3.Современная модель федеративного устройства Российского государства и ее закрепление.

Федеративная природа нашего государства отражена в ст. 1 Конституции РФ 1993 г., говорящей о том, что Российская Федерация —Россия есть федеративное государство, ее «наименования Российская Федерация и Россия равнозначны».

Федеративному устройству посвящена ст. 5 Конституции, приведем ее полностью:

«1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей,городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны»

Помимо ст. 1 и 5, в Конституции имеется специальная гл. 3 «Федеративное устройство». Именно Конституция отражает природу Федерации и ее субъектов. Конституция допускает использование договорной формы, но не в определении статуса Федерации и субъектов РФ, а лишь в регулировании разграничения предметов ведения и полномочий органов власти Федерации и органов власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 11). Федеративный договор, как мы сказали ранее, не включен в содержание Конституции. Более того, согласно ее «Заключительным и переходным положениям» Федеративный договор действует в той мере, в которой не противоречит Конституции РФ; в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения Конституции РФ.

Разрешенная Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11) практика двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий органов власти РФ и ее субъектов получила развитие в 1994—1999 гг., и эти договоры, подписанные первым Президентом РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, на указанном этапе стали частью нормативной правовой основы федеративных отношений.

Однако начиная с 2000 г. по инициативе федерального центра большинство этих договоров были признаны выполнившими свою миссию и прекратили действие. Теперь введен достаточно сложный порядок подготовки и подписания таких договоров, требующий их утверждения федеральным законом, что упорядочивает использование внутри государственных договоров как нормативной базы федеративных отношений.

Федеративный договор от 31 марта 1992 г.

После распада СССР вопросы внутренних отношений в Российской Федерации становятся еще более острыми. С одной стороны,желают усиления своих позиций республики, с другой — не очень довольны своим положением края, области, города республиканского значения — они остаются в статусе административно-территориальных единиц, хотя зачастую обладают сильным хозяйственным потенциалом и вносят более весомый вклад в экономику России.

Центр и территории приходят к выводу о необходимости реформирования и нового конституционного оформления федеративной структуры РСФСР. Не без влияния ранее проводившейся кампании по подготовке Союзного договора на уровне СССР в Российской Федерации появляется идея подписать свой Федеративный договор, посредством которого упорядочить внутренние отношения, а также определиться со статусом всех видов единиц, составляющих Российскую Федерацию.

На начало 1992 г. центральное руководство и лидеры регионов признают целесообразным подписать договоры, которые:

• фиксировали бы официальное признание территориальных единиц субъектами Российской Федерации;

• оговорили бы статус отдельных групп субъектов;

• способствовали бы укреплению федеративных связей во внутренних отношениях.

В результате были разработаны и подписаны 31 марта 1992 г. три договора:

— Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

— Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации;

— Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации.

В совокупности эти три договора вошли в историю страны и конституционно-правового регулирования как единый Федеративный договор.

При большом политическом значении документа его конституционно-правовая сила вызывала вопросы:

• Прежде всего, если это раздельные договоры, насколько они обязательны для других субъектов РФ, должны ли последние считаться с оговоренными в отдельных договорах спецификой статуса, правами и претензиями соответствующих субъектов, из которых вытекало определенное их неравенство с другими субъектами.

Для того чтобы Федеративный договор стал основой внутригосударственного строительства, IV Съезд народных депутатов РФ 10 апреля 1992 г. принимает постановление о его одобрении и о включении Федеративного договора составной частью в Конституцию РФ(см.след. вопрос)

Конституционная реформа 21 апреля 1992 г.

21 апреля 1992 г. проводится очередная конституционная реформа, при этом, помимо прочего, более подробно формулируется статья о предметах ведения Российской Федерации и включаются статьи о вопросах совместного ведения Российской Федерации и каждого из видов ее субъектов.

При обсуждении вопроса о федеративном устройстве, в том числе и на Съезде народных депутатов, вновь появляется идея Русской республики в составе Российской Федерации. Причем речь идет о двух ее вариантах:

а) Русская республика включает территории, остающиеся за вычетом республик, автономной области и автономных округов;

б) у названных видов субъектов отрезаются территории, населенные преимущественно русскими, и они тоже включаются в Русскую республику.

Итак, с момента данной конституционной реформы можно считать, что в России объявляется новая федерация, субъектами которой являются:

— республики в составе Российской Федерации

— национальные (покрайней мере по названию) государства;

— автономная область, автономные округа

— национально-территориальные (или национально-государственные) образования

— края, области, города федерального значения

— территориальные образования (с объявлением их субъектами РФ — территориально-государственными образованиями).

Однако конституционно-правовое оформление нового федерализма еще не решило главную проблему — положение субъектов в федеративном государстве. А в этом плане субъекты оставались неравными.

Преференции Республик:

• Республики именовались государствами, их основой были конституции.

• они имели право на принятие законов, более широкий диапазон правотворчества.

• Республики возглавляли их президенты, избиравшиеся населением, а у других субъектов были главы администраций, и на том этапе они в основном назначались Президентом РФ

• У республик было больше мест для представительства на федеральном уровне:больше депутатов в составе Съезда и Верховного Совета;

• вхождение председателя правительства в состав Правительства РФ;

• отдельное представительство республики при Президенте РФ (у других субъектов — представительство при Правительстве РФ).

• Даже в отношении судебных органов у республик было больше прав — они могли создать свои конституционные суды, судьи их верховных судов и арбитражных судов избирались верховными советами республик, в то время как судьи аналогичных судов других субъектов РФ избирались Верховным Советом РФ.

• Прокурор республики назначался на должность по согласованию с республикой, для назначения прокурора иного субъекта такого согласования не требовалось.

