Перспективы института президентства рф § 1 Институт президентсва рф на современном этане

Проведя своего рода «диагностику» института президентства РФ, можно констатировать следующее. В целом, как бы странно это ни звучало, с учетом теории конституционных циклов и, так называемой, «русской традиции власти», эволюция данного института происходит во вполне ожидаемом направлении. При этом, не являются отклонениями, как таковыми, ни доминирующее положение Президента, ни последовательное «усиление» исполнительной власти, ни «ослабление» Парламента. Все это закономерно и неизбежно. Но закономерно и другое — наступление третьей фазы конституционного цикла, которая, как свидетельствует мировая практика, представляет собой вариант эволюционного перехода от централизации и авторитарных подходов в управлении к компромиссному варианту. И именно в последние полтора - два года Россия, как представляется, подошла к тому, чтобы всерьез задуматься о поиске такого компромиссного варианта с учетом российской специфики и накопившихся t проблем в сфере функционирования конституционно-правового института президентства РФ и всей системы власти в целом. Совершенно очевидно, что решение данного вопроса - вопроса гармоничного устройства государственной власти — лежит не только и не столько в плоскости конституционного права и права вообще, однако все же постараемся выделить, какими правовыми «инструментами» и чго именно может быть скорректировано.

Каким же может быть компромиссный вариант конституционного развития для России? Прежде всего, необходимо признать, что, институт президентства в его российской интерпретации, как это доказывает изученный нами опыт, изначально не являлся и не является в полном смысле демократическим институтом, как бы негативно это ни воспринималось. Его

смысловое наполнение в силу национальной специфики всегда имело оттенок самодержавия, авторитаризма, персонализма. С точки зрения попыток строительства в России мифологического демократического государства западного образца такое положение вещей' представляется отклонением от нормы и потенциальной угрозой, но корректировке правовыми средствами этот недостаток не поддается. Поэтому, если согласиться с тем, что для России западные стандарты непригодны, по крайней мере, пока, то система с «сильным» главой государства видится весьма органичной.

Другой проблемой для России, как уже говорилось, бесспорно, остается существующая изначально в Конституции 1993 г. и лишь усугубившаяся за эти 15 с лишним лет проблема реализации на практике принципа разделения властей. Но как уже отмечалось, это не проблема «плохого», или «хорошего»- текста Конституции. Каким бы ни был институциональный «дизайн» в этом отношении, действовать все равно будет неформальная российская практика, для которой власть едина. Кроме того, «концепция разделения властей, являющаяся непреложным^ постулатом демократии, имеет, прежде* всего, ориентирующий характер и нигде, по . крайней мере, в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в «чистых формах»²²². Таким образом, не стоит драматизировать ситуацию.

Следует согласиться, что императивы, заложенные в,Конституции РФ 1993 г., в совокупности с историческими и ментальными характеристиками российского общества «предопределяют не неизбежность, но возможность

-1С")

авторитарного правления, неважно, "мягкого" или "жесткого"» И если быть до конца честными и с собой, и с пресловутым Западом, то для России гораздо разумнее и полезнее на данном этапе перестать имитировать демократию, а бороться за вариант «мягкого» авторитаризма, при котором

власть не прибегает к насилию и продолжают функционировать демократические институты. Российская модель организации власти еще долго не . будет соответствовать строгому европейскому стандарту демократии, да и сам этот стандарт постепенно «размывается».

В России объективно был, есть, и будет необходим «сильный» Президент - это факт, который следует принять. Смена уже третьего по счету главы государства и 18-летний опыт функционирования института президентства демонстрируют, что именно «сильный» Президент²²³ доказал свою оправданность. Об этом свидетельствует и восприятие данной модели населением²²⁴. «Общество на собственном опыте убедилось, что слишком свободные рамки конституционных правил непродуктивны в период становления^! новых общественных отношений. И этот период, к сожалению, не закончен»²²⁵. Однако с течением времени стал очевидным и другой-факт: ситуация, когда единственным реально дееспособным институтом в стране является институт президентства, по определению порождает нестабильность, институциональную «отсталость» и неизбежно начинает препятствовать нормальному функционированию государства. Причем дееспособность этого института на 50% обусловлена не институциональным а персональным фактором. Как совершенно справедливо заметил небезызвестный первый заместитель Руководителя Администрации Президента РФ В.Ю. Сурков, «самым большим пороком, сложившимся в политической системе, является то, что она покоится на ресурсе одного человека, и как следствие - одной партии. Причем ясно, что партия в зрелом смысле этого слова — это еще понятие условное»²²⁶.

