368 Фонд «Единство во имя России». Стенограмма заседания Круглою стола на тему «Правительство парламентскою большинства9» m., 2003 9 июля с. 9.

(9

I ам же.

³⁽⁰ В этом плане весьма показателен пример Федеральною конституционного закона РФ «О Конституционном Суде РФ», на сегодняшний день единс1 венного закона, в котором подробно регламентируется процедура формирования конституционного оритна государственной власти (надо сказать, сама же Конституция устанавливает лишь общие принципы формирования Конституционного Суда).

изменение самих конституционных положений. Частично мы уже наблюдаем это.

В принципе вопрос относительно вероятности создания в России Правительства парламентского большинства дискутировался в научных и политических кругах уже достаточно давно. Так, в 2003 г. во время одного из обсуждений В.А. Рыжков, один из давних пропагандистов этой идеи, относительно причин введения данной модели заметил, что в 1996-1999 гг. существовал конфликт Парламента и Президента, и естественным способом его преодоления было бы формирование Правительства парламентского большинства, но этот конфликт давно снят и Правительство и без того имеет твердую поддержку большинства Государственной Думы. Поэтому на первый план вышла другая, политическая мотивация - создать Правительство парламентского большинства как средство преодоления бюрократических межведомственных разногласий. «Все мы сегодня видим, что наше Правительство превратилось в мини-парламент, где каждое ведомство - само себе партия, каждое ведомство лоббирует исключительно свои интересы, так что Правительство хронически не может выработать какую-либо внятную стратегическую линию. Преодолению такого межведомственного хаоса и должен служить принципиально иной способ формирования Правительства - на основе команды политиков, желательно политиков-единомышленников, которые проходили бы через горнило выборов со своей программой и затем реализовывали бы эту программу» По сути, тогда обсуждались три варианта реализации данной идеи, которые вполне применимы и к сегодняшним условиям.

Первый («мягкий») сценарий состоит в том, что одновременно с утверждением кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думой, Дума согласовывает и правительственную программу, которую кандидат оглашает в процессе своего утверждения. В принципе, этот вариант уже, так или иначе, существовал и существует, поскольку в ст. 145 Регламента Государственной Думы установлено, что Президент либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства. При этом кандидат на должность Председателя Правительства предоставляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Затем уже следуют отвеш кандидата на должность Председателя Правительства на вопросы депутатов Государственной Думы, обсуждение представителями фракций данной кандидатуры и, наконец, само решение Государственной Думы, принимающееся либо тайным голосованием, либо открытым голосованием (если, конечно, большинством голосов от общего числа депутатов такое решение об открытом голосовании будет принято).

Второй сценарий предполагает, что Президент формирует Правительство в ходе консультаций с парламентским большинством: например, набирает треть членов Правительства по итогам таких консультаций, опираясь при этом, естественно, на парламентское большинство. Идея консультаций тоже не нова и даже апробирована. Президент, выбирая ту или иную кандидатуру, в принципе, всегда принимал во внимание партийный состав Государственной Думы во избежание возможной конфронтации с ней, однако, несмотря на это, «сбои» все же

"ХТУ

случались что и вызвало необходимость проведения консультаций. Эта процедура, в отличие от первого варианта, нигде не отражена и не урегулирована, хотя она применяется, а ее значимость и необходимость открыто признается. В частности, в Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ говорится следующее: «Необходимость предварительных

консультаций Президента с фракциями и депутатскими группами Государственной Думы, взаимодействия в иных правомерных формах - очевидна. Нежелательны как односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении кандидатуры Председателя Правительства, так и отказ Государственной Думы искать компромисс с

373

Президентом» .

Третий («жесткий») сценарий, предусматривает, что парламентское большинство непосредственно предлагает Президенту и кандидатуру Председателя Правительства, и весь, пли почти весь, состав Правительства, а Президент своим указом лишь утверждает тот список во главе с Председателем, который предложен парламентским большинством. Этот вариант уже требует изменения Конституции. Общий смысл соответствующих конституционных поправок должен, вероятнее всего, - заключаться в следующем. В ст. 111 (ч. 1) должно быть указано, что Председатель Правительства назначается Президентом по представлению парламентского большинства, равно как и члены Правительства (ч. 2 ст. 112) (возможен также вариант, согласно которому Председатель Правительства назначается Государственной Думой по предложению Президента)²³². Ст. 116 - должна закрепить обязанность Правительства сложить полномочия перед вновь избранной Государственной Думой, а ч. 2 ст. 117 — ограничить право Президента просто по собственному усмотрению отправлять Правительство в отставку. Однако даже этот сценарий может быть практически полностью реализован без изменения текста Конституции путем изменения только законодательной базы и Регламента Государственной Думы. Так, например, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ» может быть детализирована процедура предложения Председателем Правительства

