Вопрос 2

Общая характеристика российского парламентаризма

Существует 2 принципа реализации принципа разделения властей

1. Принцип верховенства парламентских органов(Они имеют право принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению государства, соответствующей территории. Большинство других государственных органов формируются представительными органами и подотчетны им. После Октябрьской революции 1917 г. и до 1990-х гг. эта модель была конституционной основой нашей представительной и в целом государственной системы)

2. Классическое разделение властей(представительные органы какого-либо специального, провозглашенного в конституции верховенства в государстве, в том числе по отношению к другим органам, не имеют. Они не могут рассматривать любые вопросы компетенции государства, не вправе решать за другие органы (вместо них) дела, отнесенные по закону к ведению данных органов. Следовательно, представительные органы рассматривают и решают лишь вопросы, которые отданы в их ведение, т. е. на основе разделения полномочий между государственными органами, что и получило наименование «разделение властей» и является исходным в данном принципе. Во-вторых, при этой модели у представительных учреждений есть средства воздействия на другие органы, и прежде всего на исполнительные. Они вправе контролировать исполнение ими законов. Однако и другие органы имеют свои средства воздействия на представительные органы, возникает система сдержек и противовесов.)

Идея разделения властей получила популярность в нашей стране в период радикальных конституционных реформ и была закреплена в 10 статье Конституции.

Однако не получилось и «классического» (если о нем вообще можно говорить в какой-то системе) уравнивания статуса органов государственной власти. Маятник качнулся в другую сторону: возможности воздействия Президента на палаты Федерального Собрания, а также на законодательные органы власти субъектов РФ стали такими большими, что можно говорить о его главенствующем положении по отношению к представительным органам вообще и конкретно к федеральному парламенту внутри системы разделения властей. Тем не менее в основе новой модели государственной власти в России и ее федерального парламента лежит выполнение Федеральным Собранием, каждой палатой лишь им отведенных функций, невозможность их приоритета перед другими государственными органами.

Принцип постоянной деятельности

Вопрос: представительные учреждения должны действовать постоянно или периодично?

Как правило, с уровня законодательных собраний субъектов федеративных государств, а уж тем более на общегосударственном уровне депутаты выполняют свои задачи на освобожденной основе, т. е. переходят в парламент, получают там заработную плату (по терминологии некоторых стран — возмещение, вознаграждение) и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки, творчества.

В нашей стране до 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР, а до 1990 г. — депутаты Верховного Совета РСФСР таковыми не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год, длились два-три дня. Сам по себе отказ в советское время от постоянно работающего общегосударственного парламента теоретически был несостоятелен в СССР (соответственно в РСФСР). Даже при модели работающей корпорации высший представительный орган мог бы заседать гораздо чаще и дольше. Скорее всего, регулярно работающий парламент просто не был нужен номенклатурной бюрократии, которая видела в нем потенциальную угрозу своему монопольному положению в стране.

По Конституции РФ депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе, эти депутаты не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ч. 3 ст. 97). На I созыв (1993—1995 гг.) было сделано одно исключение — члены Правительства РФ могли быть одновременно депутатами Государственной Думы (п. 9 раздела второго Конституции РФ 1993 г.).

Вторая палата (Совет Федерации) в I созыве (1993— 1995 гг.) состояла из депутатов, избранных по субъектам РФ (по два от каждого). Депутатам было разрешено осуществлять свои полномочия на непостоянной основе (п. 9 раздела второго Конституции РФ). С 1995 г. членами палаты стали по должности руководители представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, они сохраняли свои посты в субъектах, поэтому объективно могли выполнять функции в палате только на непостоянной основе. По Федеральному закону 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации один представитель избирается органом законодательной власти субъекта РФ, второй назначается главой субъекта. Оба представителя работают в палате на постоянной профессиональной основе, получая за это вознаграждение, и тоже не имеют права на занятие иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки и творчества.

Проблема природы и функций парламентско-представительных учреждений

РСФСР оказалась единственной из 15 союзных республик, входивших в СССР, которая пошла на создание модели: Съезд народных депутатов — Верховный Совет. В сравнении с союзным уровнем отношения между Съездом народных депутатов и Верховным Советом в России были более мирными и конструктивными. Однако неудобства наличия двух парламентских органов были очевидны с самого начала. Ведь по Конституции Съезд мог не только принять к своему ведению любой вопрос компетенции Российской Федерации, но и отменить решение Верховного Совета. Законы могли исходить как от Верховного Совета, так и от Съезда. Не исключалось дублирование. Поэтому и здесь проблема «кто главнее» оставалась.

При подготовке официального проекта новой Конституции РФ с самого начала прорабатывалось однозначное решение — Россия будет иметь один общегосударственный парламентский орган. Проект Конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией, созданной Съездом народных депутатов РСФСР в июне 1990 г., многократно обсуждавшийся самим Съездом, по данному поводу каких-либо принципиальных разногласий не вызывал. Участь федерального парламента из двух органов была в общем-то давно предрешена.

Итак, по Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание в единственном числе является парламентом Российской Федерации.

Более существенным стал другой вопрос: какие черты, функции отразить в органе, именуемом парламентом, в связи с какими факторами возникает гамма институтов, в совокупности обозначаемых как «парламентаризм»?

Речь идет о представительном учреждении, т. е. о коллегиальном органе, в который входят лица, избираемые непосредственно народом (населением). Распространенное наименование избираемых лиц — депутаты. Представительство бывает разного рода. Например, избираемый народом президент также является его представителем. Но его не называют представительным учреждением не столько по той причине, что он единоличен и нет коллегиальности, сколько исходя из его функций. Есть представительство от субъектов федерации или от территорий. Такого рода представители, например по должности высшие руководители региональных органов исполнительной власти, могут в совокупности составлять коллегиальный орган, в частности при президенте (например, Государственный совет РФ) или правительстве, но цели органа — консультативно-совещательные.

