2.2. Расширение компетенции Президента в 1994 -1999 гг.

После принятия Конституции РФ 1993 г. обстановка изменилась по многим параметрам: сама конституционная основа стала иной; Парламент в его прежнем виде перестал существовать; были сформированы новые институты; конфликт между реформаторами и консерваторами, грозивший

гражданской войной, потерял остроту; началось создание новой

j. _t

законодательной базы; социальная напряженность несколько спала. Вместе с

»

тем, на первый план вышли новые проблемы, такие как сепаратизм, развитие экономических отношений рыночного типа, рост организованной преступности и т.д. И поскольку сам Президент, его убеждения, методы управления, оставались прежними, данный период характеризуется сохранением тенденции к расширению президентских прерогатив. То есть цель, с которой Президент продолжал действовать, выходя за рамки собственной компетенции, изменилась. Что же касается , способов, то «указное нормотворчество» дополнилось актами Парламента, расширительно интерпретировавшими конституционные прерогативы главы государства, а также легитимирующими подобные действия решениями Конституционного Суда, вынужденного стать более лояльным Президенту.

Своеобразным знаком этого периода явилось то, что Конституционный Суд изменил отношение к вопросу об объеме президентских полномочий.

nflQ

Если в своем Постановлении от

12 февраля 1993 г. № з_гг^й Суд, заявлял, что с учетом принципов разделения властей, пределов ограничения прав и свобод человека и гражданина, Президент РФ может действовать только теми методами и только в пределах тех полномочий, которые закреплены за ним в Конституции РФ, то в Постановлении от 31 июля 1995 г. №. 10-П, которое сопровождали аж семь особых мнений, Суд согласился ¿^наличием так

'У С Q

называемых «скрытых полномочий» , указывав, что президент РФ действует в установленном Конституцией порядке, а для случаев, когда этот

порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст.ст. 83-89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам РФ (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). То есть, Конституционный Суд легитимировал, причем* как по факту, так и, что самое важное, на перспективу, определение содержания и-объема полномочий самим их носителем — Президентом. Единственное конституционное ограничение, которое попытался утвердить Суд состояло в том, главатосударства не должен выходить за пределы требований ст. 10 и ч. 3 ст. 90 Конституции. С этого момента и до сегодняшнего^ дня Конституционный Суд в каждом деле, касавшемся президентских полномочий, всегда находил аргументы в пользу конституционности принимавшихся в данной сфере решений¹⁷⁶.

По мнению специалистов, именно концепция «скрытых» или «подразумеваемых» полномочий, в принципе известная мировой конституционной практике, но отрицавшаяся в дореволюционной российской юридической науке, попав на современную российскую почву, стала теоретической основой расширения компетенционных границ, президентской власти" . Несмотря на приводившиеся доводы, относительно того, что принцип «разрешено все, что не запрещено» неприменим к сфере деятельности публично-властных институтов, включая институт президентства¹⁷⁷, что «апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна»¹⁷⁸,

что в других странах эта концепция «используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой»¹⁷⁹, а Конституционный Суд, обосновывая такой подход «по существу творит, создает новые нормы Конституции, что входит в противоречие с его

075

природой и назначением»" , доминирующей оказалась точка зрения, согласно которой функции российского Президента в силу его особого статуса главы государства «не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме», поэтому у него «всегда есть нераскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая de facto признание Парламента или опираясь на судебное толкование Конституции»¹⁸⁰.

Что касается нормативных указов, появившихся в этот период и игравших роль законов, то статистика ориентировочно такова: 1994 г. - 201 указ; 1995 г. - 240 указов; 1996 г. - 458 указов; 1997 г. - 190 указов; 1998 г. - 210 указов; 1999 г. - 143 указа¹⁸¹. При этом, как подчеркивает В.О.Лучин, из более 400 нормативных указов, изданных только в 1994-1995 гг., 36% указов касались экономических вопросов, социального развития, кулыуры, то есть происходило дублирование функций Правительства; 26% относились к организационно-структурной сфере, то есть происходила «гипертрофия» государственного аппарата; 16% указов были посвящены правам граждан, но зачастую не защше, а ограничению этих прав; и примерно 10% указов касались обороны и внешней политики" . Подобное положение вещей, даже при возможной субъективности оценок, едва ли можно считать соответствующим конституционному порядку. Однако сам Президент видел

это в ином свете. В своем втором послании Федеральному Собранию РФ 16

279

февраля 1995 г. он недвусмысленно и подробно изложил свою позицию .

