32'' Родин и. Указное право возрождается // Независимая газета. 2008. 6 марта.

вопросов на так называемый переходный период. Например, если тот или иной глава субъекта РФ по каким-то причинам будет отстранен от должности, то на его место Президент можег предложить кого-нибудь из федеральных министров или даже заместителей Председателя Правительства. Однако такой «перевод в регионы» стал бы для некоторых из них очевидным понижением. В случае же если им дополнительно «предложить» какую-нибудь «высокую» (пусть даже не по содержанию, а по названию) федеральную государственную должность, то новые перспективы не представлялись бы в столь мрачном свете, не расценивались как «почетная отставка». Но в контексте складывающегося на сегодняшний день распределения полномочий между Президентом и Председателем Правительства, о чем будет сказано в одном из следующих параграфов, это нововведение можег иметь и несколько иное объяснение и «усиливать» позиции не столько Президента, сколько главы Правительства.

Говоря о кадровых полномочиях Президента, исполнительной власти и федерализме, нельзя не сказать и о появившейся относительно недавно в законодательстве прерогативе Президента в отношении глав исполнительной власти субъектов РФ, вызвавшей весьма негативное отношение и в научной среде, и в политических кругах, но все-таки легитимированной Конституционным Судом. Согласно ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в редакции 2004 г.) ~ гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субьекга РФ) по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Конституционный Суд в Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П" признал указанное положение не противоречащим

325. Собрание законодательства рф. 1999 №42. С] 5005.

326. Вестник Конституционного Суда рф. 2006. № 1

\

Конституции. Заметим, что данным решением Конституционный Суд фактически «обошел» свое Постановление от 18 января 1996 г. № 2-П " , в котором, тогда отметил, что положение ч. 2 ст. 77 Конституции о единой системе исполнительной власти «относятся лишь к полномочиям указанных органов государственной власти, затрагивающим пределы ведения РФ и полномочия РФ⁴ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» и «не устанавливает один, единственный порядок формирования исполнительной власти в субъекте РФ». Одновременно в этом Постановлении Суд заметил, «что федеральный закон может и унифицировать порядок формирования исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ, в частности, установить прямое избрание не только президентов республик, но и глав администраций краев и областей», того, что спустя 9 лет Суд признает конституционной унификацию, заключающуюся в полном отказе от прямых выборов высших должностных лиц всех субъектов, эта позиция не предвещала.

Кроме того, исследуя> «приращение» кадровых полномочий Президента, можно утверждать, что, по сути, со временем укоренилась примерно одинаковая схема формирования руководящего состава большинства органов, так или иначе вовлеченных в решение вопросов обеспечения обороноспособности и безопасности страны, вопросов внешней политики. Так, например, Президент по представлению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности руководителя Россотрудничества, заместители руководителя также назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом, он же устанавливает и количество заместителей ~ .

Следует сказать и о «приобретениях» в части кадровых полномочий Президента в отношении органов прокуратуры. Здесь помимо полномочий, касающихся Генерального прокурора РФ, в том числе возможности его временного отстранения от должности, Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ» (в редакции 2007 г.) и Указ Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре РФ»²¹² закрепили, что Следственный комитет возглавляет первый заместитель Генерального прокурора - Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ, который назначается на, должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента. Непосредственно Президент по представлению Председателя Следственного комитета назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя и заместителей Председателя Следственного комитета, других прокурорских работников, федеральных государственных гражданских служащих и военнослужащих следственных органов Следственного комитета. Он же устанавливает количество заместителей. Председатель Следственного комитета вносит Президенту предложения о включении воинских должностей военнослужащих в соответствующий перечень должностей, замещаемых высшими офицерами, о назначении на должность и освобождении от должности военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, о присвоении им воинских званий высших офицеров, а также об увольнении их с военной службы; представления о присвоении классных чинов и воинских званий. Кроме того, Президентом утверждается состав коллегии Следственного комитета (кроме лиц, входящих в нее по должности). То есть в «недрах» прокуратуры Президент фактически «обрел» структуру, полностью ему подконтрольную.

Что касается расширения полномочий Президента по управлению государственной службой, то, несмотря на колоссальный объем президентский прерогатив, в целом сложно говорить о «компетенционной

экспансии», если только не рассматривать управление государственной службой изначально как прерогативу Правительства.

Но наибольшего внимания заслуживают кадровые полномочия Президента РФ, «простирающиеся» за пределы системы органов исполнительной и судебной власти. Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «С^основных гарантиях избирательных прав и права на участие

ТТЛ

в референдуме граждан РФ» предоставил Президенту право вместе с палатами Федерального Собрания формировать Центральную избират ельпую комиссию РФ, назначая 5 из 15 членов Комиссии. Данное полномочие, несомненно, выходит за рамки компетенции Президента, однако с учетом того, что Парламент здесь имеет равные с главой государства возможности, можно счесть это допустимым. Хотя, законодатель мог бы установить и иной порядок формирования Центральной избирательной комиссии, дистанцировав данный орган и от Президента, и от Парламента.

