.§ 2 Совершенствование нститута президентсва рф: концепция закона «о Президенте рф»

Главное, о чем необходимо вести речь на данном этапе — это совершенствование нормативной базы самого института президентства РФ, а точнее, как эго ни парадоксально звучит спустя 18 лет после его учреждения, о ее создании: о назревшей необходимости разработки и принятия не предусмотренного Конституцией РФ федерального конституционного закона «О Президенте РФ» — комплексного акта, расшифровывающего и интерпретирующего конституционные положения о Президенте, а также регулирующего основы правового статуса органов, обеспечивающих осуществление Президентом своих полномочий.

На сегодняшний день приходится констатировать, что этот ключевой, системообразующий институт — институт президентства РФ — не имеет комплексного и принципиального конституционно-правового регулирования. Свое нормативное выражение этот институт находит в положениях Конституции, Федеральном законе «О выборах Президента РФ», Федеральном законе «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»²⁴⁸ и в огромном количестве разрозненных фрагментарных положений, зафиксированных в федеральных конституционных и федеральных законах, а также в актах самого Президента.

Между тем, в отношении других институтов принимается достаточное количество базовых законов, содержащих ответы на многие вопросы, детализирующих и уточняющих положения Конституции. В этой связи отсутствие специального акта, регулирующего особенности правового положения Президента выглядит неприемлемым, особенно с учетом необходимости адаптировать положения Конституции, обладающие определенной стабильностью, к изменяющимся требованиям времени. Как видно из проведенного исследования, в процессе эволюции российского института президентства обозначился весьма широкий круг актуальных проблем, требующих совершенствования правовой базы. Институт президентства РФ нуждается в дальнейшей глубокой теоретической разработке с «выходом» на конкретные предложения. И основным из таких предложений может и должен стать именно проект федерального конституционного закона «О Президенте РФ», поскольку в этом акте давно назрела необходимость.

Конечно, идея законодательно урегулировать статус российского Президента, являющегося и юридически, и фактически самым «сильным» властным институтом, не нова. Закон, регулировавший статус Президента РСФСР, как известно, был впервые принят в 1991 г. Но этот небольшой и довольно специфический документ трудно рассматривать как закон, регламентирующий правовое положение Президента, поскольку данный акт носил скорее учредительный характер и имел целыо ввести институт президентства в систему власти, закрепленную Конституцией (Основным Законом) РСФСР 1978 г. Соответственно, с принятием новой Конституции РФ 1993 г. потребность в такого рода законе отпала. О принятии же иного специализированного закона, посвященного Президенту, Конституция умолчала, установив лишь, что порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81). В то же время,Конституция прямо указала, например, что порядок деятельности Правительства определяется федеральным консти гуционным законом (ч. 2 ст. 114) или что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128). Такая «непоследовательность» разработчиков Конституции имеет вполне понятное объяснение: ведь детализирующий закон, да еще и уровня конституционного — это дополнительные ограничения, рамки, обязанности, контроль. Вряд ли первый российский Президент мог позволить Парламенту как-то ограничивать президентские прерогативы. Стремление у него было диаметрально противоположное, потому конституционных норм было более чем достаточно, чтобы создать необходимую основу для функционирования института президентства, при этом избежав столь нежелательных ограничений.

Долгое время о принятии какого-то базового закона о Президенте РФ не могло быть и речи, ведь даже конституционные рамки оказались «тесны» для проведения в жизнь радикальных экономических реформ. Идея вновь стала обсуждаться уже после 2000т. С одной стороны, продолжалось интенсивное «наращивание мускулов» институтом президентства, с другой стороны, на это время пришлось обновление законодательной базы, разрабатывались и принимались новые нормативные акты по основным вопросам, и эти факторы не могли не оказать определенного воздействия на появление соответствующих идей. Так, например, в 2003 г. депутатом Государственной Думы Ю.М. Нестеровым в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О статусе Президента РФ»²⁴⁹. Но в Заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы значилось, что большая часть положений законопроекта дублирует нормы главы 4 Конституции РФ, что фактически лишает его самостоятельного предмета законодательного регулирования²⁵⁰. Также отмечалось, что многие положения законопроекта не согласуются с Конституцией. Так, например, эксперты Правового управления не согласились с тем, что проектом определялся закрытый перечень вопросов, по которым Президент РФ вправе издавать указы и распоряжения, а также «жестко» регламентировалось право Президента по изданию собственных нормативных актов, предоставленное ему Конституцией (ч. 2 ст. 85, ст. 86, ч. 1 ст. 90).

