.§ 2 Компетенция Президента рсфср (рф): от уточнения к расширению

Несмотря на тот факт, что российский Президент и по Конституции (Основному Закону) 1978 г., и по Конституции 1993 г. имел «сильную» позицию и наделся весомыми и многочисленными прерогативами, перечень президентских полномочий с самого момента конституционного оформления данного института в 1991 г. и по сегодняшний день неуклонно расширяется. Сочетание конституционной модели «сильного» Президента с процессом внеконституционного расширения президентских полномочий и рождает небезосновательные мнения о «всемогуществе» Президента РФ и суперпрезидентской системе¹⁵².

С одной стороны, ни одна конституция не содержит и не может содержать исчерпывающих положений относительно полномочий Президента, а значит, предполагает их уточнение и детализацию в законах и подзаконных актах. С другой стороны, в числе множественных полномочий российского Президента нередко появляются те, которые не вполне соответствуют возложенным на него функциям и относятся или могли бы относиться к компетенции других властных институтов. Таким образом, следует различать допустимое и обоснованное расширение полномочий^ посредством уточнения и «компетенционную экспансию», представляющую собой «выход» Президента за рамки своей компетенции. Соответственно, необходимо оценивать не столько количество его полномочий, обретенных к настоящему моменту, сколько их качество.

«Компетенционная экспансия» Президента происходила и происходит под воздействием различных факторов, с различными целями, в различных условиях и, что принципиально, различными способами. К таким способам следует отнести: во-первых, - издание Президентом нормативных указов,

которыми либо устанавливаются его дополнительные прерогативы, либо непосредственно осуществляется регулирование вопросов, не входящих в его компетенцию и не подлежащих регулированию указами; во-вторых, * — принятие Парламентом законов, в которых Президент наделяется дополнительными прерогативами, не входящими в его компетенцию; и, в- третьих, - вынесение Конституционным Судом решений, постфактум легитимирующих расширение президентских прерогатив в указах или законах¹⁵³. При этом указы и законы можно разделить на те, которые расширяют полномочия Президента: 1) вопреки положениям Конституции и действующих законов, 2) без явного нарушения положений Конституции и действующих законов.* Исходя из того, с какой целью и каким способом осуществлялись подобные «компетенционные приобретения», можно- вести речь о трех периодах «компетенционной экспансии»: 1991-1993 гг.; 1994—

1999 гг.; 2000-2009 гг. (не завершен).

*

2.1. Расширение компетенции Президента в 1991 - 1993 гг.

Относительно первого периода необходимо сказать следующее. Как представляется, некорректно было бы сравнивать по каким-либо параметрам ситуацию с реальной компетенцией Президента в 1991-1993 гг. с ситуацией в последующие годы, поскольку решающее влияние на процесс «укрепления» президентской власти в России оказали не Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» и не обновленная Конституция РСФСР, а события 18-21 августа 1991 г., когда на всей территории СССР было введено чрезвычайное положение, а государственная власть перешла к Государственному комитету по Чрезвычайному положению (ГКЧП) . Это послужило своеобразным «трамплином», позволившим Президенту приступить к расширению своих полномочий. Основным способом на данном этапе стал нормативный указ, а целью - полное и бесповоротное «разрушение» системы Советов и принудительный перевод экономики страны на рыночные отношения.

Сразу же после объявления ГКЧП антиконституционным¹⁵⁴ все органы исполнительной власти СССР были переподчинены непосредственно Президенту РСФСР впредь до созыва Съезда народных депутатов СССР¹⁵⁵. Кроме того, Президент принял на себя командование Вооруженными Силами СССР¹⁵⁶. Со своей стороны Верховный Совет РСФСР не только не сопротивлялся такому решительному «укреплению» президентских позиций, но сам предоставил Президенту право впредь до принятия закона об управлении краем, областью, законов об автономной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов этого уровня в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений антиконституционных органов. Помимо этого, была еще введена должность главы администрации этих единиц, назначаемого Президентом" . Далее последовало решение Президента о том, что главы исполнительной власти регионов образуют единую систему исполнительной власти в РСФСР¹⁵⁷. Теперь Президент громогласно и прямо «заявил о своем намерении действительно быть высшим звеном системы. При этом учреждались представители Президента на местах - в целях координации деятельности

239

органов исполнительной власти в регионах» .

Парадоксальность ситуации, сложившейся на данном этапе, в том, что именно народные депутаты, собравшиеся на V (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР, состоявшийся по настоянию Президента, видимо находясь «в эйфории всеобщей демократизации и суверенизации»¹⁵⁸, сами фактически легитимировали «компетенционную экспансию» Президента¹⁵⁹. Президенту на один год (до Г декабря 1992 г.) предоставлялись дополнительные полномочия по самостоятельному изданию указов нормативного (а по сути «законозаменяющего»)¹⁶⁰ характера в области банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной и таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, а также по решению вопросов реорганизации структуры высших исполнительных органов государственной власти, компетенции и порядка формирования исполнительных органов.

?