Более спорными, как представляется, являются положения Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», который установил, что Президент не только представляет Государственной Думе кандида 1уру на должность Председателя „ Центрального банка, как это оговорено в Конституции, но и назначает 3 из 12 членов Национального банковского совета - коллегиального органа Центрального банка, а также дает согласие по кандидатурам 12 членов Совета директоров, которые Председа1ель Центрального банка вносит в Государственную Думу. Характерно также, что предварительно проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики представляется и Президенту, и в Правшельство.

Но и это не самое интересное. Особо следует выделить полномочия главы государства в отношении государственных корпораций, которые, особенно в последние два года, активно создаются во всех наиболее важных сферах хозяйственной деятельности государства (внешнеэкономическая

331 ЗЗ¹ 333

деятельность. , атомная энергетика нано технологии , реформирование жилищно-коммунального хозяйства²¹³, строительство олимпийских

/ 337

объектов. , страхование вкладов"⁵ , рыболовство , дорожное строительство , станкостроение и т.д.). На первый взгляд, данный вопрос практически лишен конституционно-правового содержания и не имеет непосредственного отношения к анализируемой проблеме. Однако при ближайшем рассмотрении становится очевидно, что полномочия, предоставленные Президенту подавляющим большинством федеральных законов об учреждении данных корпораций, значительно расширяют его компетенцию. Практически глава государства получает возможность оказывать определенное влияние на процессы, происходящие в экономической сфере, где призвано «главенствовать» Правительство.

'Так, например, Президент назначает и освобождает от должности Председателя Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической дея!ельности» (Внешэкономбанк); генерального директора, членов наблюдательного совета и председателя наблюдательного сове 1а Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Государственной корпорации по содействию разработке, производству и - экспорту высокотехнологичной промышленной продукции

«Ростехнологии»³⁴⁰; назначает и, освобождает от должности генерального

>

директора, а также представляет Правительству для назначения на должность

кандидатуры 5 из 14 членов наблюдательного совета Государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий»; представляет Правительству кандидатуры 6 из 17 членов наблюдательного совета Государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно- коммунального хозяйства». Нельзя игнорировать и тот факт, что значимость вопросов, которыми занимаются корпорации, их совершенно особое правовое положение по сравнению с остальными хозяйствующими субъектами, наличие значительного числа льгот и привилегий делают президентские полномочия в данной сфере весьма серьезным «инструментом» в политической «игре», чю, естественно, хоть и косвенно, но «усиливает» позицию главы государства.

Не менее важным является и закрепленное в Федеральном законе от 14

1 1

марта 2002 г. № ЗО-ФЗ «Об органах судейского сообщества в РФ» положение о том, что квалификационные коллегии судей формируются из числа судей федеральных судов, судей судов субъектов' РФ, представителей общественности и представителей Президента РФ. Закон определяет органы судейского сообщества, к коюрым относятся квалификационные коллегии, как органы, создаваемые «для выражения интересов судей как носителей {* судебной власти». С этой точки зрения, какое-либо участие в их деятельности, пусть даже косвенное, иных ветвей и органов государственной власти представляется противоречащим самой идее таких органов. Даже учитывая объем кадровых полномочий Президента в отношении органов судебной власти, трудно согласиться, что Конституция предполагает его участие и в формировании таких самоуправляемых профессиональных объединений. Интересен не только сам факт появления представителей Президента в каждой квалификационной коллеги на всех уровнях, но и требования к лицам, эти должности занимающим. Так, представителями Президента могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, не совершившие порочащих их поступков. При этом к

представителям общественности требования гораздо выше: это должны быть граждане РФ, достигшие 35 лет, имеющие высшее юридическое образование, не совершившие порочащих их поступков, не замещающие государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, не являющиеся руководителями организаций и учреждений независимо о г организациоино-правовых форм и форм собственности, адвокатами и нотариусами. То> есть, требования к представителям Президента РФ минимальны, и не только в сравнении с фебованиями к представителям общественности или с прежней формулировкой данной нормы, но и в целом с учетом того, что это лица, вводимые в состав органов именно судейского сообщества, где уровень требований« к членам изначально весьма высок. Отметим также, что, согласно данному Закону, полномочия представителя Президента могут быть досрочно прекращены в случае совершения им порочащего поступка, а также систематического неисполнения им обязанностей члена квалификационной коллегии судей. Здесь настораживает некая диспозитивность в вопросе прекращения полномочий, а также тот факт, что определять насколько тот или иной поступок является порочащим, видимо должен сам Президент. Если же говорить в целом о досрочном прекращении полномочий членов квалификационных коллегий, то, как представляется, установление системы, согласно которой, кто назначает, тот и освобождает от должности в случае с автономным самоуправляемым органом, выражающим исключительно профессиональные интересы судей (равно как и в любой другой профессии), является неверным. Конечно, в Законе сделано множество оговорок относительно обеспечения самостоятельности и независимости и органов судейского сообщества, и непосредственно членов квалификационных коллегий, однако выглядит это скорее формальностью, чем реальными требованиями. В данном случае наблюдается явный переход количества президентских прерогатив в сфере судебной власти в новое их качество — «вторжение» в деятельность органов судейского сообщества.