кандидатур на должности членов Правительства²³³. А право свободного усмотрения Президента при принятии решения об отставке Правительства может быть «сбалансировано» включенным в данный Закон требованием относительно наличия мотивов и приниматься только после предварительных консультаций с нижней и верхней палатами Парламента, либо с условием обязагельного получения для этого одобрения, скажем, 4/5 голосов в Государственной Думе и 2/3 голосов в Совете Федерации.

Примечательно, что еще три года назад на ставшей уже традиционной встрече с журналистами, прошедшей 31 января 2006 г. в Кремле, Президент РФ В.В. Путин заявил следующее: «Я против того, чгобы внедрять подобную практику в российскую политическую действительность сегодня. На постсоветском пространстве в условиях развивающейся экономики, укрепления государственности, формирования окончательных принципов федерализма нужна твердая президентская власть»²³⁴. Позиция, озвученная в своем первом Послании²³⁵ Д.А. Медведевым 5 ноября. 2008 г., позволяет утверждать, что процесс создания ответственного Правительства уже начался: первым шагом в данном направлении можно считать его предложение о ежегодном отчете Правительства перед Государственной Думой «по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно Парламентом». Для воплощения этой идеи потребовалось внести соответствующие изменения в ч. 1 ст. 103 и п. «а» ч. 1 ст. 114

378

Конституции и Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» (ст. 13,28, 40.1)²³⁶.

Что касается ситуации, сложившейся сегодня по факту, когда именно Председатель Правительства, а не Президент, является главой партии «Единая Россия», в которую входят большинство глав регионов и муниципальных образований и которая имеет большинство мест в большинстве региональных парламентов, а также 315 из 450 мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания, то делать выводы о том, что это и есть Правительство парламентского большинства, пока преждевременно. Сейчас это скорее наоборот - система «премьерской Государственной Думы», делающая Правительство еще более безответственным. В отсутствие политической конкуренции и полноценных партий, а также до закрепления минимальных нормативных основ этой системы, она будет лишь имитацией.

Относительно политической конкуренции и партийной системы необходимо, прежде всего, отметить, что Конституция РФ 1993 г. не обусловила, и не воспрепятствовала нынешней ситуации. Российская политическая культура всегда носила и носит ярко выраженный лидерский характер. Коллективные субъекты политики, включающие политических партии, на уровне массового восприятия остаются вторичными²³⁷. Реальной политической конкуренции в России, увы, нет, но говорить о том, что она когда-либо была, как представляется, — самообман. То, что имело место в 1990-1993 гг. - псевдодемократическая, опасная для политических «игроков» и губительная для общества и страны борьба за власть и материальные блага между «партией новой власти» и «партией бывшей власти» и сочувствовавшими ей, а также мелкими партиями, преследовавшими свои частные интересы. Сожалеть об утрате этого было бы, по меньшей мере, странно.

Что же касается доминирующей партии, то «Единая Россия» уже, видимо, достигла своего максимального размера, при этом, спустя восемь лет, как справедливо подчеркнул возглавивший ее В.В. Путин, «там нет пока устойчивой идеологии, принципов, за которые подавляющее большинство членов этой партии готовы бороться и положить свой авторитет»²³⁸. Отсюда вывод: партия вобрала в себя столько всего, что не в состоянии это «переварить», а значит по всем законам (истории, физики, психологии, социологии) неизбежно начнется ее деление. Конечно, многие считают, что «Единая Россия» не распадется, поскольку у нее «слишком большая аппаратная инерция»²³⁹. Однако, тут можно возразить, приведя некоторые аргументы, которые вряд ли кто-то станет отрицать.