Еще один проект появился в 2005 г. На сей раз это был проект уже Ффдерального конституционного закона «О Президенте РФ»²⁵¹, разработанный под эгидой Независимого института выборов. После положительной оценки этого документа конституционалистами он был представлен на широкое общественное обсуждение с участием депутатов Государственной Думы. В отличие от проекта Ю.М. Нестерова, данный проект представлял собой достаточно объемный и хорошо проработанный документ, которым охватывались все элементы статуса Президента. При этом, надо сказать, многие положения данного проекта достаточно смело и широко интерпретировали конституционные нормы, придавая им в комплексе несколько иное «звучание». Но в большинстве случаев проект предлагал именно уточнение тех моментов, которые не вполне очевидны, исходя из текста Конституции¹⁰⁶.

Следует упомянуть и еще об одном проекте, внесенным в 2006 г. депутатом Государственной Думы Б.А. Виноградовым, который попробовал добиться законодательного урегулирования если не статуса самого Президента, то, по меньшей мере, статуса президентской Администрации. Предложенный им проект федерального закона «Об Администрации Президента РФ»²⁵² ничего революционного не предлагал. В Заключении Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству отмечалось, что проект примерно на одну треть состоит из указов Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента РФ» и от ' 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ», а в остальном дублирует положения Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Но такой неоптимистический обзор некоторых попыток совершенствования правовой базы института президентства РФ не следует воспринимать как доказательство бессмысленности и бесперспективности каких-либо шагов в данном направлении. Напротив, опыт этих проектов в сочетании с новыми подходами, а также в условиях начавшегося нового этапа эволюции института президентства РФ и изменения конфигурации всей властной системы может привести если не к успеху, то к существенному продвижению. Сегодня в повестке дня стоит вопрос оптимизации роли Президента в государственном механизме власти. Как представляется, разработка и принятие на данном этапе закона «О Президенте РФ» позволит установить эффективный диалог власти в лице Президента и формирующегося гражданского общества. Кроме того, закон задаст направление для дальнейшего развития данного института и минимизирует издержки влияния политической ситуации и личностного фактора.

Следует особо подчеркнуть, что закон «О Президенте РФ» должен быть принят не иначе как федеральный конституционный закон, поскольку только в этом случае нормативное оформление институт президентства можно будет считать адекватным. Федеральный конституционный закон «О Президенте РФ» должен занять свое достойное место в ряду однопорядковых законов, урегулировавших такие государственные институты, как Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Уполномоченный по правам человека в РФ. Более того, федеральный конституционный закон имеет особую процедуру принятия, поскольку для его одобрения необходимо квалифицированное большинство голосов и в Государственной Думе (2/3), и в Совете Федерации (3/4). Такой порядок обеспечивает стабильность положений закона, поскольку его нельзя изменить простым большинством голосов под воздействием конъюнктурных политических соображений. Играет определенную роль и тот факт, что в отношении федеральных конституционных законов, принимаемых в рамках парламентских процедур, Президент не обладает правом отлагательного вето. Необходимо также подчеркнуть, что для нормативного оформления такого ключевого института, как институт президентства тот факт, что федеральные конституционные законы имеют большую юридическую силу, чем просто федеральные законы, но меньшую, чем Конституция, имеет принципиальное значение.

Конечно, здесь возникают существенные возражения и препятствия, ведь Конституция РФ не содержит упоминания о таком федеральном конституционном законе. В качестве выхода из такой этой ситуации можно рассматривать два пути: путь поправок и путь толкования. Что касается первого пути, то он очевиден, а с учетом первого опыта внесения поправок в действующую Конституцию, более чем реалистичен. Если Конституция не предусматривает принятия федерального конституционного закона о статусе Президента РФ, то надо просто дополнить ее соответствующим положением. Вполне разумным, например, представляется вариант дополнить ст. 80 еще одной частью (ч. 5), которая будет гласить: «Порядок осуществления Президентом РФ своих полномочий, иные вопросы, связанные с организацией деятельности Президента РФ, а также гарантии его неприкосновенности, условия материально-бытового и социального обеспечения определяются федеральным конституционным законом»²⁵³. Внесение такой «технической» поправки даст возможность разработать и принять закон «О Президенте РФ» в надлежащей форме.

