместной, но не менее дискуссионной была бы ссылка Суда в этом случае на такое основание для прекращения международного договора, как коренное изменение обстоятельств, обусловленное в том числе нарушением императивных норм общего международного права (ст. 62, 64 Венской конвенции).

Конституционный Суд весьма бегло отмечает, что он "не может поддержать данное Европейским судом по правам человека толкование Конвенции о защите прав человека и основных свобод, если именно Конституция... более полно по сравнению с соответствующими положениями Конвенции... обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе в балансе с правами и свободами иных лиц" (п. 4 Постановления 2015 г.). Полагаем, что данному аргументу стоило уделить больше внимания в контексте замечания Суда о невозможности исполнения решения ЕСПЧ, толкующего Конвенцию в нарушение императивных норм общего международного права. В таком случае акцент был бы выгодно смещен с интересов суверенитета государства и охраны публичного порядка на защиту правовых притязаний частных лиц, которые, с точки зрения КС РФ, в большей степени гарантированы российским правом.

Приоритет более благоприятных для статуса личности нормативных положений вытекает не только из российской Конституции (ст. 55), но и из универсальных правозащитных международных договоров: ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах <1> и ст. 5 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. <2>. Схожее правило закреплено и в ст. 17 Европейской конвенции.

--------------------------------

<1> Бюл. Верховного Суда РФ. 1994. N 12.

<2> Там же.

Таким образом, в случае выявления расхождения решений Европейского суда с отечественными конституционными предписаниями мы имеем дело с так называемыми конституционно-конвенционными коллизиями. При этом такие коллизии, являющиеся основанием для отказа России от исполнения части своих международных обязательств, по мнению Конституционного Суда РФ, не связаны напрямую с содержательным противоречием буквальных положений Конституции России, с одной стороны, и Европейской конвенции или любого иного международного правозащитного договора - с другой. Даже в Постановлении 2015 г. Суд не решился кардинально противопоставить Конституцию РФ и ЕКПЧ.

До недавнего времени проблема соотношения конституционного и международно-правовых актов носила схоластический характер, поскольку правоприменитель крайне редко сталкивался с ситуацией выбора между конституционной нормой и положением международного договора. В соответствии со сложившейся практикой в отечественной доктрине появились различные концептуальные конструкции, обосновывающие "конвергенцию" норм акта высшей силы и международно-правовых положений. Так, Г.В. Игнатенко выдвинул идею о сопряжении международно-правового и внутригосударственного регулирования как одном из аспектов взаимодействия национального и международного права. С его точки зрения, "юридически адекватное решение видится не в поиске приоритета, а в установлении равноценности и равнозначности при толковании и применении норм Конституции и норм международного договора... в этом контексте представляется вполне уместным и юридически корректным совмещение (сопряжение) Конституции и международного договора" <1>.

--------------------------------

<1> Игнатенко Г.В. Международное право: предмет регулирования как комплексная конструкция в рамках системного исследования // Рос. юрид. журн. 2011. N 1. С. 38 - 46.

Такому подходу отвечал распространенный в международной и национальной практике принцип статутного толкования, в силу которого противоречащий международно-правовой норме последующий закон интерпретируется так, чтобы обеспечить совместимость, согласованное применение международного права и национального закона. При этом за основу берется презумпция, согласно которой законодатель не имеет намерения навлечь на государство ответственность за нарушение обязательств по международному праву: "Поскольку международное право основывается на общем согласии государств, предполагается, что государство не может намеренно создать норму, противоречащую международному праву... в таких случаях нормы внутригосударственного права должны быть истолкованы так, чтобы устранить это противоречие или не допустить его" <1>.

--------------------------------

<1> Осминин Б.И. Конституционные принципы и взаимодействие международного и внутригосударственного права // Журн. рос. права. 2014. N 5. См. также: Оппенгейм Л. Международное право: в 4 т. М., 1948. Т. 1. Полутом 1. С. 62.

В подтверждение верности такого подхода можно привести процедуру проверки конституционности международного договора на стадии его "введения" в российскую правовую систему. Данная процедура исключает вступление в силу для России, а значит, и реализацию российским правоприменителем межгосударственного соглашения, противоречащего Конституции (гл. X ФКЗ о КС РФ).

В этом контексте представляет интерес замечание И.И. Лукашука о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права, имеющие международно-договорное воплощение, в российской правовой системе должны иметь силу, по меньше мере равную силе норм отечественной Конституции <1>. Обоснованием такого вывода послужила конституционная норма, определяющая основания прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. В ч. 1 ст. 17, открывающей специальную правозащитную главу Конституции России, на первое место поставлены общепризнанные принципы и нормы международного права и лишь после указан сам акт высшей юридической силы: "В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией".

--------------------------------

<1> Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия (Всероссийская научно-практическая конференция. Нижегородский юридический институт, сентябрь 1995 г.) // Государство и право. 1996. N 2. С. 7.

Теоретический дискурс получил практическое воплощение в 2009 - 2013 гг. в рамках известного дела Константина Маркина, где положения Европейской конвенции были противопоставлены предписаниям российской Конституции в их истолковании Европейским и Конституционным судами соответственно.