Конечно, в некоторых случаях Президент был практически вынужден «опережать» законодателя, дабы создать нормативную базу для новых общественных отношений или модернизировать устаревшие нормы. И не удивительно, что президентское виденье тех или иных вопросов далеко не всегда совпадало с позицией Парламента. Это относится, например, к президентскому Указу от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»¹⁸², подтвердившему право купли- продажи земли, который, при всех его недостатках¹⁸³, был, по всей видимости, обусловлен тем, что «думские аграрии» к тому моменту уже два года не могли принять Земельный кодекс" Однако зачастую речь шла не просто о «восполнении пробела», а о своеобразной «подмене» Парламента. По тем вопросам, концепция регулирования которых вызывала принципиальные противоречия, указы принимались не «до», а фактически «вместо» закона. Одним из самых ярких примеров стала ситуация, когда представленный Правительством в Государственную Думу проект закона о втором этапе приватизации не получил поддержки депутатского корпуса. В результате уже на следующий день Президент издал соответствующий

Указ¹⁸⁴. Противостояние Президента и Парламента не менее ярко выразилось и в борьбе вокруг приватизации государственного телевидения¹⁸⁵. Подобная практика, конечно, с трудом может быть охарактеризована положительно.

Неоднократно указы Президента «вторгались» в те сферы, которые являлись прерогативой Парламента: например, вмешательство Президента в вопросы установления налогов и сборов. Так, Указ от 24 ноября 1995 г. № 1179 «О налогообложении граждан РФ, имеющих мировую известность и постоянно проживающих за пределами РФ» ¹⁸⁶, названный журналистами

or

«бестселлером» того времени" , содержал положение об установлении индивидуальной ставки подоходного налога в размере 5% M.JI. Ростроповичу. Не считая того, что Указ фактически осуществлял регулирование в сфере налогообложения, он нарушал положения действовавшего на тот момент налогового законодательства" . Другой президентский Указ от 6 нюня 1995 г. № 562 «О проведении эксперимента по налогообложению предприятий сферы материального производства в Ставропольском крае»¹⁸⁷, предоставивший Ставропольскому краю особый режим налогообложения, не только явно нарушал саму «привилегию» Парламента устанавливать налоговый режим в России, но и, по мнению специалистов Министерства финансов, противоречил принципу единства налоговой системы¹⁸⁸. Нашумевший Указ от 18 августа 1996 г. № 1215 «Об упорядочении сбора подоходного налога и страховых платежей с физических лиц» ¹⁸⁹, который предусматривал двойное взимание подоходного налога и отмену беспроцентных ссуд работникам предприятий и противоречил Закону РФ «О подоходном налоге с физических лиц» и Конституции РФ, во многом

благодаря протесту общественности и СМИ оказался одним из самых «недолговечных» за всю историю института президентства РФ. Хотя изданный параллельно с отмененным Указ от 18 августа 1996 г. № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения»¹⁹⁰, который касался всех налогоплательщиков и гоже противоречил законодательству, отменен не был¹⁹¹.

Анализируя президентские указы этого периода, можно заключить, что Президент не только «вторгался» в прерогативы Парламента, но во многом брал на себя функции* Правительства, осуществляя оперативное регулирование" . В результате, как справедливо^ отмечал В.О. Лучин, создавалось такое впечатление, «что у нас либо вообще нет Правительства и исполнительной власти, либо они не знают, что и как им делать»²⁹!. Так, при „ всей очевидности того, что именно Правительство должно осуществлять регулирование экономических процессов, подавляющее большинство нормативных актов» Президента непосредственно затрагивали эту сферу и являлись очевидным ущемлением полномочий Правительства¹⁹². Примером такого рода президентского регулирования являются указы, касавшиеся использования пакетов акций, находящихся в федеральной собственности¹⁹³.