Второй путь проще и сложнее одновременно. Его смысл состоит в том, чтобы попытаться изменить сложившийся в доктрине и практике подход к определению предмета регулирования федерального конституционного закона и обосновать более широкое его понимание. Этот путь, по сути, был предложен Н.В. Витруком²⁵⁴ в одном из его особых мнений. Логика его рассуждений в общих чертах была такова. Конституционные по своей природе отношения могут быть конкретизированы и развиты в законах, основанных на конституционных положениях. Предусмотренное Конституцией РФ наличие двух видов федеральных законов (федеральных конституционных и федеральных), различных по юридической силе, диктует необходимость разграничения предметов их регулирования. С позиции Конституционного Суда, предмет регулирования федерального конституционного закона определен самой Конституцией, в статьях которой есть прямые ссылки на те случаи, когда должны быть приняты федеральные конституционные законы. Однако такой подход к определению предмета регулирования федерального конституционного закона недостаточен. Он должен быть дополнен критерием «материального» порядка, то есть определением конституционно-правовой природы отношений. Отношения, являющиеся по природе конституционно-правовыми, требуют адекватной правовой формы опосредования не ниже уровня федерального конституционного закона. Поэтому использование формы федерального закона, а не федерального конституционного, будет противоречить природе РФ как демократического правового государства (ст. 1 и ч. 1 ст. 76 Конституции). Таким образом, если идти по этому пути, то даже отсутствие в Конституции упоминания о федеральном конституционном законе «О Президенте РФ» не мешает его принятию именно в такой форме.

Определившись с формой необходимо сказать несколько слов и о содержании данного нормативного акта. Концепция проекта закона «О Президенте РФ», как представляется, с учетом всего вышесказанного, могла бы быть следующей. Прежде всего, это должен быть комплексный документ, максимально охватывающий все элементы правового статуса Президента РФ и сферы его деятельности. Множественное 1Ь акюв, регулирующих отдельные вопросы, — явление неизбежное, однако необходим единый ак1, дающий комплексное восприятие президентства, как конституционно- правового института. Таким образом, целесообразно разрабатывать и принимать интегрированный закон, дающий целостное представление и объединяющий многие положения, рассредоточенные в настоящее время по различным'нормативным актам или вообще несуществующие. Но, вместе с тем, не ставится цель создания просто кодекса. Основное — закрепление принципов и механизмов, не допускающих произвольной трактовки положений-Конституции, задающих определенные рамки для Президента.

Проект такого* закона мог бы содержать, к примеру, три основных раздела, посвященные: 1) основам конституционно-правового статуса Президента РФ, 2) полномочиям Президента РФ и 3) органам, обеспечивающим деятельность Президента РФ. Как представляется, такое деление в наибольшей мере соответствует традиционному восприятию элементов данного института и позволит достаточно легко сориентироваться в содержании нормативного акта.

Что касается непосредственного «наполнения» данных разделов, то оно видится следующим образом. В рамках основ правового статуса Президента РФ должно быть осуществлено нормативное регулирование таких элементов, как основные принципы деятельности Президента, границы его компетенции, замещение поста и досрочное прекращение полномочий, гарантии бывшему Президенту и т.д. Здесь хотелось бы выделить несколько моментов.

