СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ОТДЕЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК

№ 3 (320)

РЕФЕРЕНДУМ, КАК ИНСТИТУТ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

Москва

2007

Над выпуском работали:

Е.В. Першин – заместитель начальника Аналитического управления Аппарата Совета Федерации;

А.Н. Дементьев - заместитель начальника отдела государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации;

К.С. Кирюхин – советник отдела государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации;

Е.В. Виноградова – советник аппарата Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству

Ответственный за выпуск – К.С. Кирюхин

Издание подготовлено отделом государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

103426, Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации, Аналитическое управление. Тел. 203-92-32; http: // www.council.gov.ru

При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна

Среди институтов непосредственной демократии референдум занимает особое место. Это связано, прежде всего с тем, что решение, принятое на референдуме, как правило, обладает высшей юридической силой. С другой стороны, именно это обстоятельство, а также практика проведения референдумов показывает, что решения, принятые на референдумах не всегда корреспондируются с коренными интересами самого общества, а подчас и противоречат им. В политических и научных кругах референдум воспринимается как обоюдоострый политико-правовой инструмент: созидающий и разрушающий. Выражаясь словами великого русского писателя Ивана Бунина, "народ - что дерево: из него одинаково получается и икона, и дубина".

Именно этим объясняется сложность создания эффективного законодательства, регулирующего реализацию конституционного права граждан на участие в референдуме. За относительно небольшой по историческим меркам период в Российской Федерации было принято уже две редакции Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Последняя вызвала бурные дискуссии и неоднозначные оценки как в экспертном сообществе, так и среди населения в целом. Отдельные нормы этого закона стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации.

В настоящем вестнике представлены материалы о практике проведения референдумов в послевоенной Европе, состоянии законодательства о референдуме в Российской Федерации и решениях Конституционного Суда, связанных с названным законом, а также правовых основах и практике проведения местных референдумов.

СОДЕРЖАНИЕ

	Стр.
1. О некоторых вопросах проведения референдумов в послевоенной Европе в 1945-2006 годы
2. Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования
3. Практика Конституционного Суда Российской Федерации по запросам связанным с конституционностью норм российского законодательства о референдуме
4. Особенности регламентации местного референдума в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

О некоторых вопросах проведения референдумов в послевоенной Европе в 1945-2006 годы1

К настоящему времени практически все европейские страны прошли через процедуру проведения референдумов в той или иной форме. Последняя страна, где впервые был проведен референдум – Нидерланды (2005 год).

Существует некий показатель интенсивности проведения референдумов. В 1980-ых средний показатель референдумов, проведенных в каждой Европейской стране составлял 0.18 в год. В 1990-ых это число увеличилось до 0.39 референдумов в год. Сейчас этот показатель составляет 0.27, но, очевидно, что проявилась явная тенденция, что референдумы стали более популярными.

Абсолютное большинство референдумов (речь идет о общенациональных референдумах) в последние 30 лет было связано с вопросами о т.н. разграничении полномочий между уровнями власти.

В европейской литературе принято выделять несколько основных форм референдумов:

1. Инициативный референдум – референдумы по законодательным предположениям или уже действующим правовым нормам.

2. Народный референдум – референдумы, инициированные избирателями после сбора подписей.

3. Плебисциты – референдумы, инициированные руководителями, президентами и пр.

4. Конституционные референдумы – референдумы по изменениям в конституцию.

5. Референдумы меньшинства – референдумы, инициированные парламентским меньшинством.

Таблица 1. Распределение форм прямого народного волеизъявления по европейским странам

Страна

Инициатив. референдум

Народный референдум

Плебисцит

Конституц. референдум

Иные формы

Albanie x x

Arménie x

Azerbaïdjan x x x x x

Autriche x

Belgique

Bosnie

Croatie x x

Chypre x

République

tchèque

Danemark* x x

Estonie x

Finlande x

France x x

Géorgie x

Allemagne** x

Grèce x

Hongrie x x x x

Islande x

Irlande x

Italie x x x

Lettonie x

Lituanie x x x x

Luxembourg x x

Macédoine x

Malte x

Moldova x x

Pays-Bas x

Norvège x

Pologne x x x x

Portugal x x x

Roumanie x

Russie x x

Serbie x

Suède x

Suisse x x x

Slovaquie x x x

Slovénie* x x x

Espagne x x

Turquie x

Royaume-Uni x

Ukraine x x x _ x

Sur la base de IRI-Europe et C2D-Genève, 2006

* В Дании и Словении 1/3 членов законодательного органа может инициировать референдум

** На референдумы в Германии выносятся только вопросы изменения границ между землями (Länder).

Очевидно, что доминирующими темами референдумов стали вопросы конституционного развития. Это, в целом, соответствует и тематике настоящего запроса.