• Наконец, при формировании бюджета в распоряжении республик оставлялось больше средств.

Таким образом, была налицо асимметрия в федеративном устройстве.

Ситуация порождала несколько перспектив:

а) выровнять статус субъектов путем повышения статуса иных субъектов до уровня республик либо понижения статуса республик до уровня остальных субъектов РФ;

б) найти некий средний, компромиссный вариант, когда статус одних субъектов повышается, а других понижается;

в) оставить асимметрию, т. е. неравный статус субъектов.

Федеральный центр медлил с принятием решения, более того, заигрывал с республиками, которые охватил процесс суверенизации.Б. Н. Ельцин, находясь в Татарстане, на вопрос о том, как быть с суверенитетом, ответил: берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить. Мы сказали ранее, что в 1991 г. статус республик получили четыре автономные области.

В 1990—1992 гг.о желании стать республиками объявляют некоторые административные области и автономные округа.Все явления, имевшие место в практике федеративных отношений в России в рассматриваемый период, учитывались в ходе подготовкиновой Конституции РФ.

Дискуссия о конституционном, договорном, конституционно договорном,договорно-конституционном характере Российской Федерации.

По правовой основе федерации могут быть:

— договорные, основой которых является договор об образовании либо об объединении;

— конституционные, их основой является конституция федеративного государства.

Обычно эти два пути переплетаются, отсюда могут быть договорно-конституционная или конституционно-договорная федерации. Очередность слов в данном случае может иметь важное значение, т. е. в договорно-конституционной федерации предполагается более высокое значение договора, в конституционно-договорной ранее заключенный договор о федеративном объединении с принятием конституции включается либо в нее, либо в основном законе объявляется о подчиненном значении договора.

Именно Конституция отражает природу Федерации и ее субъектов. Конституция допускает использование договорной формы, но не в определении статуса Федерации и субъектов РФ, а лишь в регулировании разграничения предметов ведения и полномочий органов власти Федерации и органов власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 11). Разрешенная Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11) практика двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий органов власти РФ и ее субъектов получила развитие в 1994—1999 гг., и эти договоры, подписанные первым Президентом РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, на указанном этапе стали частьюнормативной правовой основы федеративных отношений. Однаконачиная с 2000 г. по инициативе федерального центра большинствоэтих договоров были признаны выполнившими свою миссию и прекратили действие. Теперь введен достаточно сложный порядок подготовки и подписания таких договоров, требующий их утверждения федеральным законом, что упорядочивает использование внутригосударственных договоров как нормативной базы федеративных отношений.

Принципы российского федерализма:построение Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал;

В соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 5) федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов страны. И согласно той же ст. 5 субъекты РФ равноправны.

Для сегодняшней Российской Федерации вопрос сочетания национально-территориального и территориального начал не абстрактен.

В ее составе имеются 22 республики, 1 автономная область,4 автономных округа. Это единицы, в которых учитывается национальное начало в образовании, в большинстве — также и в названии. Эти единицы строятся не только по национальному, но и по терриориальному принципу, так как объединяют всех людей, проживающих на данной территории. Построение же единиц только по национальному статусу давало бы нациям завышенные представление о своей национальной идентичности.

Безусловно, национальный момент в ряде отношений учитывается, например, в плане языка, образования, культуры, обычаев и т. п. Однако он не может иметь абсолютного значения и не дает права считать соответствующий субъект образованием лишь данной нации, иметь большее число депутатов в местном парламенте, главу исполнительной власти субъекта РФ из числа лиц непременно титульной нации и т. д.

Новым для России стало введение территориального признака в федеративное устройство, т. е. считавшиеся ранее административно территориальными единицами края, области, города федерального подчинения стали субъектами РФ.

Тем самым прежние административно-территориальные единицы не превратились в государства, однако уровень обычных административно-территориальных единиц переросли:

• у них есть свои полномочия, как у субъектов РФ, и право теми или иными способами либо участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации, либо воздействовать на этот процесс;

• они вправе — на базе общефедеральных принципов и при координирующей роли Федерации — формировать и проводить свою (внутреннюю) политику, строить систему своих органов и организацию местного самоуправления, иметь бюджет и налоги;

• имеют собственное законодательство (ранее они нормативно регулировали определенные общественные отношения, но среди их актов не было таких, как уставы и законы);

• спорные вопросы на федеральном уровне эти субъекты теперь тоже решают путем согласительных процедур, органы Федерации не могут отменять их акты, если требуется, обращаются в этих целях в Конституционный Суд РФ и другие суды;

• эти субъекты РФ получили право на представительство на федеральном уровне, на внесение проектов федеральных законов, обращений к Президенту или Правительству РФ, запросов в Конституционный Суд РФ.

Государственная целостность Российской Федерации;

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Суть этого принципа состоит в том, что Россия представляет собой не арифметическую сумму субъектов РФ, а единое государство со своим суверенитетом и территорией.

В Российской Федерации государственным суверенитетом обладает лишь государство в целом.Конституция РФ 1993 г. применяет категорию «суверенитет» лишь по отношению к Российской Федерации.

Суверенитет РоссийскойФедерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4).

Итак, государственная целостность как принцип Российского федеративного государства означает:

— его территория едина и неделима;

— власть органов РФ распространяется на всю территорию страны в рамках полномочий, отнесенных к ведению Федерации;

— субъекты РФ не обладают государственным суверенитетом;

— они не имеют права выхода из Федерации;

— во внутренних делах и международном общении Россия координирует усилия субъектов, но гарантирует самостоятельность и независимость в осуществлении их собственных полномочий;

— Россия связана своим субъектным составом, определенным Конституцией, и не может его изменить в одностороннем порядке.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;