Применительно к положениям о выборах Президента, необходимо отметить, что подход здесь может быть различным. С одной стороны, существует самостоятельный Федеральный закон от 10«января 2003 г. № 19- ФЗ «О выборах Президента РФ»²⁵⁵, регулирующий большую часть вопросов, сопряженных с избранием гражданами главы Российского государства. При этом базовое регулирование избирательного процесса на всех выборах содержится, как известно, в другом нормативном акте - Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Не вдаваясь в детали эффективности и проработанности норм этих двух документов, можно принять такой вариант «комплектования» законодательства о выборах Президента РФ и просто ограничиться в законе «О Президенте РФ» воспроизведением положений ст. 81 Конституции РФ, закрепив отсылочную норму. В целом такой вариант позволяет не «перегружать» закон, не отменять уже дейс1вующие акты, сохранить общий подход российского законодателя к регулированию выборов. С другой стороны, можно пойти и по противоположному пути, инкорпорировав в текст закона «О Президенте РФ» весь объем положений, касающихся в,той или иной мере выборов Президента РФ, сохранив их или модернизировав. Подобный вариант неизбежно приведет к чрезмерному увеличению объема закона «О Президенте РФ», сделает его крайне неудобным в использовании. Более того, учитывая универсальный характер многих положений избирательного законодательства, относящихся и к президентским, и к парламентским выборам, возникнет необходимость дублирования значительного числа норм. Но есть и третий путь, более сложный и требующий воисшну масштабной работы, но представляющийся наиболее соответствующим современным подходам к законода1ельному регулированию и оптимальным с точки зрения совершенствования всей законодательной базы (не только института президентства) РФ.

Речь идет о разработке и принятии Избирательного кодекса РФ. Но не путем механического объединения всех актов и норм избирательного права, а путем закрепления базовых, универсальных для всех видов выборов принципов, процедур, требований, стандартов, ограничений и т.д., при параллельном регулировании в небольшом объеме сугубо специфических аспектов в специальных законах, как например, в законе «О Президенте РФ». Избирательный кодекс мог бы восполнить «скупые» конституционные положения, касающиеся выборов и референдума, создав проработанную основу для проведения любых выборов и избавив специальные законы от необходимости содержать бесчисленные повторы. Попытка использования в проекте закона «О Президенте РФ» именно такого подхода, как представляйся, может быть наиболее рациональной. Кроме того, наличие норм, отсылающих к Избирательному кодексу, может стать новым стимулом к работе специалистов в области избирательного права по данному направлению.

В контексте избрания Президент (и его положения именно как главы государства) встает вопрос о его партийной принадлежности, влиянии выдвинувшей его партии на дальнейшую работу, его «связанности» собственной предвыборной программой. Трудно согласиться со звучащими предложениями более «жестко» «связать» Президента его предвыборной программой либо установить его зависимость от партии, его поддержавшей, вплоть до запрета Президешу являться беспартийным и приостанавливать свое членство в политической партии либо выходить из нее на период исполнения полномочий²⁵⁶. Во-первых, учитывая ту роль, которую Конституция отводит Президенту, логичнее стремиться к его партийной нейтральности. А во-вторых, связанность программой может быть просто объективно невозможной, что доказывает пример нынешнего Президента РФ, который вынужден был в условиях новых внешнеполитических и внешнеэкономических обстоятельств отложить и изменить большую часть своей программы. То есть, легальная формула, предложенная Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»²⁵⁷ (ст. 10), согласно которой Президент вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий, представляется вполне удачной.

Еще один немаловажный момент - это установление социальных гарантий бывшему Президенту. Данные положения с некоторой доработкой могут и должны быть инкорпорированы в проект закона «О Президенте РФ» из действующего Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»²⁵⁸. Гарантии не просто логично и гармонично дополнят статус Президента РФ, но и сами обретут больший юридический вес и стабильность. При таком закреплении, с одной стороны, бывший Президент будут защищен от возможного попадания в зависимость от политических пристрастий пришедшего к власти нового главы государства, а с другой, — это снизит вероятность необоснованного увеличения объема гарантий.

Особое внимание в данном разделе должно быть уделено более подробному по сравнению с конституционным регулированию механизмов досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий, поскольку это является одним из наиболее острых вопросов. То есть в законе необходимо в деталях раскрыть «скупые» положения ст. 92 и ст. 93 Конституции, к чему мы уже не раз обращались.

Регулирование полномочий Президента в едином законодательном акте — одна из наиболее сложных задач, которую призван решить закон «О Президенте РФ». Определенное значение для более четкого определения параметров данного института, реализации принципа разделения властей и принципа федерализма, как основополагающих для организации российской системы власти, а также для установления нормативной «преграды» «компетенционной экспансии» Президента имеет несколько усовершенствованный подход к группировке полномочий главы государства. В основу, видимо, должна быть положена условная структура главы 4 Конституции РФ в сочетании с предложенным нами подходом к классификации президентских прерогатив.

