2.3. Расширение компетенции Президента в 2000 - 2009 гг.

J1.A. Окуньков в 1999 г. отмечал, что практически все экономические и

политические преобразования, прошли под знаком президентского

нормотворчества²⁰⁹. С 2000 г. со сменой Президента «указное

законотворчество» в его изначальном понимании практически сошло на нет.

С начала этого периода ни один из нормативных указов не касался по-

настоящему значимых политических вопросов. Система «конкурирующего

нормотворчества» была постепенно «разрушена» Парламентом посредством

110

активной законодательной деятельности . «Федеральное Собрание изрядно потрудилось и закрыло большинство лазеек для "указного права"»²¹⁰. Вместе с тем, было бы ошибкой утверждать, что с отходом от «указного нормотворчества» «компетенционная экспансия» Президента остановилась. Новый Президент, В.В. Путин, просто избрал иной путь, более отвечающий его статусу гаранта Конституции, и практически не использовал указы для восполнения «пробелов» даже в тех пределах, которые предусмотрел Конституционный Суд. Он стал добиваться своих целей «в рамках и средствами существующего правопорядка»²¹¹ с соблюдением существующих юридических форм и процедур. С 2000 г. полномочия главы государства расширялись и расширяются, но всегда со ссылкой на Конституцию, правда в ее несколько непривычной интерпретации, и по большей части на законодательном уровне. Президент предпочел работать «в тесном единении с Государственной Думой» ~ , реализуя свой тезис о «диктатуре закона» К тому же с 1999 г. в Государственной Думе у Президента уже имелась достаточная поддержка, а в 2000-2002 гг. изменились состав и порядок формирования Совета Федерации, что тоже способствовало изменению ситуации. Д.А. Медведев, как показал первый год его пребывания на посту Президента РФ, тоже, видимо, намерен придерживаться такого подхода, но уже с акцентом не столько на «диктатуру закона», сколько на верховенство Конституции и ее нереализованный потенциал³²³, а также допустимость и возможность определенной корректировки ее текста, о чем раньше речи не шло.

В этот период полномочия Президента были дополнены весьма сомнительными с точки зрения их соответствия принципам разделения властей и федерализма «инструментами», при помощи которых глава государства может выполнять функцию гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека, добиваясь единства правового пространства, верховенства Конституции и законов РФ, своевременного исполнения всеми органами государственной власти судебных решений. Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов законодательной власти субъектов РФ» в результате многочисленных внесенных в него изменений и дополнений зафиксировал механизм «федерального воздействия» в отношении глав и парламентов субъектов РФ, принимающих неконституционные или незаконные акты.

В целом закрепленный двухступенчатый механизм и в отношении органа законодательной власти, и в отношении высшего должностного лица субъекта РФ одинаков. Первый шаг - это вынесение Президентом предупреждения, второй шаг — это решение Президента о роспуск

епарламента субъекта РФ или, соответственно, отрешении главы субъ«^ от должности. Такой подход федерального законодателя к трактовке - принципов организации», равно как и функций Президента не мог не вызвать

вопросов, в том числе и к Конституционному Суду. Но в^- своем

Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П Суд признал положения банного

Федерального закона не противоречащими. Конституции РФ как т^ случае

досрочного прекращения- полномочий (роспуска) законодах "-"Ильного

(представительного) органа государственной власти субъекта РФ, згак и в

случае отрешения высшего должностного лица субъекта РФ (руко&=—^«одителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта_ Х^Ф) от

должности. Не вдаваясь в подробности аргументации и нюансь»: тг самой установленной*законом процедуры, обратим внимание на два момента у

Что касается первого шага Президента в рамках данного механик. ,азма то он, как представляется, вполне соответствует роли главы госудя*-_ —црства и гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина и согла, -дуется с принципом федерализма и принципом разделения властей, Однаксг=—~ второй шаг выглядит не столь однозначно. Здесь, видимо, следует -^ее таки

«развести» отношения Президента с исполнительной властью _{и его}

отношения с властью законодательной. В первом случае, если сз дгедовать

ысшего е лицо истемы

логике Конституционного Суда, Президент уже выступает в роли

должностного лица государства, с которым высшее должности:«: исполнительной власти субъекта РФ> в силу принципов единства

государственной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77 Конституции) непосрет "Цсгтвепно

—кта РФ

-«общих

находится в отношениях субординации, то есть, если отойти от вин ~:и:еватой

^агости за

неподчинение выглядит уместным и логичным, вписывают компетенционные границы главы государства. Но вот во второе сомнения в том, что Президент действительно уполномочен Консти

мотивировки Суда, фактически в роли руководителя исполнительно^^—т- власти, вышестоящего начальника. При таком подходе, с которым в целогч —<х можно

согласиться, отрешение Президентом главы субъекта РФ от долж::

совершение таких, прямо скажем, чрезвычайных действий, как роспуск регионального парламента, избранного непосредственно населением субъекта РФ, возникают неизбежно. Аргумент субординации здесь не подходит, а с позиции статуса главы государства наделение Президента такими полномочиями выглядит не достаточно обоснованным.