Из этого следует, во-первых, что на современном этапе российское

357

президентство должно постепенно продолжать институционализироваться . Необходим* переход от «ручного управления» страной к институтам, насколько это возможно. Конечно, с учетом российской специфики и здесь вполне возможны издержки. Так, например, не исключено формирование теперь уже двух «вертикалей власти»: президентской и премьерской, - причем первая, несмотря на обширные конституционные и приобретенные за эти годы полномочия, вероятно, будет все-таки играть не определяющую роль. Однако наличие рядом с «сильным» Президентом достаточно «сильного» Председателя Правительства можег иметь и положительный эффект, способствуя структурированию высшего эшелона власти в России, что придаст системе в целом большую «эластичность», а значит и стабильность. В результате такой трансформации ключевого властного института могут обрести большую ^автономию и превратиться в полноценные самостоятельные институты и иные элементы системы. Даже при «сильном» Президенте необходимо создавать эффективную систему управления; хотя бы в рамках исполнительной влас!и. Нынешняя бюрократическая система не в состоянии обеспечивать функционирование ни демократической, ни авторитарной системы. Данная проблема, как представляется, может быть решена правовыми средствами, в том числе и за рамками конституционного права.

Третье, о чем здесь следует сказать, — это потребность в эффективном Правительстве. И вопрос этот имеет как сугубо правовой «срез», так и политический. Так, по причине совпадения реальных средств воздействия и юридически закрепленных полномочий- с весны 2008 г., по мнению экспертов, можно констатировать совершенно новую тенденцию: «усиление» Председателя Правительства и Правительства в целом. Этому феномену есть целый ряд свидетельств. Постепенно «растет» влияние Правительства на региональные власти за счет того, что оценка деятельности региональной исполнительной власти осуществляется с недавних пор именно Правительством, и именно Правительство стало адресатом докладов глав субъектов .РФ²²⁷. Была создана нормативная основа для получения высшими должностными лицами регионов статуса государственных служащих, то есть их полного встраивания в иерархическую систему исполнительной власти, а также для совмещения в перспективе некоторыми главами субъектов РФ занимаемых должностей с работой в Правительстве. И еще один аспект, который в данной ситуации обретает совершенно особое звучание, — это переход страны на трехлетний бюджет²²⁸, что несколько ограничивает свободу действий Президента. Нельзя не сказать и о делегированном Правительству и Министерству финансов в связи с мировым финансовым кризисом «временном» полномочии без внесения изменений в бюджет принимать решения об использовании средств Резервного фонда и иных остатков средств федерального бюджета на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства и заимствования, а также на обеспечение сбалансированности федерального бюджета, в том числе с превышением общего объема расходов бюдже- га²²⁹, что, безусловно,

повышает оперативность управления бюджетным процессом, но снижает бюджетную дисциплину и «прозрачность» использования бюджетных

361

средств .

Подчеркнем, что «усиление» Правительства и его Председателя происходит не за счет «механического» сужения сферы президентских полномочий, а посредством раскрытия заложенного в Конституции потенциала Правительства и исполнительной власти в целом, а также «возврата» или «передачи» Правительству определенных прерогатив, осуществлявшихся Президентом, по более свойственных именно Правительству. В условиях «совместного» управления страной начинает существенно меняться ставшее уже привычным восприятие российской модели власти и практическое толкование Конституции РФ 1993 г. в, направлении буквального прочтения конституционных положений: _ Президент РФ является главой' государства' и отвечает за национальную безопасность, оборону, внешнюю политику, выступает ' гарантом Конституции — Председатель Правительства РФ возглавляет исполнительную власть. Предусмотрительно заложенная в Конституции РФ 1993 г. модель именно полупрезидентской республики, в которой, с теоретической точки зрения, даже при «сильном» Президенте-Правительство и его Председатель формально обладают определенной независимостью, что позволяет системе быть достаточно гибкой и делает вполне возможной новую «конфигурацию» руководства государства — «сильный» Президент и «сильный» Председатель во главе Правительства, состоящего из единомышленников Президента Ведь согласно Конституции (ч. 1 ст. 110), именно Правительство «осуществляет исполнительную власть». Более того, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ» оно характеризуется как «высший исполнительный орган РФ» (ст. 1), который «возглавляет единую систему исполнительной власти» (ч. 3 ст. 1) и «обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов» (ст. 13). Оно имеет свое собственное функциональное и компетенционное «поле», являясь при этом, пусть и с некоторыми оговорками, ответственным. То есть, в действительности «Правительство - это не штаб исполнителей при Президенте, а конституционно установленный государственный орган и часть системы разделения властей» .

Одним из свидетельств такого нового восприятия действующей Конституции является изменение роли Председателя Правительства в формировании Правительства. В этой связи, например, директор Фонда эффективной политики Г.О. Павловский, отмечает, что «Правительство прежде обычно формировалось через голову Премьера. Теперь это будет ~ невозможно. Это новое политическое обстоятельство, но оно заложено в Конституцию. Правительство у нас всегда было хозяйствующим субъектом, которому спускали программу действий из Кремля. Теперь эта ситуация будет меняться»"⁶ На данном этапе уже вряд ли коррекшо говорить, что Правительство в России «карманное» и ему нечего противопоставить главе государства. Происходит последовательное оформление несколько иной системы, причем пока без радикального изменения положений Конституции, только посредством указов и корректировки законов, а также в результате политических соглашений.