В отношении полномочий президента РФ, которые предлагается закрепить в данном законе, необходимо подчеркнуть, что речь идет не о воспроизведении установленного Конституцией перечня с сохранением формулировок, а именно о детализации, уточнении, отражении объема полномочий, более четком определении тех прерогатив, которые имеют императивный и диспозитивный характер для Президента. Конечно, это не полный перечень президентских полномочий. Но данный раздел впервые предлагает комплексный, интегрированный подход к их закреплению в сочетании с определенной интерпретацией и развитием конституционных норм в допустимых пределах. Характеризуя данный раздел, хотелось бы особо акцентировать внимание на следующих трех моментах.

Параллельно с установлением кадровых полномочий Президента по назначению Председателя Правительства и формированию состава Правительства в законе вполне может быть сделана попытка регламентировать в пределах, допускаемых действующей Конституцией, механизм формирования Правительства парламешским большинством, детализировав процесс выбора Президентом кандидатуры до» ее представления Государственной Думе, а также процесс определения персонального состава Правительства в ходе согласования с Председателем Правительствам парламентским большинством.

Следует также через установление компетенции и конкретных прерогатив «освободить» Президента от выполнения рутинных управленческих функций, особенно в сфере экономики и хозяйства, одновременно повысив ответственность Правительства и расширив его самостоятельность в решении оперативных вопросов, текущих экономических и хозяйственных проблем.

Президентское нормотворчество, как представляется; необходимо, но оно не должно «возвышаться» над законодательством или «опускаться» до уровня осуществления хозяйственно-распорядительной деятельности. В.О. Лучин указывает, что для упорядочения нормотворческой деятельности Президента необходимо: во-первых, конкретизировать компетенцию главы государства, а во-вторых, установить пределы и процедуру нормотворчества Президента²⁵⁹. Поэтому отдельная глава раздела о полномочиях Президента должна быть посвящена актам главы государства. Она предполагает детальное закрепление видов актов, требований к ним, порядка их принятия, опубликования, вступления в силу и, что немаловажно, оспаривания и отмены в судебном порядке. Закон должен изменить ситуацию весьма произвольного выбора Президентом формы акта, установив некоторые критерии п требования, что позволит повысить уровень судебного контроля, внести ясность и стимулировать более взвешенный подход главы государства к оформлению своих решений. Напомним, что, в соответствии с Распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85-рп «О мерах по упорядочению подготовки актов Президента РФ»²⁶⁰ решения главы государства по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаю 1ся в форме распоряжений. То есть распоряжения Президента не должны ноешь нормативный характер. Однако на практике отдельные распоряжения Президента все-таки носят нормативный характер. В качестве примера можно привести Распоряжение Президента РФ о г 6 июля 1997 г. № 276-рп «О правилах учета нуждающихся в улучшении жилищных условий, лиц, замещающих государственные должности РФ, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соотве1ствии с Конституцией РФ, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении Управления делами Президента РФ»²⁶¹. В то же время и среди указов Президента встречаются такие, которые изданы по тем же вопросам, что и распоряжения. Например, президентский Указ от 25 августа 1998 г. № 988 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы РФ»²⁶² содержит только два поручения Правительству и одну рекомендацию Федеральному Собранию, в то время как, например, Распоряжение Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 343-рп «О мерах по усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств,

психотропных веществ и злоупотреблению ими»¹¹⁸ поручений Правительству содержит уже шесть, а также пять рекомендаций органам власти субъектов РФ. Отсюда возникает вопрос о критериях, по которым указ Президента как одна форма акта может быть отделен от его распоряжения как другой формы акта. Как правильно отмечает A.B. Мицкевич, «за основу различия форм актов следует взять, критерии' их социально-политической значимости»²⁶³. Применительно к разграничению актов Президента на указы и распоряжения другим критерием различия этих форм актов является, на наш взгляд, нормативность. И если все указы Президента будут носить нормативный характер (о необходимости чего говорилось, еще в 1996 г. в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах РФ»²⁶⁴), ТО' необходимость установления нормативных и ненормативных указовютпадет: проекты документов, не содержащие нормативных положений, будут оформляться только распоряжениями Президента. Изменится« и соотношение количества указов и распоряжений, издаваемых Президентом. В настоящее же время количество ежегодно издаваемых указов намного превышает количество распоряжений. Сложившаяся» практика означает либо незнание, либо игнорирование различий-форм актов Президента.