На протяжении многих лет в западной литературе дискутируется проблема, связанная с осмыслением результатов референдума как с общенациональной, так и с корпоративной точки зрения.

При этом обращается внимание на тот факт, что в значительной степени в результате референдума «народ» используется «в слепую», как некоторое «стадо», в интересах господствующего режима. Поэтому референдум рассматривается, нередко, как определенная консервативная сила в интересах власти. Манипулирование общественным мнением является неотъемлемой частью референдума.

В этом смысле, интересным представляется анализ итогов референдумов, проведенных в послевоенный период в европейских странах.

В современной европейской литературе содержится следующая типология референдумов, исходя из их результатов.

1. Референдумы, инициированные властью и имеющие для нее позитивные результаты.

2. Референдумы, инициированные властью и имеющие для нее негативные результаты.

3. Референдумы, инициированные не властью, но имеющие для нее позитивные результаты.

4. Референдумы, инициированные не властью и имеющие для нее негативные результаты.

Это могло бы быть проиллюстрировано следующим образом образом:

Первый тип: референдум по Российской Конституции в декабре 1993	Третий тип: Итальянский референдум по запрещению абортов в 1979
Второй тип: референдум Президента Валенсы по вопросам приватизации в 1996	Четвертый тип: Швейцарский референдум по вопросам отставки президента в 2000

Таблица 2 Распределение референдумов, проведенных в европейских странах по их результатам. (В скобках указаны проценты)

Страна

Первый тип

Второй тип

Третий тип

Четвертый тип

Albanie 3

Arménie 3

Azerbaïdjan 9 1

Autriche 1 1

Belgique

Bosnie

Croatie 1

Chypre 1

République

Tchèque 1

Danemark 6 7

Estonie 2

Finlande 1

France 5 2 4 1

Géorgie 2

Allemagne 1

Grèce 1

Hongrie 3 2

Islande

Irlande 21 8

Italie 2 1* 32 28

Lettonie 2 1

Lituanie 4 2 1 9

Luxembourg 1

Macédoine 2

Malte 1

Moldova 2

Monténégro 1

Pays-Bas 1

Norvège 2

Pologne 2 7

Portugal 2

Roumanie 2

Russie 2

Serbie

Slovaquie 1 4 4

Slovénie* 3 2 2 2

Espagne 4

Suède 3 1

Suisse 137 48 78 145

Turquie 3

Royaume-Uni 1

Ukraine 2 4 _

Total 232 (36) 86 (13) 126 (19) 192 (30)

Total à l’exclusion

de la Suisse : 95 (41) 38 (16) 48 (21) 47 (20)

Suisse 137 (32) 48 (11) 78 (18) 145 (37)

Europe

Occidentale 48 (35) 18 (12) 36 (26) 36 (26)

Europe centrale

et orientale : 47 (55) 19 (22) 8 (9) _ 11(12)

Source: C2D Genève, IRI-Europe et Morel.

Анализ показывает, что:

а) большинство референдумов инициируется властью и приводит к благоприятным для нее последствиям.

б) для Центральной и Восточной Европы этот показатель составляет 55%.

в) для Западной Европы – 35 %.

Это дает основание экспертам делать вывод о том, что западное общество менее подвержено влиянию власти и политических лидеров, оно более самостоятельно в принятии политических решений. При этом данные, представленные по Швейцарии не являются репрезентативными в силу особенностей и традиций проведения референдумов.

«Восточное общество» более подвержено влиянию политических лидеров и государственных деятелей и находится под их влиянием при проведении акций народного волеизъявления.

Часто решения, принимаемые на референдумах, по мнению европейских экспертов, противоречат интересам самих граждан.

В качестве недемократических, по своему характеру, референдумов относят чаще всего референдум по вопросу о лишении гражданских прав неграждан Эстонии. Его часто отождествляют с уникальным референдумом в той же Эстонии, но в предвоенный период, о лишении евреев гражданских прав.

Однако, главным результатом референдума с политической точки зрения, является вопрос о достижении компромисса между противостоящими, по отношению к референдуму, сторонами.