Но* нельзя, не сказать и о той части указов социально-экономической направленности, целью которых было отнюдь не реальное регулирование тех

или иных отношений (пус1ь даже и в нарушение компетенции Правительства), а просто привлечение дополнительных голосов избирателей на президентских выборах 1996 г. посредством откровенно популистских обещаний¹⁹⁴.

Что касается указов Президента, так или иначе ограничивавших права и свободы граждан, то здесь следует упомянуть Указ от 14 июня 1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных

298

проявлений организованной преступности» , которым срок задержания лиц, подозреваемых в причастности к деятельности организованной преступной группы был увеличен до 30 суток, а сотрудникам органов'внутренних дел и государственной безопасности разрешалось без возбуждения уголовного дела проверять и обыскивать кваршры вышеуказанных лиц, знакомиться с документацией предприятий различных форм собственности, досматривать любые транспортные средства; их водителей и пассажиров. Утверждение В.О. Лучина относительно того, что «сложная и напряженная¹ обстановка с преступностью, существовавшая в стране уже много лет, не может быть причиной для игнорирования Конституции»¹⁹⁵, как представляется, выражает единственно верную оценку конституционалистов такого рода решений. Но самые известные президентские указы, нарушавшие конституционные права и свободы граждан, в чем единодушны практически все ученые-юристы, касались ситуации в Чеченской Республике¹⁹⁶.

Указы Президента, закреплявшие за ним новые кадровые полномочия также зачастую носили отнюдь не уточняющий характер. В данной сфере количество полномочий по законам диалектики в определенный момент переходит в качество, то есть появляются целые группы прерогатив, качественно отличающихся от тех, которые либо' непосредственно закреплены в Конституции, либо вполне обоснованно выведены из конституционных положений и зафиксированы в законах. Так, например, было зафиксировано право Президента по представлению Министра внутренних дел назначать на должность и освобождать от должности Руководителя федерального органа управления Госавтоинспекции, который является по должности главным государственным инспектором безопасности

■JA I

дорожного движения РФ, и его заместителей . Было установлено, что именно Президент по представлению^Министра внутренних дел"назначает на должность и освобождает от должности начальника Следственного комитета при Министерстве внутренних дел Тенденция к такого рода расширению президентских кадровых прерогатив сохранилась и в последующие годы.

Следует упомянуть и об указах Президента, касавшихся обеспечения его собственной деятельности. Правомочия Администрации Президента, являясь фактически продолжением правомочий самого Президента, в рассматриваемый период неуклонно расширялись и подчас «балансировали» на грани компетенции главы государства и других властных институтов. Так, например, Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ»¹⁹⁷, по сути, установил полномочия Администрации Президента РФ по проверке решений и действий Правительства РФ. На практике положения этого указа, внешне вполне безобидные и устанавливающие взаимные обязанности, означали и регулярное информирование Правительством Администрации о своей работе и согласование с Администрацией планов законопроектной работы Правительства. Согласно данному акту, проекты постановлений Правительства, принятие которых предусмотрено актами Президента, а также проекты решений, рассмотренные на заседании Правительства под председательством Президента, должны были направляться в Администрацию для согласования. Указывались и случаи, когда проекты решений Правительства, принимаемых в пределах его компетенции, должны поступать в Администрацию для согласования. Это решения по всем вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Президента. То есть получалось, что практически все принимаемые Правительством решения подлежали так называемому согласованию с Администрацией, что существенно расширило границы компетенции и самого главы государства. Данный Указ продолжает действовать и по сей день.