Говоря об актах Президента нельзя, не упомянуть и об «указном праве». Конечно, мы констатировали, что начиная с 2000" г. практика непосредственного регулирования Президентом своими указами^ тех или иных общественных отношений, определенно требующих нормативного закрепления на законодательном уровне, практически сошла на нет. Но это вовсе не означает, что не следует оставлять данный вопрос за рамками закона «О Президенте РФ», поскольку всегда могут иметь место указы, «вызванные необходимостью и могущие противоречить закону»²⁶⁵. Сама возможность, случаи и пределы такого «указного законотворчества» должны определяться

непосредственно в законе. Кроме того необходимо, как представляется, предусмотреть и механизм, который бы устанавливал определенное логическое продолжение. Речь идет о законодательном закреплении адресованного Президенту требования внести на рассмотрение Федерального Собрания проект федерального закона; вытекающего из положений соответствующего указа; В отношении такой нормы могут быть приведены возражения; которые и были указаны Правовым; управлением. Аппарата Государственной Думы- в Заключении на проект закона; Ю.М. Нестерова. Однако в случае с нормативными; указами* Президента, которые, по сути, на некоторое время замещают законы,: данный: аргумент все-таки; неуместен. В принципе такие нормативные; указы- представляют собой механизм оперативного урегулирования вопросов; который выступает не альтернативой, а временным способом; разрешения проблемы. То есть,; логично предположить, что если бы ситуация не требовала оперативного- вмешательства, то; Президент, выявив «пробел» в законодательстве и действуя в, соответствии^ с Конституцией;, внес бы в* Государственную»Думу проект соответствующего; закона. . Иное означало' бы, что; «указное законотворчество» используется именно для того, чтобы _; «обойти» Парламент, как это случалось в начале: и середине: 90-ых, гг. «Законозаменяющие» указы, будучи мерой?чрезвычайной, очевидно должны влечь либо их последующее одобрение представительным;органом, либо^ что видится более рациональным и эффективным,, внесение Президентом (или Правительством по его поручению) необходимого законопроекта,, дабы как можно¹ скорее восстановить, конституционный порядок.

Что касается третьего раздела проекта федерального конституционного; закона «О Президенте РФ», то в нем в центре внимания должна быть Администрация Президента, а. также полномочные представители Президента, которые, заметим, могут быть, не только в палатах Федерального: Собрания; в Конституционном Суде^; и в федеральных округах. Кроме того, необходимо урегулировать и основы образования и

функционирования многочисленных консультативно-совещательных органов при Президенте.

В заключении необходимо сказать, что, несмотря на значительное число как новых, так и старых проблем, связанных с функционированием в России' института президентства, тенденции и в политике, и непосредственно в сфере конституционно-правового регулирования свидетельствуют о том, что начиная с 2009 г. начался новый этап эволюции данного института, а с ним и всей государственной и политический системы. И перспективы, как представляется, вселяют надежду на то, что это будет этап выхода модели управления страной на качественно новый уровень, хотя и несколько специфическими путями. Так, на этом этапе мы можем, как и Франция в свое время, прийти к достаточно «сильному» лидирующему положению института президентства, но при его четких конституционных ограничениях, к повышению ответственности Парламента и парламентских партий и устойчивости Правительства, опирающегося на Парламент. При этом российский путь к этому, видимо, будет прямо противоположным французскому. Что же касается сохраняющихся и вновь возникающих проблем, то практически все они, как видно, сопряжены с пониманием и реализацией принципа разделения властей. Соответственно требуется пересмотреть фиктивные и нежизнеспособные в России конструкции, постаравшись сблизить политическую реальность и нормативное регулирование. Основная задача — зафиксировать недвусмысленное положение Президента по отношению к другим институтам, дав новое прочтение некоюрым конституционным нормам, и стимулировать лицо, замещающее этот высокий пост, к обеспечению и соблюдению режима законности. Однако для реализации этой функции необходимо предоставить Президенту четко прописанные «инструменты», что, возможно, позволит преодолеть изначальную противоречивость российского политического развития, выраженную в вынужденном сочетании двух начал - внешне демократического и внутренне авторитарного.