Из представителей субъектов федерации, административно-территориальных единиц высшего уровня может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне(СФ). Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны — это вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующим органом субъекта федерации, административно-территориальной единицы.

В Конституции 1993 г. Федеральное Собрание в целом названо и парламентом, и представительным органом (ст. 94). На момент принятия Конституции для этого были основания, так как обе палаты Федерального Собрания (Государственная Дума и Совет Федерации) 12 декабря 1993 г. избраны населением, поэтому парламентарии обеих палат того созыва по Конституции официально именуются депутатами.

В Федеральном законе 1995 г. о порядке формирования Совета Федерации было закреплено, что в него входят по должности главы законодательной власти и исполнительной власти субъектов РФ. Федеральным законом 2000г. в состав Совета Федерации включили представителей, из которых один избирается органом законодательной власти, второй назначается главой субъекта РФ. По каждому из этих вариантов народ прямо не формирует данную палату федерального парламента.

Выходы:

1.изменить концепцию федерального представительного учреждения и признать, что одна его палата может состоять из делегированных представителей субъектов РФ

2. признать истинно представительным органом народа России Государственную Думу, она и есть парламент, а Совет Федерации — органом (надо полагать, государственным) представительства субъектов РФ, обладающим правом участия в федеральном законодательном процессе в целях защиты интересов этих субъектов

3.ввести прямые выборы членов Совета Федерации населением субъектов РФ

Разумеется, наличие представительного учреждения, т. е. органа, состоящего из депутатов, еще не дает парламента.

Парламентаризм предполагает:

1) освобождение депутатов от выполнения основных, производственных функций, концентрацию их на деятельности в представительном органе;

2) депутатство как профессию, как социальное состояние, как, в конце концов, получение депутатского жалованья (вознаграждения) в качестве главного источника материальных средств к существованию с одновременным запретом иных источников заработка, кроме преподавания, научной работы или творчества. Именно такой путь избран в отношении современного российского парламентаризма, сначала для Государственной Думы, теперь — и для Совета Федерации;

3) определенный круг дел представительного учреждения. Парламент должен принимать законы, утверждать бюджет государства, определять его доходы и расходы (устанавливая законом налоговую систему и виды налогов), влиять на осуществление внутренней и внешней политики государства и соответствующие шаги других государственных органов (а некоторые действия полагается совершать только ему), формировать ряд этих органов, выполнять задачи парламентского контроля в отношении определенных органов и государственных дел;

4) определенные формы, методы и стиль работы. Основные свои задачи он осуществляет коллегиально, на пленарных заседаниях (сессиях), в комитетах, фракциях и т. п. При этом используются устоявшиеся в мировой практике процедуры, в том числе прения, дебаты, запросы депутатов (интерпелляции), вопросы, голосования и т. д.

Парламентаризм есть только тогда, когда соблюдены все эти условия

Внутренняя структура парламента

По внутренней структуре парламенты бывают однопалатные и двухпалатные (изредка бывает больше палат). Для федеративного государства характерен двухпалатный высший представительный орган

По Конституции РФ в Федеральном Собрании — парламенте России две палаты — Совет Федерации и Государственная Дума

В Совет Федерации согласно ст. 95 Конституции РФ (в первоначальной редакции) входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Когда в Российской Федерации числилось 89 субъектов РФ, членов Совета Федерации было 178. Далее число субъектов РФ сократилось до 83, соответственно было 166 членов Совета Федерации. С принятием Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации субъектов стало 85, а членов Совета Федерации — 170. Как уже упоминалось, по новелле от 21 июля 2014 г. Президенту РФ дано право включить в Совет Федерации также представителей Российской Федерации в пределах 10 % от общей численности палаты

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ, достигший возраста 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Они не должны иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Членом Совета Федерации должен быть человек, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, от которого он делегируется в Совет Федерации(направлено против практики делегирования в СФ московских политиков, не связанных с теми субъектам, от которых они направлены)

Федеральным законом от 14 февраля 2009 г. были внесены поправки. С 1 января 2011 г. ст. 1 дополнена текстом следующего содержания: «Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный настоящим Федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования». Соответственно с 1 января 2011 г. перестало действовать положение Закона о необходимости кандидату 10 лет проживать в данном субъекте РФ.

Депутаты ГД обиделись, почему местные депутаты могут войти в СФ, а они, депутаты федерального уровня, не могут → поправка от 2011г: могут, если избираются в составе региональной группы федерального списка на данной территории

Обиделись действующие члены СФ. Они тоже достойны того, чтобы избираться на второй срок→поправка от 2011г.: кандидатом для назначения в СФ может быть действующий член СФ

Можно отметить такие особенности современного «комплектования» состава палаты. Согласно п. 1 ст. 2 Закона кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин РФ, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. Как видим, «ценз оседлости» поправкой от 28 июня 2014 г. все же снова вводится в Закон.(в п.3 ст.2 есть изъятия)

Совет Федерации не имеет срока полномочий, а значит, у него нет и созывов. Эта палата парламента является постоянно функционирующим органом, состав которого меняется по ходу работы.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Сначала 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам, 225 — по партийным спискам, затем были введены выборы только по спискам (2007 и 2011 гг.), теперь снова используются названные два канала избрания.

По Конституции одно и то же лицо не может входить в обе палаты Федерального Собрания. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом других представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое же правило установлено и для члена Совета Федерации. Все парламентарии работают на профессиональной постоянной основе, получая вознаграждение за свою деятельность

Взаимоотношения между палатами

В основе организации двухпалатного парламента могут быть два разных принципа: равенство палат; принцип верхней и нижней палат