В тексте данного Постановления обращает на себя внимание и еще один немаловажный момент, касающийся «скрытых» полномочий и имеющий, как кажется, значение для понимания позиции Суда и по другим вопросам. Фактически Суд сказал, что, раз уж допускается возможность осуществлять полномочия, которых ни в Конституции, ни в законе пет, просто «выявляя» их (но помня про разделение властей, конституционность и законность), то тем более нет никаких препятствий для выполнения конституционных функций,' которые непосредственно конкретизированы в федеральном законе. Если вдуматься в логику такого умозаключения, то возникает ощущение, что Суд как бы презюмирует безошибочность определения законодателем компетенциоиных границ других властных институтов, в том числе и Президента. Такое предположение вполне можно подтвердить и другими решениями Суда. Однако согласиться с этим трудно.

Вопрос о мерах «федерального воздействия» подводит нас и к собственно кадровым полномочиям Президента в отношении органов государственной власти субъектов РФ. Согласно все тому же закону № 184- ФЗ, новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта расширил полномочия Президента, закрепив за ним право представлять кандидатуру на этот пост. В целом можно принять, обосновав, как это и сделал в своем Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П Конституционный Суд, наличие у главы государства соответствующей компетенции. Можно, соответственно, даже обосновать и принять полномочия Президента по досрочному прекращению полномочий данного должностного лица даже на основании утраты доверия Президента. Однако, как мы уже упомянули, распространение кадровых полномочий Президента на орган законодательной власти субъекта РФ может быть поставлено под сомнение с точки зрения* компетенции главы государства.

Конечно, может показаться, что механизм роспуска регионального парламента в случае его «сопротивления» кандидатуре (или кандидатурам) высшего должностного лица субъекта РФ, является просто аналогией президентского конституционного полномочия в отношении Государственной Думы. Но эго не совсем гак. На федеральном уровне речь идет о процессе выработки компромиссного решения 'по кандидатуре Председателя Правительства между двумя одинаковыми по политическому «весу» и легитимации органами государственной власти.,одного уровня - Президентом и Государственной Думой, при этом Дума является одной из двух палат федерального Парламента. Если же мы • посмотрим' на предлагаемый механизм, то становится понятно\что^ «весовые категории» участников процесса не просто разные, эги органы вообще не могут быть связаны, друг с другом каким-либо механизмом непосредственного «жесткого» взаимодействия, поскольку у них просто нет «точек пересечения», они действуют в разных плоскостях, на разных уровнях, в разных сферах, имеют разные функции. Таким образом, мы, имеем дело ,с переходом количества президентских кадровых полномочий в сфере исполнительной власти в качество, то есть в качественно иную прерогативу, затрагивающую региональную законодательную власть.

В продолжение этого вопроса стоит также упомянуть еще об одном> «компетенционном приобретении» Президента РФ. 5* марта 2008 г. Государственной Думой в третьем чтении большинством голосов был принят закон с неприметным названием «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Первоначально текст.";- законопроекта предусматривал всего-навсего внесение изменений в ст. Д Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», позволяющих членам Совета Федерации вносить законопроекты, в законодательные органы/ субъектов РФ; от которых они делегированы в; верхнюю палату Парламента. Однако, в ходе второго; чтения депутат Государственной Думы П.В. Семенов, «ранее, интереса к проблемам государственного строительства не проявлявший; выступил с, двумя кардинальнымиш хорошо проработанными поправками» , буквально с ходу принятыми Комитетом. Государственной: Думы по делам Федерации и региональной политики и включенными в-Закон. Одна из принятых поправок дополнила, п. 4 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах

организации законодательных (представительных) и исполнительных

* *

органов, государственной; власти субъектов РФ» незначительной, на первый взгляд оговоркой относительно того, что «ограничения, установленные настоящим пунктом . в части, касающейся замещения государственных должностей федеральной государственной: службы, не применяются в случаях, установленных указами Президента РФ». Речь идет об ограничениях, согласно; которым; высшее должностное: лицо субъекта РФ не может быть одновременно депута том Государственной Думы, членом; Совета Федерации; судьей; замещать иные', государственные должности РФ, государственные должности федеральной государственной; службы, иные государственные должности*, субъекта РФ или государственные должности государственной; службы', субъекта РФ, а также, выборные муниципальные должности^ и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой" деятельностью,' кроме преподавательской, научной и иной творческой .деятельности, если иное: не предусмотрено законодательством РФ. Таким образом, запрет на;совмещение одновременно нескольких должностей не будет применяться в случаях, установленных указами Президента, которые- безусловно, будут издаваться по каждому конкретному случаю. Можно предположить, что поправки преследуют в качестве основной своей цели решение далеко не простых кадровых