81 Румянцев o.P., Страшун б.А. Три 4ei верти Президентской республики. О поисках формы правления в России//Независимая газета. 1992. 10 апреля.

и иных должностных лиц исполнительной власти, назначенных Президентом. Более того, положения проекта Комиссии в различных версиях содержали элементы подотчетности Парламенту и самого Президента. В отношении замещения поста Президент интересно отметить, что возрастной ценз, изначально выражавшийся⁴ в установлении только нижней возрастной границы для кандидата - 35 лет, к последним вариантам уже включал как нижнюю, так и верхнюю возрастные границы — 35 и 65-лет соответственно, правда срок президентских полномочий, в ходе работы Комиссии' был увеличен с 4 до 5 лет. Основанием отрешения Президента, от должности было исключительно лишь нарушение Конституции. Проекюм предусматривался также пост Вице-президента РФ. Интересно, что Государственный Совет и Совет Безопасности изначально являлись элементами системы федеральной исполнительной власти, которой посвящалась отдельная глава проекта. ' Однако в поздних версиях проекта Совет Безопасности уже определялся как совещательный орган при Президенте, а Государственный Совет и Администрация Президента (Служба Президента) «исчезли» из проекта, «растворившись» в положении о создании Президентом совещательных и вспомогательных органов.

И здесь следует сделать одно немаловажное наблюдение. Как представляется, именно постепенная трансформация проекта Конституционной комиссии наиболее ярко отражает изменившееся понимание положения «сильного» Президента в полупрезидентской и в президентской системе. Изначально именно президентская форма правления, где Президент официально возглавляет исполнительную власть, трактовалась как система доминирования Президента, а полупрезидентская — как некий компромисс, ограничивающий власть Президента. Но с течением времени именно статус главы государства в полупрезидентской системе стал восприниматься как имеющий потенциально гораздо больший «вес». В качестве главы государства Президент мог быть прямо и косвенно наделен несравнимо большим числом прерогатив. Более того, именно

полупрезидентская система допускала закрепление как «сильных», так и, что особенно важно, «слабых» позиций Парламента. Именно по причине такой «трансформации» восприятия полупрезидентская система была «взя1а па вооружение» Б.Н. Ельциным и его единомышленниками.

При всей значимости первых двух факторов, позиция первого Президента и его ближайшего окружения, безусловно, оказала решающее воздействие на формирование института президентства РФ. Так, еще в сентябре 1991 г. Б.Н. Ельцин выразил недовольство «недостаточным, по его мнению, объемом власти, 01 меренной в проект Президенту»⁸³. Анализируя предлагавшиеся им лично изменения и дополнения к проекту Конституционной комиссии, можно заключить, что он был в принципе не согласен с тем, что Парламент дает согласие на назначение Председателя и членов Правительства, Государственного Секретаря, , членов Государственного Совета и Совета Безопасности, осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти и решает вопрос о доверии Правительству. По его мнению, влияние Парламента следовало ограничить, лишив его, по меньшей мере, права определять персональный состав Правительства и выражать ему недоверие. Б.Н. Ельцин также отстаивал точку зрения относительно того, что выборы и 01зыв Уполномоченного по правам человека, Председателя и членов Счетной палаты должны производиться только по представлению Президента. Кроме того, он считал, что право учреждать государственные награды, устанавливать почетные и специальные звания следует предоставить именно Президенту. В целом же, согласно его позиции, перечень полномочий Парламента должен был быть небольшим и, главное, исчерпывающим. Высказывался Б.Н. Ельцин и за конституционное закрепление статуса Администрации Президента в качестве органа исполнительной власти. Что же касается органов власти субъектов Федерации, то, по его мнению, Правительство и глава субъекта должны быть

ответственны не только перед региональным парламентом, но и перед федеральным Президентом. При этом назначать глав администраций должен именно Президент. Не соглашался Б.Н. Ельцин и с положением о

О /Г

подотчетности Центрального банка Парламенту . После некоторой доработки текста проекта Конституции 1 апреля 1992 г. он заявил о том, что в целом поддерживает проект Конституционной комиссии, но намерен предложить изменения в статьи о взаимоотношениях Президента и