Не секрет, что в «Единой России» всегда были и есть разно ориентированные течения, что связано и с историей самого ее создания, ведь в нее вошли части различных, в том числе конкурировавших между собой партий, и с влиянием различных внешних и внутренних сил и фигур, и с объективной невозможностью установлении полного идеологического единства при постоянном расширении партии. Отсутствие (по разным причинам) каких-либо других реальных «игроков» на политической «арене» «создает почву для появления радикализма любого толка — от либерального

3 ЯЗ

до левого и националистического...» ¹ Соответственно, «Единой России» просто необходимо привлекать к партии оставшейся неохваченным электорат, чтобы не только получить дополнительные голоса, но и, прежде всего, обезопасить себя и государственную власть, которую она поддерживает.

В пользу разделения говорит, как ни странно, и аргумент 01сугствия оппозиции. Поскольку следует согласиться с утверждением, что «беспомощная оппозиция — это беда российской власти и угроза для единственного политического института — президентства...» «Правящая партия должна заранее обустраивать институт оппозиции (ровно в той же мере, что и оппозиционная), поскольку должна понимать, что в перспективе обустраивает его для себя»²⁴⁰ — в нынешних обстоятельствах эта идея уже не звучит идеалистическим лозунгом. Не будем забывать и о таком аргументе, как «лидер». К настоящему моменту мы наблюдаем появление двух «сильных» лидеров, политические линии которых близки, по, все-таки, не совпадают. То есть, не исключен вариант, что нынешний «тандем» также плавно на основе политических соглашений создаст основу двухпартийной системы, как создает сейчас у пас на глазах, властную систему с двумя «мозговыми центрами». В принципе, процессы выделения течений, фракций, крыльев, клубов внутри партии уже идут. Напомним, что в 2005 г. при «Единой России» возникли либерально-консервативный клуб «4 ноября», Центр социально-консервативной политики. В настоящее время создан еще и государственно-патриотический клуб. Кроме того, накануне парламентских выборов 2007 г. велась речь о создании четырех направлений, которые могли бы обеспечивать конкуренцию в Парламенте. То есть, различие во взглядах и устремлениях присутствует, центробежные тенденции «усиливаются», а значит, несмотря на разную мотивацию и разные формы, использующиеся пока, партия придет к разделению .

Не менее важным, чем вопрос формирования Правительства парламентским большинством и обновления всей партийной системы России, является и вопрос о том, каким образом происходят выборы Президента. Одной из наиболее серьезных проблем, которая пока не решена, является то, что неотъемлемыми атрибутами российской модели института президентства стали номинализм и искусственная безальтернатнвность. Каких-либо изменений избирательного законодательства к выборам 2012 г., видимо, не планируется, хотя говорить об этом пока рано . Однако уже наметились тенденции в законодательстве о политических партиях, направленные, как представляется, с одной стороны, на обновление и увеличение числа лиц, «соревнующихся» из раза в раз за пост Президента, а с другой, на еще большее «ослабление» потенциальных соперников. Об этом свидетельствует прозвучавшее в Послании Федеральному Собранию предложение Д.А. Медведева о том, что «поэтапно должно быть снижено количество членов организации, требуемое для регистрации новой политической партии», а также о том, что «одно и тоже лицо не может занимать руководящую должность в аппарате партии дольше определенного срока». Пока это предложение не нашло никакого реального продолжения. А вот инициатива «увеличить сроки конституционных полномочий Президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно», как уже было отмечено выше, стала реальностью и со следующих президентских и думских выборов начнет действовать. Для России 4 года - это слишком мало, чтобы успеть реализовать задуманное, достичь определенной стабильности, мы ведь, как говорится, «долго запрягаем», и, кроме того, на время переходного периода это действительно может способствовать стабилизации и прогрессу, хотя, возможно, и с определенным ущербом неким мифическим демократическим идеям.

Говоря об отношениях по линии «Президент - Парламент» необходимо заострить внимание на таком вопросе, как выдвижение обвинения против Президента в целях привлечения его к ответственности. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «в конституционно-правовом плане ему нельзя поставить в вину ни плохую работу, ни неследование Конституции и законодательству, ни забвение каких-то обещаний и т.п. Только доказывая его государственную измену или иное тяжкое преступление, можно добиться отрешения от должности Президента РФ — но, надо надеяться, до позора иметь Президент, в отношении которого подобные грехи доказаны, Россия

ООО

никогда не дойдет» . То есть, право Президента распускать Государственную Думу едва ли можно считать уравновешенным возможностью импичмента. Процедура, предусмотренная ст. 93 Конституции, пока практически нереализуема, причем именно на стадии выдвижения обвинения Государственной Думой.