Необходимо сказать и о Федеральном законе о г 4 апреля 2005 г. № 32- ФЗ «Об Общественной палате РФ»²¹⁴. Общественная палата РФ — это институт, создающийся для того, чтобы обеспечивать взаимодействие граждан и общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного, содержания. С учетом этого, .механизм формирования Общественной палаты не может не вызывать возражений, поскольку именно Президенту здесь отведена ключевая роль. Во-первых, треть Палаты - 42 члена - утверждается непосредственно Президентом. Оставшиеся же две трети членов Палаты включаются в ее состав в два этапа по решению тех, кто уже является членами Палаты. Как было совершенно искренне замечено авторами одного из комментариев к данному Закону, «подобный порядок формирования Общественной палаты РФ исключае1 возможность для "попадания" в ее ряды людей случайных и далеких от

3 13

проблем российского общества» . Но фраза эта, как кажется, звучит двусмысленно. Помимо способа формирования, обращают на себя внимание и другие моменты. Например, Общественная палата вправе проводить общественную экспертизу проектов нормативных актов. Это могут бьпь любые, нормативные акты, любого органа власти, любого уровня за исключением актов главы государства.

Что касается иных полномочий Президента РФ, то следует сказать о продолжающемся расширении его прерогатив в сфере обеспечения обороны и безопасности. Так, вызвавший широкий резонанс Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму»²¹⁵ ввел в «инструментарий» Президента, помимо уже закрепленных в Конституции режимов военного и чрезвычайного положения, режим контртеррористической операции. По сути данный режим выступает своеобразной заменой режима чрезвычайного или военного положения, имея при этом упрощенную процедуру введения без участия Парламента, что не может не вызывать настороженности в контексте серьезного «усиления» и Президента, и всей системы исполнительной власти в условиях такого режима управления²¹⁶. Президентский Указ от 10 сентября 2005 г. № 1062 «Вопросы военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами»²¹⁷ в сочетании с принятым в предыдущий период Федеральным законом от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве РФ с иностранными государствами»²¹⁸ весьма существенно дополнил президентские полномочия. Согласно этим актам, практически все вопросы в сфере военно-технического сотрудничества, от определения основных направлений политики до принятия решений по каждому конкретному случаю оказания военно-технической помощи иностранному государству, находятся исключительно в ведении Президента Непосредственно вопросов обеспечения безопасности государства и населения касается и предусмотренное Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»²¹⁹ право Президента РФ в исключительных случаях²²⁰ издавать технические регламенты без их публичного обсуждения.

Завершая изучение процесса последовательного расширения компетенции Президента, можно сказать следующее. «Указное право» как явление системное и масштабное, имевшее место не в отдельных случаях и касавшееся практически всех сфер общественных отношений, в «чистом» виде имело место до принятия Конституции РФ 1993 г. С 1994 г. с постепенным увеличением числа федеральных законов сфера первичного «указного права» неуклонно сужалась, уступая место «компетенционной экспансии» в федеральном законодательстве и решениях Конституционного Суда.

Примененная нами классификация, президентских прерогатив позволяет вести речь о том, что последовательное «наращивание силы» института президентства преимущественно опосредовано кадровыми полномочиями. Подтверждением тому служит очередное «приобретение» Президента, состоявшееся в¹ мае 2009 г. и представляющее собой право Президента представлять Совету Федерации для назначения кандидатуры на должности Председателя Конституционного Суда и его заместителей²²¹. Подобный шаг, не только увеличивающий и без того чрезмерное число кадровых полномочий, но и посягающий на реальную независимость и самоуправляемость Конституционного Суда, единственного органа, который потенциально может и должен «удерживать» президентскую активное 1ь в границах буквы и духа Конституции, представляется тактически и стратегически неверным для дальнейшего развития российской системы власти.

Исследование трех выделенных нами периодов этого процесса позволяет говорить о том, что изначально наблюдалось достижение неконституционных целей всеми возможными, в том числе неконституционными способами. Затем цели стали вполне конституционными, но способы их достижения продолжали оставаться неконституционными, причем в гораздо большей степени. И наконец, третий период продемонстрировал, каким образом любые цели, в том числе и весьма сомнительные с точки зрения их конституционности, могут быть достигнуты исключительно конституционными способами. Такой вектор развития, даже со ссылкой на то, что расширение компетенции имеет место всегда в любом государстве, где Президент является «сильным», должен ставить на повестку дня вопрос о возможных конституционно-правовых механизмах корректировки складывающейся ситуации.

Подводя итог рассмотрению вопроса о том, как развивался российский институт президентства в течение 18 лет, прошедших с момента его учреждения, необходимо констатировать, что: во-первых, на сегодняшний день основной причиной как формального, так и реального дисбаланса в системе разделения властей является не сама конституционная модель, а именно продолжающаяся президентская «компетенционная экспансия».138 Глава III.