ЦП

Парламента в сторону укрепления президентской формы правления . Л' 18

апреля 1992 г. Ельцин официально обратился к Съезду с предложением о

том, что главы проекта, касающиеся института президентства, должны быть

88

доработаны с учетом предложений и замечаний Президента РФ⁰⁰. Но доработанный вариант снова его не устроил, а референдум, проведенный 25 апреля 1993 г. «дал новую легитимацию Президенту»⁵⁵. В итоге 29 апреля 1993 г. проект Конституционной комиссии был фактически заменен- президентским проектом Конституции⁵⁶, который, по словам самого Б.Н. Ельцина, «вобрал в себя все лучшее из получивших в последнее время политический резонанс конституционных проектов»⁵⁷. По факту же через этот проект была отчетливо «протянута идея президентского начала»⁵⁸ в

рамках полупрезидентской системы. Нельзя не согласиться, что «при выборе формы правления в России в начале 1990-х гг. возобладали личные и институциональные интересы действовавшего тогда Президента»⁹"*. Конечно, Конституционная комиссия!продолжала работать над своим проектом вплоть до конца сентября 1993 г., но политическая инициатива была безвозвратно упущена: основным стал президентский проект⁵⁹.

Модель, предложенная в проекте, представленном Президентом РФ, отражала высказывавшиеся им ранее идеи. Уже в первом разделе в главе 1 устанавливалось, что «На территории РФ обеспечивается единство государственной власти. Ее представляют и осуществляют: глава государства — Президент РФ...» и т.д. Президент объявлялся не только главой государства-, но и гарантом Конституции, прав и свобод граждан. Он не просто обеспечивал согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов, но выступал «арбитром» в спорах между государственными органами. Более того, Президент имел право приостанавливать действие всех актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, если эти акты противоречили Конституции, Федеративному договору или нарушали права и свободы человека. В основание для импичмента была внесена конкретика, которая смогла бы воспрепятствовать возможным попыткам Парламента привести эют механизм в действие. Президента можно было отрешить от должности лишь по двум основаниям: обвинение в государственной измене или обвинение в умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека. Соотношение сил в треугольнике «Президент - Правительство — Парламент», как и следовало ожидать, изменилось не в пользу Парламента. Президент представлял Парламенту кандидатуру для назначения на должность

Председателя Правительства и* после консультаций с Парламентом назначал федеральных министров. В случае же, если Парламент не принимал решения, необходимого для< формирования Правительства, «и в других случаях, когда кризис государственной власти не мог быть разрешен на основании процедур, установленных Конституцией», Президент был вправе распустить Парламент. Полномочия Президента по данному проекту были уже несколько шире, хотя- сам набор функций оставался стандартным. В целом модель института президентства и всей системы государственной власти, предлагавшаяся в проекте Президента, была нацелена на преодоление и недопущение впредь конституционного двоевластия, «разрывавшего» страну, для чего предлагалось еще больше «усилить» Президента и по возможности «ослабить» Парламент.

Но эта модель еще не была окончательной. Для обретения должной легитимации и соблюдения) правил демократического процесса- ей предстояло плавно трансформироваться в модель Конституционного совещания⁹³. И этот четвертый фактор также оказал определенное влияние. С 5 июня по 12 июля 1993 г. совместными усилиями участников Конституционного совещания, привлеченных экспертов, членов рабочей комиссии⁶⁰ и рабочей группы⁶¹ по доработке проекта Конституции, а также членов Конституционной комиссии, Б.Н. Ельцина и его* окружения модель института президентства была несколько скорректирована.

Определение Президента как «арбитра» было исключено, но сама функция способствовать разрешению споров за ним сохранилась. Теперь это было сформулировано, как возможность Президента использовать согласительные процедуры для разрешения споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ . При этом такое полномочие, как возможность приостанавливать действие всех актов всех органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, если эти акты противоречат Конституции, Федеративному договору или нарушают права и свободы человека, было серьезно ограничено. За Президентом было оставлено право

99 -

приостанавливать действие только актов органов исполнительной власти субъектов⁶². В число оснований для отрешения от должности добавилось обвинение в совершении тяжкого преступления, при этом нарушение Конституции, как основание, было исключено, что, в принципе, еще больше обезопасило Президента от вероятности импичмента, поскольку не оставалось пространства для субъективных оценок и интерпретации. Кроме того, положение о подтверждении обвинения заключением Высшего судебного присутствия «было заменено заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения и заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления. Интересно, что временное исполнение обязанностей

Президента переходило к Председателю Правительства, а не к Председателю

Совета Федерации, как по президентскому проекту.