Этим решением парламентарии «выпустили джинна из бутылки». Получив саму «санкцию» Парламента на подобного рода действия, Президент уже не придавал значения ни границам предоставленных полномочий, ни их ограниченности определенным сроком. Прежде всего, Президент установил, что на время проведения радикальной экономической реформы Правительство РСФСР формируется «под непосредственным руководством Президента» . При этом нельзя не отметить тот факт, что предложение VI Съезда народных депутатов Президенту представить Верховному Совету для согласования кандидатуру на пост Председателя

Правительства¹⁶¹ оказалось проигнорировано Президентом с помощью формальной уловки. Президент принял решение «возложить обязанности» Председателя Правительства на Е.Т. Гайдара¹⁶². Эта формулировка, как справедливо замечает С.А. Авакьян, «вовсе не означала, что лицо становится настоящим полновесным Председателем Правительства, а поэтому Президент и не был обязан представлять кандидатуру Верховному Совету на согласование»¹⁶³.

Кроме того, деятельность министерств безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел стала направляться непосредственно Президентом¹⁶⁴. Несмотря на то, что Президенту предоставлялось право лишь реорганизовывать государственные органы исполнительной власти (например, объединять), он, тем не менее, позволял себе и упразднять

7 18

старые, и создавать новые" . В случае с созданием Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР¹⁶⁵ Конституционный Суд РСФСР в

250

Постановлении от 14 января 1992 г. № 1-П был вынужден констатировать, что Президент РСФСР превысил предоставленные ему полномочия, выйдя за рамки установленного разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную, а также разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления.

Всего же в период с 1 ноября 1991 г. по 1 декабря 1992 г. Президент издал «порядка 340 указов, причем 75% из них - нормативных, тогда как за этот же период Верховным Советом было принято лишь 89 законов. Учитывая «законозаменяющий» характер большинства нормативных указов, можно сделать вывод о постепенном (начиная с 1992 г.) превращении российского права в «указное право»¹⁶⁶.

«Когда же срок делегирования дополнительных полномочий истек, а VII Съезд народных депутатов отказал Президенту в продлении его особых полномочий на период экономической реформы, "указной бум" не только не прекратился, но еще более усилился. [...] Президент, как и прежде, принимал указы "законозаменяющего" характера, в том числе порой и в отступление от действующих законов»¹⁶⁷. В итоге в марте 1993 г. Юридический отдел Верховного Совета, руководимый P.M. Цивилевым, вынужден был констатировать, что начиная с 1 декабря 1992 г. Президентом было издано свыше 100 указов²³³, выходящих за пределы компетенции Президента РФ¹⁶⁸.

<)ГС

Правда в «ответной» Справке" , представленной Официальным представителем Президента РФ по правовым вопросам в Верховном Совете РФ А.Я. Сливой, приводились два контраргумента. Во-первых, указывалось, что превышение срока делегированных Президенту дополнительных полномочий (появление «законозаменяющих» указов после 1 декабря 1992 г.) обусловлено сроками рассмотрения указов в Верховном Совете. Во- вторых, говорилось, что «вторжение» указов Президента в сферу компетенции Правительства по сути таковым не являлось, ибо Президент, как глава исполнительной власти, осуществлял руководство деятельностью Правительства. Однако, как представляется, эти доводы выглядят скорее попыткой оправдания и обоснования бесконтрольного использования Президентом его дискреционных полномочий.

Между тем, когда после почти четырех месяцев противостояния Парламента и Президента 29 марта 1993 г. IX Съезд народных депутатов РФ все-таки назначил инициированный Президентом референдум¹⁶⁹, за доверие Президенту проголосовало 58,7% ,от принявших участие в референдуме граждан, а за одобрение его социально-экономической политики — 53%¹⁷⁰. Результаты референдума Президент, видимо, истолковал как основание для того, чтобы действовать самостоятельно и еще более решительно¹⁷¹. Он незамедлительно опубликовал свой вариант проекта Конституции, отразивший «усиление»-его позиций как главы государства, ключевую роль по большинству вопросов государственной жизни. А 21 сентября 1993 г. Президент издал печально знаменитый Указ № 1400 «О поэтапной

конституционной реформе в РФ»" , с появлением которого «в один миг вся

260 ^61 правовая пирамида оказалась опрокинутой» . Ни Заключение № 3-2"

Конституционного Суда РФ, объявившее, что данный Указ не соответствует Конституции и служит «основанием для отрешения Президента РФ Б.Н. Ельцина от должности»¹⁷², ни Постановление Президиума Верховного Совета РФ № 5779-1 «О немедленном прекращении полномочий Президента РФ Б.Н. Ельцина»* не остановили открытого президентского «наступления».

Последовавшие указы обеспечили достижение поставленной!цели: ими

последовательно была изменена и поставлена в зависимость от Президента

как действовавшая система органов государственного управления¹⁷³, гак и

система законодательства¹⁷⁴. Своеобразную черту «подвел» президентский

Указ от 24 декабря 1993 г. № 2288 «О мерах по приведению

^66

законодательства, РФ в соответствии с Конституцией РФ»" , согласно которому признавались недействующими и не подлежащими применению, «как противоречащие Конституции РФ» сразу 46 законодательных актов.

То есть, первый период «жизни» российского президентства по объективным и субъективным причинам стал периодом противоречий, конфликтов, противостояния, создав основу для неограниченного «усиления» института президентства вопреки конституционным, законодательным и судебным установлениям. Эти первые годы функционирования института президентства продемонстрировали бессилие юридических «инструментов» в отношении воли политического лидера, опирающегося на поддержку части населения страны¹⁷⁵.