В этот период Федеральное Собрание и Конституционный Суд также внесли вой вклад в расширительную интерпретацию президентских прерогатив. Как отмечает Л.А. Окуньков, неправильно было бы счи тать, что вновь издаваемые законы направлены только на ограничение полномочий Президента. Напротив, по определенным позициям его компетенция расширяется, конкретизируется и приобретает истинно нормативный характер¹⁹⁸.

Так, стратегический блок президентских полномочий был косвенно «усилен» за счет непосредственного закрепления в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» ¹⁹⁹ положения о том, что программу социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу Правительство разрабатывает не иначе как «исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ». То есть, послание, не будучи нормативным документом, обрело в отношении Правительства, которое организует реализацию внутренней политики и осуществляет регулирование в социально-экономической сфере обязательную силу. С одной стороны, это можно рассматривать как соответствующее статусу главы государства нововведение, но с другой стороны, это можно расценить как «вторжение» в основную сферу ответственности Правительства. В отношении ежегодного послания Президента Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве с иностранными государствами» установил также еще один обязательный компонент — определение Президентом' основных направлений деятельности в области военно- технического сотрудничества. Таким образом, законодатель отвел именно Президенту ключевую- роль в данном вопросе. Еще одним немаловажным аспектом стало расширение стратегических полномочий Президента Конституционным Судом. Так, в своем Постановлении от 22 апреля 1995 г. № 10-П Суд фактически предоставил главе государство право не только утверждать военную доктрину, по и самому разрабатывать ее, «устранив», таким образом, из этого процесса и₄ Правительство, и Парламент. С одной стороны, такой подход можно объяснить необходимое 1ью единого руководства и оперативного принятия решений в вопросах обороны, с другой же, - разработка военной доктрины это не то же само, что, например, оперативное принятие в экстраординарных обстоятельствах решения о введении чрезвычайного положения. Военная доктрина — стратегический документ всего государства. Да, Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, однако, как справедливо подчеркивают некоторые ученые-юристы²⁰⁰, если доктрина — это официально принятые в государстве взгляды по военным вопросам, то несколько странным выглядит право Верховного Главнокомандующего единолично определять эти взгляды и самому же их утверждать. Обращает на себя внимание и тот факт, что Конституционный Суд и законодатель несколько непоследовательны в трактовке положений Конституции, ибо иногда ограничиваются буквальным их пониманием, как, например, в случае с фразой «назначает референдум», а иногда подразумевают и нечто большее, как в случае с,формулировкой «утверждает военную доктрину».

Ряд принятых Парламентом федеральных законов расширил компетенцию Президента за счет прерогатив Правительства, предоставив главе государства право косвенно осуществлять контроль в различных сферах деятельности исполнительной власти, обладая полномочиями по утверждению перечней, реестров, списков; правил, необходимых для осуществления тех или иных видов хозяйственно-экономической деятельности. Например, Федеральным законом от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»²⁰¹ устанавливалось, что руды драгоценных металлов коренных месторождений, пески драгоценных металлов россыпных месторождений, руды и пески драгоценных металлов техногенных месторождений, концентраты драгоценных металлов, шлиховые золото и платина, сплав Доре, драгоценные металлы в виде катодного металла и цинковых осадков, а также содержащие драгоценные металлы руды, пески, концентраты, зола цветных металлов и полупродукты производства цветных металлов могут быть вывезены из (ввезены в) РФ в случаях и в порядке, которые определяются Президентом РФ. А Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 18Э-ФЗ* «Об экспортном контроле»²⁰² опять-таки Президенту предоставил право (правда уже по представлению Правительства) своими указами утверждать списки (перечни) контролируемых товаров и технологий.

Основные параметры соотношения прерогатив Президента и Правительства в сфере внешней политики задал Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах РФ»²⁰³, который, в числе прочего, установил, что решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров РФ относительно договоров, заключаемых от имени РФ, принимаются Президентом, а в отношении договоров, заключаемых от имени РФ, по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, - Правительством. Однако оговорка относительно того, что Президент принимает решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, от носящимся к ведению Правительства, «если это вызывается необходимостью», практически лишила смысла оговоренное разделение прерогатив.