На том, что роль политических соглашений, реально регулирующих систему власти, в России постепенно возрастает, следует особо акцентировать внимание. По мнению М.А. Краснова, ситуация такова, что de jure «все ключи от основных решений остаются у Президента», но de facto он может «не пользоваться ключами только по своему усмотрению, если у него

о том есть договоренности с будущим Премьером»²³⁰. В использовании данного «инструмента» нет ничего, плохого, это норма. Великобритания - яркая тому иллюстрация. Более того, именно укоренившаяся культура политических соглашений, как представляется,, может позволить нивелировать недостатки конституционной модели без «вторжения» в текст Конституции, адаптировать их к той или иной политической ситуации. Именно политическими соглашениями некоторые конституционные положения могут быть просто «заморожены», другие же использоваться в строго устоявшемся варианте, относительно которого достигнут консенсус. То, что мы наблюдаем сейчас, весьма показательно. Единственное, о чем следует здесь оговориться, это необходимый уровень политической и конституционно-правовой культуры представителей власти ой элиты.

Интересно, что в России двоевластие всегда воспринималось , негативно, так как оно чревато конфликтом, а, возможно, и гражданской войной. Не углубляясь в исторический опыт, достаточно упомянуть, например, об упразднении должности Вице-президента РФ. При этом в самой полупрезидентской модели, зафиксированной в действующей Конституции, изначально заложен потенциальный конфликт между главой государства и главой Правительства в связи с борьбой за доминирующую роль в определении государственной политики²³¹. Однако, как представляется, система двоевластия «Президент - Председатель Правительства» никакой серьезной опасности для современной России не таит. Этот конфликт может приобрести форму открытого противостояния, только в случае «разделенного правления», если Президент и Председатель Правительства будут опираться на по-настоящему противоборствующие политические партии и иные социально-политические силы, не имеющие никаких «точек соприкосновения». Но в среднесрочной и даже в долгосрочной перспективе подобная ситуация в виду всех недавно

произошедших изменений конституционно-правового и политического характера, практически невозможна. Даже при маловероятном несовпадении политических взглядов и партийной принадлежности двух ведущих «игроков» это уже вряд ли будет иметь непримиримый характер, как, например, в начале 90-ых гг. Скорее такое противоборство будет происходить в конституционных рамках «разделенного правления» и иметь характер делового соперничества, особенно если произойдет более четкое разграничение прерогатив Президента, Правительства, Парламента и суда.

Говоря о том, на какие политические «силы» опираются Президент и Председатель Правительства, необходимо заметить, что новая конфигурация системы, власти заставляет по-иному взглянуть и на взаимоотношения Правительства и Государственной Думы, и на создание Правительства парламентского большинства (или ответственного Правительства), как органического компонента, полу президентской системы. Особенно актуально это, как ни странно, в контексте сохранения «сильного» института президентства, поскольку, как утверждает известный французский правовед М. Лессаж, «"сильный" Президент - только тот, который опирается на Правительство, имеющее достаточную поддержку в Парламенте, так как оно сформировано парламентским большинством» . Хотя в российских научных кругах высказываются и прямо противоположные мнения. Так, например, М. Мягков, в ходе одного из обсуждений данной идеи настаивал на том, что необходимо «соединить полномочия и. ответственность. Французская модель Правительства парламентского большинства эту задачу не решает. Решает ее модель американская, при которой глава государства и глава Правительства — это просто одно лицо, которое называется Президент США. В принципе, если мы хотим создать эффективную исполнительную власть, безусловно придется либо ликвидировать пост Премьера, либо создать ситуацию, при которой Премьером станет сам Президент»³⁶⁸. Более того, он подчеркивал, что в тех странах, которые переходят к подобному механизму формирования правительства, «ослабление института президентства происходит в любом случае»³⁶⁹.

Безусловно, относиться к идее Правительства парламентского большинства можно по-разному, но объективности ради необходимо заметить, что действующая Конституция не содержит каких-либо ограничений в части возможности формирования в России Правительства парламентским большинством. То есть, закрепление такого принципа возможно и без изменения Конституции, путем внесения соответствующих поправок в Федеральный конституционный'закон «О Правительстве РФ» (ст. 7, 9 и др.). Хотя ст. 7 носит отсылочный характер, сама Конституция мало что проясняет, ибо умалчивает о том, как же все-таки Президент осуществляет выбор тех или иных кандидатур на пост Председателя

370

Правительства . Реальным осложнением является то, что Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, а не перед Государственной Думой (ст. 116 Конституции), а также право Президент распустить Государственную Думу в случае троекрат ного отклонения кандидатуры Председателя Правительства (ст. 111 Конституции), право Президента отправлять в отставку Правительство по собственному усмотрению (ст. 117 Конституция) и фактическое отсутствие действенных контрольных полномочий Парламента в отношении Правительства. Однако эти препятствия могут быть в значительной степени снижены в результате политических соглашений и корректировки законодательства. Более того, при наличии политического консенсуса не является невозможным и