Экзамен зачет учебный год 2023 / Мысов
.docxРасширение компетенции Президента РФ в 1994-1999 гг. (Мысов)
Вступительная часть.
Несмотря на то что по Конституции РФ 1993 г. Президент РФ имел «сильную» позицию и наделялся весомыми и многочисленными прерогативами, тем не менее, перечень президентских полномочий постоянно расширялся. Таким образом, происходило сочетание конституционной модели «сильного» Президента с процессом внеконституционного расширения президентских полномочий.
С одной стороны, ни одна конституция не содержит и не может содержать исчерпывающих положений относительно полномочий Президента, а значит, предполагает их уточнение и детализацию в законах и подзаконных актах. С другой стороны, в числе множественных полномочий российского Президента нередко появляются те, которые не вполне соответствуют возложенным на него функциям и относятся или могли бы относиться к компетенции других властных институтов. Таким образом, следует различать допустимое и обоснованное расширение полномочий посредством уточнения и «компетенционную экспансию», представляющую собой «выход» Президента за рамки своей компетенции. Соответственно, необходимо оценивать не столько количество его полномочий, обретенных к настоящему моменту, сколько их качество.
Я расскажу о расширении полномочий Президента РФ в период 1994-1999 гг.
(в презентации из всего материала вступительной части ничего отражать не надо).
Основная часть.
Анализ расширения полномочий Президента в указанный период, позволяет сделать вывод, что происходила как раз «компетенционная экспансия», явный выход Президента за рамки своей компетенции.
Расширение полномочий Президента – «компетенционная экспансия» происходила и происходит под воздействием различных факторов, с различными целями, в различных условиях и, что принципиально, различными способами. К таким способам следует отнести:
1) во-первых, - издание Президентом нормативных указов, которыми либо устанавливаются его дополнительные прерогативы, либо непосредственно осуществляется регулирование вопросов, не входящих в его компетенцию и не подлежащих регулированию указами;
2) во-вторых, — принятие Парламентом законов, в которых Президент наделяется дополнительными прерогативами, не входящими в его компетенцию.
3) в-третьих, - вынесение Конституционным Судом решений, постфактум легитимирующих расширение президентских прерогатив в указах или законах.
Первый способ - издание Президентом нормативных указов, которыми либо устанавливаются его дополнительные прерогативы, либо непосредственно осуществляется регулирование вопросов, не входящих в его компетенцию и не подлежащих регулированию указами. Т.е., т.н. «указное нормотворчество».
Прежде всего, небольшие статистические данные. Что касается нормативных указов, появившихся в этот период и игравших роль законов, то статистика ориентировочно такова: 1994 г. - 201 указ; 1995 г. - 240 указов; 1996 г. - 458 указов; 1997 г. - 190 указов; 1998 г. - 210 указов; 1999 г. - 143 указа.
Из более 400 нормативных указов, изданных только в 1994-1995 гг., 36% указов касались экономических вопросов, социального развития, культуры, то есть происходило дублирование функций Правительства; 26% относились к организационно-структурной сфере, то есть происходила «гипертрофия» государственного аппарата; 16% указов были посвящены правам граждан, но зачастую не защите, а ограничению этих прав; и примерно 10% указов касались обороны и внешней политики. Подобное положение вещей, даже при возможной субъективности оценок, едва ли можно считать соответствующим конституционному порядку
Однако у Президента была другая позиция. В своем втором послании Федеральному Собранию РФ 16 февраля 1995 г. – «О действенности государственной власти в России» он недвусмысленно и подробно её изложил.
В частности, Президент приводит следующие аргументы в поддержку и обоснование указного нормотворчества.
Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы.
Тем более что существует и конституционно - правовая основа для такого рода президентских актов.
Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно.
Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия.
В-третьих, необходимость выполнения функции гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции Российской Федерации.
Таким образом, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений.
Конечно, в некоторых случаях Президент был практически вынужден «опережать» законодателя, дабы создать нормативную базу для новых общественных отношений или модернизировать устаревшие нормы. И не удивительно, что президентское виденье тех или иных вопросов далеко не всегда совпадало с позицией Парламента. Это относится, например, к президентскому Указу от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю», подтвердившему право купли- продажи земли, который, при всех его недостатках, был, по всей видимости, обусловлен тем, что «думские аграрии» к тому моменту уже два года не могли принять Земельный кодекс".
!!! Однако зачастую речь шла не просто о «восполнении пробела», а о своеобразной «подмене» Парламента и Правительства. По тем вопросам, концепция регулирования которых вызывала принципиальные противоречия, указы принимались не «до», а фактически «вместо» закона или акта Правительства.
Одним из самых ярких примеров стала ситуация, когда представленный Правительством в Государственную Думу проект закона о втором этапе приватизации не получил поддержки депутатского корпуса. В результате уже на следующий день Президент издал соответствующий указ - Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г № 535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после июля 1994 г.».
Ещё один пример - Указ от 24 ноября 1995 г. № 1179 «О налогообложении граждан РФ, имеющих мировую известность и постоянно проживающих за пределами РФ», названный журналистами «бестселлером» того времени», содержал положение об установлении индивидуальной ставки подоходного налога в размере 5% M.JI. Ростроповичу. Не считая того, что Указ фактически осуществлял регулирование в сфере налогообложения, он нарушал положения действовавшего на тот момент налогового законодательства".
И ещё один – при всей очевидности того, что именно Правительство должно осуществлять регулирование экономических процессов, подавляющее большинство нормативных актов» Президента непосредственно затрагивали эту сферу и являлись очевидным ущемлением полномочий Правительства. Примером такого рода президентского регулирования являются указы, касавшиеся использования пакетов акций, находящихся в федеральной собственности. - УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 31.08.1995 № 889 «О ПОРЯДКЕ ПЕРЕДАЧИ В 1995 ГОДУ В ЗАЛОГ АКЦИЙ, НАХОДЯЩИХСЯ В ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ».