«Силовой» блок президентских полномочий расширялся особо интенсивно. Причин тому множество: отсталость законодательства об обороне и безопасности, устаревшая система организации Вооруженных Сил, вооруженный конфликт в Чеченской Республике, террористические акты в разных регионах России, ряд техногенных и природных катастроф и т.д. В то же время, нельзя не признать, что некоторые из этих «производных» прерогатив «балансируют» на грани компе1енции либо выходит за ее пределы. Так, Конституционный Суд в уже упоминавшемся Постановлении от 22 апреля 1995 г. № 10-П, касавшемся установления Президентом собственных весьма спорных полномочий ad hoc в указах, оформивших ведение федеральным центром военных действий в Чеченской Республике, признал за Президентом, как за Верховным Главнокомандующим, осуществляющим общее руководство Вооруженными Силами, право для защиты сувереншета, населения и территории использовать Вооруженные Силы не только в связи с введением чрезвычайного или военного положения, но и в качестве сил обеспечения безопасности в иных случаях, когда необходимо принимать оперативные решения по обеспечению безопасности, даже в отсутствие соответствующего закона.

В 1997 г., 6 февраля, был принят Федеральный закон № 27-ФЗ «О

1 л

внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ» , которым теперь уже сам законодатель дал весьма широкую трактовку полномочиям

Президента, как Верховного Главнокомандующего и лица, ответственного за обеспечение безопасности. Согласно данному Закону, именно Президент, а не Министр внутренних дел или командующий внутренними войсками, осуществляет руководство внутренними войсками, утверждает состав, численность и структуру внутренних войск, принимает решение о дислокации и передислокации внутренних войск, принимает решение о привлечении внутренних войск для участия совместно с органами внутренних дел в обеспечении режима чрезвычайно го положения. Это свидетельствует о принципе единоначалия во всех воинских формированиях, которые вполне оправдан. Но такое положение вещей едва ли правильно с позиции разграничения компетенции между главой государства и исполнительной властью. Что касается Федерального закона от 26 февраля

311

1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ» , то его положениями данная сфера была полностью отнесена к* компетенции Президента. Глава государства наделен обширными полномочиями: от определения целей и задач мобилизационной подготовки и мобилизации до предоставления (приостановления) права на отсрочку от призыва на военную службу по мобилизации гражданам или отдельным категориям граждан.

Интересно отме гить, что помимо очевидных случаев в рассматриваемый период имели место и другие, которые выглядят скорее недоработкой законодателя, нежели целенаправленным расширением компетенции Президента. В некоторых из принятых законов, регулирующих вопросы, явно не относящиеся к компетенции Президента, как, например, в федеральных законах от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»²⁰⁴или от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»²⁰⁵, говорилось о том, что Президентом РФ осуществляется государственное управление в этих областях.

Таким образом, можно заключить, что данный период характеризовался не просто сохранением тенденции к расширению компетенции Президента РФ, а «деформацией» самого института, поскольку положения едва принятой Конституции РФ во много игнорировались или получали интерпретацию, требуемую политической целесообразностью. Продолжившееся «указное законотворчество» Президента достигло своего пика. В этот период имело место нарушение указами прав и свобод граждан; противоречие указов Конституции, особенно«конституционному принципу разделения властей; их несоответствие федеральным законам; «соревнование» Президента с законодателем во временном плане; введение указов в действие с момента подписания²⁰⁶. Вместе с тем, было бы неверно отрицать тот факт, что целью расширения прерогатив Президента, в отличие от первого периода, было не столько «разрушение» и «противостояние», сколько «созидание», «сохранение», защита, как бы это странно шгзвучало. Так, например, именно благодаря серии президентских нормативных указов в области науки²⁰⁷, относящейся к ведению Правительства, «удалось спасти от полного исчезновения значительно большую часть научного потенциала, чем можно было бы предположить в начале 90-х»²⁰⁸. И это не единичный пример данного периода, когда вполне конституционная цель достигалась отнюдь не конституционными средствами.