Во властном треугольнике «Президент — Правительство — Парламент»

Парламент был немного «усилен» по сравнению с президентским проектом.

Но практически все изменения, носившие такую направленность,

«уравновешивались» корректировками иного плана. Так, назначение

Председателя Правительства (по представлению Президента) и решение

вопросов о доверии Правительству или о его отставке⁶³ было отнесено к

ведению Государственной Думы, а не гораздо более лояльного Президенту

Совета Федерации. Однако теперь консультаций с верхней палатой по

кандидатурам федеральных министров, назначение и освобождение от

должности которых осуществлялось, как и по президентскому проекту,

Президентом по предложению Председателя Правительства, не

102

предусматривалось . Более того, заместители Председателя Правительства теперь должны были тоже назначаться непосредственно Президентом по представлению Председателя Правительства, а не самим Председателем.

На первый взгляд, в пользу Парламента было то, что Президент мог теперь распустить не весь Парламент, а только одну из палат -

Государственную Думу, а также то, что такое основание для роспуска, как

!

некие «случаи, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией», было исключено. Однако теперь возможность роспуска была четко связана с двумя вопросами⁶⁴: назначение Председателя Правительства'(это было и в президентском проекте) и, выражение недоверия Правительству (новелла). Если в первом случае механизм практически сохранился - основанием для роспуска Государственной Думы (прежде — Совета Федерации) являлось трехкратное отклонение предложенной Президентом кандидатуры (было добавлено уточнение относительно того что одну и ту же кандидатуру Президент может предложить дважды)⁶⁵, то во втором само появление у Президента такой возможности, как роспуск Государственной Думы в случае повторного выражения ею недоверия Правительству в течение трех месяцев, являлось новшеством⁶⁶, ставившим палату в достаточно жесткие рамки в случае конфликт с Президентом по поводу состава и работы его Правительства, особенно с учетом того, что теперь не предусматривалось персональной ответственности членов Правительства⁶⁷.

По проекту Конституционного совещания для назначения и отзыва дипломатических представителей требовались консультации с соответствующими комитетами и комиссиями палат Парламента. В то же время, например, право вводить чрезвычайное или военное положение теперь имел только Президент,' а Совет Федерации лишь утверждал его' решения. Помимо этого, Генеральный прокурор и Председатель Центрального Банка теперь не только назначались, но и освобождались от должности по представлению Президента. Полномочные представители Президента, согласно одобренному проекту, могли быть не только в регионах⁶⁸. Президенту было предоставлено право присваивать не только почетные звания РФ, но и высшие воинские и высшие специальные звания. На смену лаконичной формулировке о том, что Президент «принимает указы и издает распоряжения» пришла норма, содержавшая две оговорки: во-первых, он мог делать это только в соответствии с полномочиями, возложенными на него Конституцией и федеральными законами, а во-вторых, его указы и распоряжения не должны были противоречить им (Конституции и федеральным законам).

Таким образом, хотя итоговый текст Конституции, который 12 июля 1993 г. был одобрен Конституционным совещанием⁶⁹, явился результатом соединения проекта Конституционной комиссии и президентского проекта, в отношении статуса Президента и системы отношений между ним, Правительством и Парламентом, то есть «сердцевины» новой Конституции, при всех «смягчающих» корректировках приоритет был отдан президентской концепции⁷⁰. Хотя официальные дискуссии относительно дальнейшей доработки модели института президентства продолжались вплоть до 30 октября⁷¹, никаких изменений не последовало, и 5 ноября текст будущей Конституции был передан группе по редактированию проекта⁷², руководил