Указы Президента, закреплявшие за ним новые кадровые полномочия также зачастую носили отнюдь не уточняющий характер.
Так, например, было зафиксировано право Президента по представлению Министра внутренних дел назначать на должность и освобождать от должности Руководителя федерального органа управления Госавтоинспекции. - УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 15.06.1998 № 711 «О ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ МЕРАХ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ».
Указы Президента, касающиеся обеспечения его собственной деятельности.
Правомочия Администрации Президента, являясь фактически продолжением правомочий самого Президента, в рассматриваемый период неуклонно расширялись и подчас «балансировали» на грани компетенции главы государства и других властных институтов.
например, Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ», по сути, установил полномочия Администрации Президента РФ по проверке решений и действий Правительства РФ.
(в презентации укажи сначала три способа осуществления «компетенционной экспансии», затем – на отдельном слайде – первый способ и названия НПА, выделенных зеленым цветом. Ну и фотку Ельцина можешь поставить).
= = = = = = = = =
Второй способ - принятие Парламентом законов, в которых Президент наделяется дополнительными прерогативами, не входящими в его компетенцию.
Основные параметры соотношения прерогатив Президента и Правительства в сфере внешней политики задал Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах РФ», который, в числе прочего, установил, что решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров РФ относительно договоров, заключаемых от имени РФ, принимаются Президентом, а в отношении договоров, заключаемых от имени РФ, по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, - Правительством. Однако оговорка относительно того, что Президент принимает решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, от носящимся к ведению Правительства, «если это вызывается необходимостью», практически лишила смысла оговоренное разделение прерогатив.
Силовой блок президентских полномочий расширялся особенно интенсивно. В 1997 г., 6 февраля, был принят Федеральный закон № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ», которым законодатель дал весьма широкую трактовку полномочиям Президента, как Верховного Главнокомандующего и лица, ответственного за обеспечение безопасности. Согласно данному Закону, именно Президент, а не Министр внутренних дел или командующий внутренними войсками, осуществляет руководство внутренними войсками, утверждает состав, численность и структуру внутренних войск, принимает решение о дислокации и передислокации внутренних войск, принимает решение о привлечении внутренних войск для участия совместно с органами внутренних дел в обеспечении режима чрезвычайно го положения. Это свидетельствует о принципе единоначалия во всех воинских формированиях, которые вполне оправдан. Но такое положение вещей едва ли правильно с позиции разграничения компетенции между главой государства и исполнительной властью.
(в презентации на новом слайде тоже напиши название второго способа и примеры НПА, выделенных зеленым цветом).
= = = = = = =
Третий способ - вынесение Конституционным Судом решений, постфактум легитимирующих расширение президентских прерогатив в указах или законах.
Прежде всего, здесь очень интересно общее отношение КС РФ к вопросу об объеме президентских полномочий.
В Постановлении от 31 июля 1995 г. №. 10-П, которое сопровождали аж семь особых мнений, Суд согласился наличием так называемых «скрытых полномочий», указывав, что президент РФ действует в установленном Конституцией порядке, а для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст.ст. 83-89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам РФ (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). То есть, Конституционный Суд легитимировал, причем как по факту, так и, что самое важное, на перспективу, определение содержания и объема полномочий самим их носителем — Президентом. Единственное конституционное ограничение, которое попытался утвердить Суд состояло в том, глава тосударства не должен выходить за пределы требований ст. 10 и ч. 3 ст. 90 Конституции. С этого момента и до сегодняшнего дня Конституционный Суд в каждом деле, касавшемся президентских полномочий, всегда находил аргументы в пользу конституционности принимавшихся в данной сфере решений.
Примеры конкретных решений КС РФ, связанные с расширением компетенции Президента РФ.
Например, в своем Постановлении от 22 апреля 1995 г. № 10-П КС РФ фактически предоставил главе государство право не только утверждать военную доктрину, но и самому разрабатывать ее, «устранив», таким образом, из этого процесса и Правительство, и Парламент.
С одной стороны, такой подход можно объяснить необходимостью единого руководства и оперативного принятия решений в вопросах обороны, с другой же, - разработка военной доктрины это не то же само, что, например, оперативное принятие в экстраординарных обстоятельствах решения о введении чрезвычайного положения. Военная доктрина — стратегический документ всего государства. Да, Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, однако, как справедливо подчеркивают некоторые ученые-юристы, если доктрина — это официально принятые в государстве взгляды по военным вопросам, то несколько странным выглядит право Верховного Главнокомандующего единолично определять эти взгляды и самому же их утверждать.
(в презентации – название на отдельном слайде третьего способа и названия двух выделены зеленым цветом решений КС РФ, можешь какое-нибудь изображение суда добавить для красочности).
Заключение (в презентации ничего не отображай).
Таким образом, можно заключить, что данный период характеризовался «деформацией» самого института президентства, поскольку положения едва принятой Конституции РФ во много игнорировались или получали интерпретацию, требуемую политической целесообразностью. «Указное законотворчество» Президента достигло своего пика. В этот период имело место нарушение указами прав и свобод граждан; противоречие указов Конституции, особенно «конституционному принципу разделения властей; их несоответствие федеральным законам; «соревнование» Президента с законодателем во временном плане; введение указов в действие с момента подписания. Вместе с тем, было бы неверно отрицать тот факт, что целью расширения прерогатив Президента, в отличие от периода, например, 1991-1993 гг. было не столько «разрушение» и «противостояние», сколько «созидание», «сохранение», защита, как бы это странно не звучало.