Нельзя забывать и о том, что российский« Парламент - это не только Государственная Дума, но и Совет Федерации. Россия является федеративным государством, и институт президентства в нашей стране выполняет важнейшие функции, обусловленные федеративной природой государства. Взаимодействие Президента с Советом Федерации осуществляется по различным вопросам, но в основном касающимся кадровых назначений. При этом «усиление» института полномочных представителей Президента в федеральных округах и очередное (третье по

⁴ тол

счету) изменение порядка формирования Совета Федерации не просто поставили под сомнение самостоятельный статус верхней палаты Парламента и ее роль в укреплении федеративного государства, но и в некотором роде нарушили баланс «сил» в этой связке. Совет Федерации фактически утратил реальный политический «вес»²⁴¹, что несколько странно для палаты Парламента, где как раз⁴ и должно быть сосредоточение политических интересов²⁴². С 2000 г. мы наблюдаем определенное «забвение» Совет Федерации, как палаты Парламента и конституционного органа, призванного выражать региональные интересы. Созданный для некоторой корректировки сложившей ситуации Государственный Совет РФ,

не имеющий; конституционно-правового* статуса, и являющийся; согласно Положению " о нем, совещательным органом при; Президенте. РФ, содействующим? реализации полномочий главы государства; по вопросам обеспечения; согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной; власти, естественно: не- подменяет и не заменяет палату Парламента. Государственный Совет, состоящий, из высших должностных лиц субъектов РФ под председательством Президента, взял на себя решение насущных проблем государства, стал своего рода: политическим; органом стратегического назначения, определяющим: вектор развития России. Однако значение его не настолько велико, чтобы говорить о .том- что; Совет Федерации» себя⁴ изжил, как институт,, а Президенту вполне достаточно взаимодействиячетырераза в год с Государственным Советом.

В целом сама идея такого совещательного органа, как Государственный совет вполне; рациональна; и обоснована в условиях федеративного- государства. , но при одновременном наличии достаточно «сильного» и самостоятельного Совета Федерации, который также работает с Президентом по; политическим вопросам, а не выступает инстанцией, просто «регистрирующей» важнейшие кадровые решения Президента РФ. 11апомним,. что именно Совет Федерации решает вопрос об отрешении; 11резидента от должности (п. «е» ч. 1 ст. 102 Конституции), утверждает указы Президента о введении военного или чрезвычайного положения (пп. «б» и «в» ч. 1 ст. 102 Конституции), и дает Президенту согласие на использование Вооруженных Сил РФ за рубежом (п. «г» ч. 1 ст. Конституции). Однако не эти вопросы, безусловно принципиальные, но носящие экстраординарный характер; составляют основу повседневных взаимоотношений: Президента и верхней палаты Парламента. Совет Федерации — это непосредственный участник законодательного процесса, «мнение» которого по ключевым

вопросам является, обязательным (ст. 106 Конституции), а также орган, призванный уравновешивать решения партийного большинства в Государственной Думе. Поэтому представляется, что повышение роли Совета Федерации и интенсификация его взаимодействия с Президентом и структурами при главе государства необходимы для укрепления'российского механизма разделения властей и начал федерализма. На данном этапе ситуация меняется. Высказанная Д. А. Медведевым в его Послании. Федеральному Собранию идея относительно - того, что «Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации», была оперативно воплощена в жизнь и начнет действовать в недалеком, будущем²⁴³. Перспективы такого нововведения представляются позитивными в плане повышения роли Совета Федерации, однако как это скажется на отношениях собственно Президента и верхней, палаты по тем вопросам, которые, требуют их взаимодействия, однозначно ответить сложно.