I п

которой (фактически) С.А. Филатов

Однако здесь мы вновь должны вернуться, к вопросу о непосредственном влиянии взглядов Б.Н. Ельцина и его окружения на конструкцию модели института президентства РФ и всей- системы власти, поскольку 8 ноября 1993 г. последние изменения в проект внес лично Б.Н. Ельцин⁷³. Так, с «легкой руки» Президента, к 15.15, когда проект был подписан, ст. 83 дополнилась п. «б», установившем право Президента председательствовать на заседаниях Правительства РФ; п. «з» ст. 83 закрепил, что Президент утверждает не основные положения военной доктрины, а собственно военную-доктрину; из формулировки ч. 1 ст. 90 была исключена фраза, позволявшая Президенту издавать указы и распоряжения только во исполнение полномочий, возложенных на него Конституцией РФ-и федеральными законами; в ч. 1 ст. 111 при перечислении актов, на основании и во исполнение которых Правительство издает свои постановления и. распоряжения, появился термин «нормативных» указов Президента. Смысл данных изменений, как представляется, заключался в стремлении- Б.Н. Ельцина скорректировать положения этого уже получившего поддержку текста Конституции таким образом, чтобы максимально использовать институциональные возможности влияния на исполнительную, законодательную и судебную власть. При этом интересно, что, если вспомнить о том, что' до того как стать Президентом Б.Н. Ельцин являлся Председателем Верховного Совета, вполне можно согласиться с теми учеными-юристами, которые считают, что при других обстоятельствах и другом Президенте «он с присущей ему решительностью отстаивал бы прерогативы Парламента, а, следовательно, и свои-полномочия»⁷⁴.

Учитывая вышесказанное, можно говорить о том, что постепенно, под воздействием целого комплекса различных факторов идея президентства

нашла свое воплощение в виде «атипичной» российской модели полупрезидентской системы с элементами президентской, которая и была зафиксирована в Конституции РФ 1993 г.⁷⁵ Основными «отклонениями» данной системы, согласно разделяемой автором позиции О.И. Зазнаева, стали: доминирование Президента над другими государственными органами; «слабое» влияние Парламента на исполнительную власть; отсутствие парламентской ответственности Правительства⁷⁶.

Что же касается рецепции зарубежного опыта, то, с одной стороны, замечание американского политолога Р. Шарлета о том, что «в Конституции РФ 1993 г. можно увидеть конституционный эквивалент европейского

1 1 *7

аэробуса, собранного из деталей, изготовленных в нескольких странах» не далеко от истины. Но с другой стороны, ошибкой представляется попытка «разобрать» этот «аэробус» российской сборки по «деталям». Поиск абсолютных зарубежных аналогов 1акой базовой «детали» как институт президент с 1ва⁷⁷, равно как и критика, основанная на сравнении отечественной модели с какой-либо из существующих в других государствах⁷⁸, неизбежно приводит к негашвным и не вполне объективным оценкам. Причина в том, что западные модели были не просто заимствованы и объединены, но и переосмыслены в контексте российских политических реалий того времени, влияния конкретной личности, а также сугубо российской ин I ерпретации самой идеи президентства.

Относительно последнего фактора, являющегося в действительности исходным, необходимо констатировать, что для России институциональный выбор в пользу «сильного» Президента был предопределен тем, что Президент изначально и неизменно и представителями интеллектуальной элигы, и обществом воспринимался как своего рода «просвещенный абсолют», полновластный глава государства, который, вне зависимости от того, как распределены функции между остальными институтами, контролирует все сферы и отвечает за функционирование государства. Сама же система власти, «генетически» совместимая с таким восприятием, может вполне быть охарактеризована как «просвещенный авторитаризм», представляющий собой режим мягкого авторитарного правления, опирающегося на использование ненасильственных методов и формально действующего в конституционных и законодательных рамках. И 70 лет советской системы не только не изменили, но и укоренили такое восприятие. В этом контексте можно сказать, что эволюция идеи российского президентства на протяжении почти двух веков происходила в направлении не столько трансформации и модернизации подобного подхода к президентству, сколько его кристаллизации и конституционализации, а «сильный» конституционно-правовой институт президентства РФ — это не причина складывающейся в России практики государственного управления, а ее следствие