Заключение

Конечно, институт президентства сам по себе, а в России особенно, — явление весьма сложное и многогранное, предоставляющее исследователям (не только в области конституционного права, но и смежных, в том числе неюридических наук) неисчерпаемый источник проблемных вопросов, требующих разработки. Анализировать данный институт можно в различных направлениях, по различным параметрам, с учетом различных факторов. Однако в рамках исследования эволюции института президентства РФ сказанного уже более чем достаточно. Использованный нами комплексный подход, позволивший рассмотреть российский институт президентства в динамике и ' учесть в совокупности институциональные и внеинстигуциональные факторы его развития, позволил получить более или менее целостную картину, демонстрирующую природу российского президентства и его эволюционный путь, что дает возможность подвести некоторый итог и сделать общие выводы.

Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что, как сказал А.Б. Венгеров, «формирование института президентства в России отвечает общим закономерностям современной общепланетарной государственности»⁴²². То есть, фактом учреждения данного поста Россия сделала радикальный, возможно, слишком быстрый, но необходимый и, скорее всего, неизбежный шаг в направлении преодоления самоизоляции и интеграции в мировое сообщество, в том числе и путем восприятия уже ставших привычными на Западе моделей организации государственной власти.

В то же время, своеобразие, всегда отличавшее Россию, обусловило то, что абсолютной рецепции западных образцов как самого института президентства, так и формы правления в целом не произошло. Следует согласиться, что российскую форму правления допустимо представлять в качестве новой самостоятельной модели конституционного строительства . Ведь, как констатировал И. Марино, форма правления в России не является ни президентской формой, правления американского типа, ни полупрезидентской формой правления французского типа, поскольку оценивая в комплексе конституционные нормы и складывающуюся политическую практику, приходится признавать, что в России нет ни «синтеза президентской и парламентской системы», ни «чередования парламентских и президентских фаз»²⁶⁶. Опыт российской государственной жизни вплоть до 2008 г. убедительно показывает, что сконструированная создателями Конституции РФ 1993 г. российская модель полу президентской республики с «сильным» Президентом в сочетании с внеинституциональными факторами не дает возможности для реального перехода исполнительной власти к Председателю Правительства и для «усиления» Парламента. В этой связи М.А. Краснов, оценивая перспективы полупрезидентской республики, отметил, что для России более предпочтительной является модель президентской республики, что будет в большей степени соответствовать наличию своеобразного института

425 тх

«хозяина» . И с этим следует согласиться.

В целом же можно с уверенностью заключить, что с момента возникновения в России идеи президентства и вплоть до сегодняшнего дня российское понимание этого института принципиально отличается от западного. Президентство в России — институт, не имеющий демократического содержания. Это отражения «русской традиции власти» - единство, сила, независимость от легитимации, неответственность, но в то же время гарантия существования самого государства, глава, покровитель, блюститель порядка - «просвещенный абсолют» в осовремененном варианте.

На сегодняшний день движение в направлении институциональной определенности, в том числе и через совершенствование нормативно- правовой базы механизма осуществления Президентом своих полномочий (имеется в виду разработка и принятие федерального конституционного закона «О Президенте РФ» и корректировка других нормативных актов), относится к числу приоритетных конституционно-правовых и политических задач. И это обусловлено не столько необходимостью как-то ограничить Президента, сколько потребностью урегулировать взаимодействие всех трех ключевых институтов, ибо ответственное Правительство - это некая тенденция к парламентаризму, которая, как предостерегает М.В. Баглай, имея в целом позитивное значение, при определенных условиях способна «взорвать» конституционный баланс власти²⁶⁷.