Что касается отношений по линии «Президент — Правительство», то здесь, кроме уже затронутых вопросов формирования и отставки, есть и еще некоторые «болевые точки», являющиеся результатом несбалансированности прерогатив. Так, например, нельзя не сказать о том, что в изначальной редакции Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» ст. 32 устанавливала, что Правительство «осуществляет руководство федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел и предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий», а Президент лишь «направляет деятельность» данных органов. Действующая же редакция говорит о том, что Правительство «координирует» деятельность этих

органов, а Президент «руководит» ими. В результате складывается ситуация, когда деятельность данных ведомств практически неподконтрольна ни Федеральному Собранию, ни Правительству (если не считать личных контактов нынешнего Председателя Правительства и его персонального влияния). Это ставит политический процесс в излишнюю зависимость от воли Президента и повышает вероятность ошибки при принятии главой государства-конкретных решений.

Другим проблемным вопросом является «компетенционная экспансия» Президента и его чрезмерное «включение» в работу исполнительной власти по таким вопросам, как, например, «монетизация льгот», реформа здравоохранения, реформа ЖКХ и т.д. Правда здесь с конца 2008 г. наметились определенные позитивные тенденции, однако пока дублирование или просто «захват» полномочий Правительства Президентом все еще имеет место.

Взаимоотношения по линии «Правительство - Парламент» также имеют непосредственное отношение к институту президентства РФ и дисбалансу властных прерогатив. Первое, о чем здесь следует упомянуть, это неконструктивный вотум недоверия' Правительству (ч. 3 ст. 117 Конституции). Данное полномочие Государственной Думы является практически бессмысленным с точки зрения о тве тственности Правительства и стимулирования его должной работы. Пока же это эффективно только для создания конфликта Государственной Думы с Президентом. И второе, что также требует внимания, это острая необходимость полноценного взаимодействия Правительства и Государственной Думы, которое должно осуществляться без вмешательства и «давления» со стороны Президента, оправданного только-в условиях парламентско-правительственного кризиса. С постепенным обретением Правительством более самостоятельного статуса ситуация, видимо, будет развиваться именно в направлении такого конструктивного сотрудничества.

Еще одно направление - это отношения «Президент - судебная власть». Дисбаланс в этой связке предопределяется ст. 128 Конституции, старательно детализированной, в результате чего персональный состав всех судов всех уровней практически определяется единолично Президентом. Такая система имеет несомненные преимущества, однако нельзя забывать и об издержках в виде излишней лояльности судейского корпуса.

Одной из не решенных до конца проблем, напрямую к разделению властей не относящихся, остается проблема согласования работы Правительства и его Аппарата и Администрации Президента. Даже с учетом того, что на данном этапе «центр тяжести» объективно сместился в Аппарат Правительства, Администрация продолжает оставаться государственным органом, координирующим и контролирующим деятельность всех подчиненных Президенту структур, а также институтов, в непосредственном подчинении отнюдь не состоящих.

Конституционная модель позволяет сосредотачивать в руках Президента такую власть, параметры которой и- пределы» использования которой зависят не столько от правовых норм, сколько от политической воли самого главы государства. В результате Президент является, вершиной и одновременно основанием властной «пирамиды»²⁴⁴. Однако это неизбежно па данном этапе и тенденция эта вряд ли может быть «разрушена», поскольку, несмотря на критику, именно такая конструкция власти «генетически» совместима с российской действительностью и российской ментальное гыо. И это не является негативным фактом. Напротив, это особенность, которую необходимо использовать, придавая ей рациональные формы и не допуская вырождения в диктатуру.

Россия подошла к новой фазе конституционного цикла, фазе компромисса, в том числе между обществом и властью. И компромисс этот, как представляется, заключается в том, что общество готово принимать существование «сильного» и даже авторитарного Президента, но в обмен на порядок и законность, режим которой соблюдает и сама власть, становясь предсказуемой. Что же касается механизмов, предотвращающих скатывание к диктатуре, то, несколько дополнив позицию Б.С. Эбзеева²⁴⁵, можно заключить, что такая опасность может быть «блокирована»:

• «сдержанностью» главы государства при определении рамок своих полномочий;

• «сдержанностью» Парламента при определении рамок полномочий главы государства;

• судебным контролем над актами Президента и Парламента;

• возможностью привлечения Президента к конституционной отв етственности.