В Постановлении 2015 г. КС РФ раскрыл существо конституционно-конвенционных коллизий, исключив из коллизионной пары собственно Европейскую конвенцию. Суд отметил, что во всех приведенных случаях из практики зарубежных судов "речь идет не о противоречии между Конвенцией как таковой и национальными конституциями, а о коллизии толкования конвенционного положения, данного Европейским судом по правам человека в постановлении по конкретному делу, и положений национальных конституций, в том числе в их истолковании конституционными судами" (п. 4). Таким образом, элементами коллизионной пары являются положение Европейской конвенции в его истолковании Европейским судом - по сути, постановление ЕСПЧ, с одной стороны, и положение российской Конституции - с другой. Второй вариант коллизионной пары: положение Европейской конвенции в его истолковании Европейским судом, т.е. само постановление ЕСПЧ, с одной стороны, и положение Конституции РФ в ее интерпретации Конституционным Судом России - по сути, постановление КС - с другой. Разрешается такая коллизия, как указал Суд, в пользу Конституции РФ и постановления Конституционного Суда РФ соответственно.

При этом Суд подтвердил, что в российской правовой системе действует принцип статутного толкования, основанный на конвергенции, сопряжении конституционно-правовых и конвенционных положений о правах человека. Права и свободы человека, закрепленные в Конституции РФ и Конвенции, совместимы по существу: расхождения же возникают в результате их интерпретации Европейским судом.

Говоря о первичности внутригосударственной защиты прав и свобод человека в их толковании национальными судами в соответствии с конституционными предписаниями, Суд исходит из приоритета Конституции России перед постановлениями Европейского суда по правам человека. Первоочередной задачей здесь является недопущение снижения уровня защиты прав человека, уже заложенного более прогрессивными нормами внутреннего правопорядка. В этом контексте примечательно обращение КС РФ к практике Верховного суда Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, согласно правовой позиции которого "решения Европейского суда по правам человека в принципе не воспринимаются как подлежащие безусловному применению - по общему правилу они лишь принимаются во внимание". При этом заслуживает положительной оценки замечание Конституционного Суда РФ о необходимости обеспечения "баланса конституционно защищаемых ценностей и международно-правового регулирования статуса личности" (п. 4 Постановления 2015). Международно признанные права человека составляют неотъемлемый элемент его правового статуса в рамках национально-правовой системы, а международное право - прямой регулятор прав и свобод человека в России.

Конституционный Суд подчеркивает ценность Европейской конвенции и ее взаимосвязь с конституционными положениями (в особенности с гл. II Конституции РФ), указывая, что "присоединение к Конвенции и участие в ней России обусловлены самим принятием, соблюдением и действием Конституции Российской Федерации" (п. 4), т.е. сопряженностью конституционно-правового и конвенционного регулирования прав и свобод человека.

С точки зрения Конституционного Суда, оценка Европейской конвенции как важнейшей части российской правовой системы контрастирует с сегодняшним представлением о месте в ней Европейского суда по правам человека, который называют "устаревшим и утратившим к настоящему моменту правовую и социальную легитимность" институтом, посягающим на "национальную конституционную идентичность" вопреки своему статусу межгосударственного субсидиарного судебного органа, призванного не заменить, а дополнить внутреннюю правозащитную систему (п. 6).

В случае выявления конституционно-конвенционных коллизий толкования действуют предусмотренные в Постановлении 2015 г. механизмы обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации: 1) запрос суда о конституционности законоположения, подлежащего применению по делу; 2) обращение в Конституционный Суд государственных органов, ответственных за выполнение Россией международных договоров, для решения вопроса о возможности исполнения постановления ЕСПЧ; 3) запрос Президента или Правительства РФ о толковании соответствующих положений Конституции в целях устранения неопределенности применительно к возможности исполнения постановления ЕСПЧ (резолютивная часть Постановления 2015 г.).

КС РФ разъясняет назначение судебного запроса о конституционности подлежащего применению законоположения и процедуры его подачи во взаимосвязи с указаниями Постановления 2013 г. Российский суд в рамках производства по пересмотру вступившего в законную силу судебного акта в связи с установленным Европейским судом нарушением Европейской конвенции при применении закона или его положения может прийти к выводу о невозможности их применения и, как следствие, исполнения постановления ЕСПЧ без подтверждения соответствия Конституции РФ законоположения, вступившего, по мнению ЕСПЧ, в противоречие с нормами Европейской конвенции. В таком случае российский суд обязан приостановить ревизионное производство и обратиться в КС РФ с запросом о проверке конституционности спорного закона.

Несмотря на то что выводы Постановлений 2013 и 2015 гг. очевидно совпадают, наблюдается некоторая эволюция правовой позиции Конституционного Суда. Детальный анализ этих ключевых постановлений КС РФ позволяет установить последовательное развитие подхода органа конституционного контроля к оценке верховенства российской Конституции во взаимосвязи с международно-правовыми актами, в том числе в их истолковании международными судебными органами.

Во-первых, как и в Постановлении 2013 г., в Постановлении 2015 г. КС РФ отметил, что основанием для пересмотра вступившего в законную силу решения российского суда ввиду новых обстоятельств является не всякое установленное ЕСПЧ нарушение Россией положений ЕКПЧ. Необходимыми условиями для такого пересмотра служат причинно-следственная связь между выявленным органом европейского правосудия нарушением и длящимися на момент судебной ревизии неблагоприятными последствиями, испытываемыми заявителем, а также недостаточность не связанных с пересмотром судебного акта средств обеспечения восстановления нарушенных прав и свобод (например, справедливой компенсации).