Что же касается коренного изменения Конституции РФ для преобразования и модели института президентства РФ, и всей системы государственной власти, которое, если говори ть объективно, вполне возможно в ближайшей перспективе, так как, во-первых, с формально- юридической точки зрения путем поправок могут быть изменены любые положения глав 3-8 Конституции РФ; во-вторых, реальное соотношение политических сил в Парламенте и в регионах таково, что поправки становятся возможными; и, в-третьих, процесс внесения таких поправок уже запущен, чем не только апробирован механизм, но и снят определенный моральный запрет, существовавший 15 лет. Однако, как представляется, в этом отношении коренного изменения конституционных конструкций все- таки не последует. Президент РФ Д. А. Медведев, анонсируя конституционные поправки в своем Послании, подчеркнул, что «речь идет не о конституционной реформе, а именно о корректировке Конституции». Сегодня, когда ажиотаж вокруг этих изменений несколько спал, можно говорить о том, что изменение сроков легислатур основных конституционных институтов и установление формы парламентского контроля над Правительством действительно нацелено на реализацию уже имеющегося потенциала Конституции РФ, а не на ее реформирование.

Но как бы там ни было, даже при всех недостатках конституционной модели института президентства РФ и издержках ее практического функционирования совершенно очевидно одно. Для сохранения России и для построения нового общественно-политического уклада институт президентства необходим, оправдан и безальтернативен, по крайней мере, на ближайшую перспективу, поскольку Россия переживает очередной непростой этап в рамках длительного переходного периода, и проблемы тут стоят сложные, требующие оперативного и эффективного решения. Речь идет о возможности установления в России «мягкого», авторитарно-либерального

427

(предпочитающего ненасильственные методы) режима .

Фигура «сильного» Президента сегодня, и это факт, с которым нужно считаться, находит поддержку у большинства населения в силу ментальных особенностей, ценностных представлений о справедливости власти и о тех действиях, которые эту справедливость воплощают в жизнь. Однако «сильный» Президент, как мы уже подчеркивали, не отменяет и не заменяет остальных институтов в их полноценном виде.

^П1 См.: Автономов A.C. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М., 2005. С. 141.

Библиография

Нормативные акты РФ

1. Конституция РФ // Российская газета.1993. 25 декабря.

2. Конституция (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 г // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

3. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 2.

4. Федеральный конституционный закон от 2 июня 2009 г. № 2-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде РФ"» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 23. Ст. 2754.

5. Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ"» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 3.

6. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме РФ» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

7. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

8. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916.

9. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

10. Федеральный; конституционный законот17Декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. «О Правительстве РФ» // Собрание законодательства; РФ. 1997. № 51. Ст.

-.5712:;

11. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1997. №9. Ст. 1011.

12. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебнойюистеме РФ» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

П.Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» // Собрание законодательства РФ. 1994. 25 июля. №;13..Ст.'1447.

14. Федеральный закон; от 9 апреля 2009 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» // Собрание законодательства РФ. 2009. №15. Ст. 1780

15. Федеральный закон; от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные:законодательные акты РФ в: связи с изменением порядка формирования Совета Федерации; Федерального Собрания РФ» //

, Собрание законодательства-2000. № 7 . Ст. 789.

14. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 4-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные- акты РФ в связи, с принятием Федерального закона "О^ государственной гражданской службе РФ"» // Собрание законодательства РФ. 2009.

П.Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в.связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 г. и 2011 г."» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 48. Ст. 5500:

18.Федеральный закон; от 1 декабря 2007 г. № ЗГ7-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6078. ;

19. Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 48 (ч. 2). Ст. 5814.

20. Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О Государственной корпорации по строительству олимпийских обьектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // Собрание законодательства РФ. 2007. №45. Сг. 5415.

21. Федеральный закон от 21 толя 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3799.

22. Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3753.

23. Федеральный закон ог 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 22. Ст. 2562.

24. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.

25. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» // Собрание законодательства РФ. 2006. №11. Ст. 1146.

26. Федеральный закон от 27 декабря 2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7.

27. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной¹ Думы Федерального Собрания РФ» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.

28. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате РФ» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.

29. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

30. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5029.

31. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063

32. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента РФ» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

33. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 52. (ч. 1). Ст. 5140.

34. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

35. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

36. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве РФ» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

37. Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № ЗО-ФЗ «Об органах судейского сообщества в РФ» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.

38.Земельный кодекс РФ (принят 25 октября 2001 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

39.Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.