Первый способ, безусловно, зависит от субъективного желания Президента. Однако ничто не препятствует установлению не в доктрине Конституционного Суда, а непосредственно в конституционном законодательстве «стимулов» для такой «сдержанности». В отношении обеспечения «сдержанности» Парламента, который изначально свободен в принимаемых решениях, ситуация сложнее. Но, опять же, наличие акта, недвусмысленно интерпретирующего компетенцию главы государства, вполне может «уберечь» парламентариев от произвольного установления все новых и новых прерогатив Президента, кем бы это не инициировалось. Механизм судебного контроля в целом есть и действует. Но имея в виду тот факт, что суд, в том числе и Конституционный, всегда действует (и совершенно обоснованно) только при наличии обращения со стороны уполномоченных субъектов, эффективность этого способа зависит не от самих судов. Применительно к последнему способу приходится констатировать, что с принятием Консштуции 1993 г. Президент стал реально независим от Парламента . Федеральный закон от 27 декабря 2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» , установив, что деятельность Президента не подлежит парламентскому расследованию, эту независимость «усилил». Те основания для отрешения Президента от должности, которые устанавливает Конституция, как мы уже выяснили, при их буквальном понимании к конституционной ответственности как таковой имеют весьма «слабое» отношение. Но вариант адаптировать нормы ст. 93 Конституции для этих целей все-таки есть. Как уже упоминалось, имеет смысл вести речь о конституционализации уголовно-правового понятия «государственная измена» с учетом положений президентской присяги и ст. 80. Вместе с тем, применительно к присяге следует сказать, что именно она, а точнее тот глубинный смысл, который заключен в ее формулировке, может уже сегодня, до каких-либо законодательных изменений и новелл, использоваться и законодателем, и Президентом, и Конституционным Судом для адекватной интерпретации прерогатив института президентства РФ.

Потенциал действующей конституционной модели не исчерпан, что делает «реформаторский зуд»²⁴⁶ в отношении ее положений необоснованными. Как справедливо заметил Л.С. Мамут, «есть масса других эффективных способов корректировать и совершенствовать наш конституционный порядок. Это конституционные законы, толкование Конституционным Судом Конституции, модернизация< всей системы нашего законодательства. И самое главное... грамотное, профессиональное, квалифицированное выполнение закона Президентом, министрами, депутатами, всеми нами. Нет идеальных законов, как нет и идеальных людей. Думать, что могут быть идеальные законы, нельзя, и думать, что могут быть идеальные исполнители — значит пребывать в иллюзорном мире»²⁴⁷. Именно такой подход целесообразно сохранить даже при уже начавшейся корректировке Конституции. Впервые за 15 лет текст Конституции РФ 1993 г. изменился, и тенденция такова, что уже внесенные поправки — это только начало. В этой связи особенно важно подчеркнуть, что такие изменения должны быть минимальными и действительно необходимыми, вноситься только тогда, когда корректировка системы при помощи средств, о которых упомянул Л.С. Мамут, невозможна и неэффективна. Именно поэтому принятие закона «О Президенте РФ» можно рассматривав как определенный путь сохранения конституционных положений за счет из развития и детализации.

Безусловно, полностью урегулировать правом деятельность Президента просто невозможно (да и не сюит этого делать). Он обладает и должен обладать доста1 очной и большей, чем другие органы и институты, свободой действий и решений, ориентируясь на нормы Конституции. Однако, как справедливо отмечал Н.В. Витрук, «принцип прямого действия Конституции в соответствии с положениями ч. 1 ст. 15 Конституции РФ не означает произвольного толкования ее положений, приводящего к нарушению других конституционных принципов и норм»'⁰¹. В отсутствие базового документа о Президенте именно это подчас и происходит, границы полномочий каждого носителя государственной власти неизбежно «размываются», а полишческая целесообразность оказывается выше конституционности.

Как представляется, помимо этого закона пакет законодательных предложений мог бы включить: во-первых, проект федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ"» и последующее внесение поправок в Регламент Правительства РФ; во-вторых, проект федерального закона «О системе федеральных органов исполнительной власти», который может и должен быть принят согласно правовым позициям, выраженным в Постановлении Конституционного Суда

^40|См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В Витрука. Постановление Конституционного С>да РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П

РФ от 27 января 1999 г. № 2-П; в-третьих, возможно, проект федерального закона «О Федеральном Собрании РФ» и последующее внесение поправок в регламенты обеих палат Парламента; в-четвертых, проект Избирательного кодекса РФ, объединяющего в себе положения, общие для проводимых в России выборов. Остановимся подробнее на концепции предлагаемого федерального конституционного закона «О Президенте РФ»