Экзамен зачет учебный год 2023 / Першин_ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ДИСКУССИИ О ПРИНЯТИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА О КОНСТИТУЦИОННОМ СОБРАНИИ-1
.docxПершин Е.В.
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ДИСКУССИИ О ПРИНЯТИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА «О КОНСТИТУЦИОННОМ СОБРАНИИ»
Вопрос о порядке и процедурах совершенствования конституционного устройства является одним из существенных элементов конституционного законодательства большинства современных государств. Это не удивительно, учитывая большую важность этих вопросов для обеспечения разумного сочетания устойчивости и обновляемости государственных институтов, динамичности и предсказуемости политических процессов.
Стремлением именно к такому сочетанию пронизано положение Главы 9 Конституции Российской Федерации, которая определяет порядок принятия конституционных поправок и пересмотра основного закона. Положения этой главы конкретизируются федеральными конституционными и федеральными законами, необходимость которых в одних случаях прямо предусмотрена в тексте Конституции, а в других – вытекает из общего смысла конституционных положений. На сегодняшний день принят предусмотренный ст.137 Конституции закон об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, а также закон, конкретизирующий порядок принятия поправок к главам 9 Конституции.
Но наибольшие споры в течение всей истории существования нынешней Конституции России вызывает вопрос о порядке пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации. Нам известно, для принятия решения о пересмотре или подтверждении неизменности основного закона Конституция предусматривает созыв специального органа – Конституционного собрания, который должен осуществляться «в соответствии с федеральным конституционным законом».
Дискуссия о том, каким быть этому закону началась практически сразу после принятия Конституции в декабре 1992 года. К этому же времени относится и появление первых проектов федерального конституционного закона о Конституционном Собрании. За прошедшие восемь лет явно прослеживаются три этапа в подъеме и угасании интереса к этому вопросу у законодателя.
Начало первого этапа относится к весне 1994 года, когда в Государственную Думу был внесен первый законопроект «О Конституционном Собрании», подготовленный в Комитете Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. Одним из основных разработчиков законопроекта стал бывший секретарь Конституционной комиссии Съезда народных депутатов России О.Г.Румянцев. Предметом регулирования данного федерального конституционного закона являлся статус нового для современной России института, система его полномочий, порядок созыва, организации, работы и принятия решений по вопросу о Конституции Российской Федерации, а также система гарантий деятельности данного института. Первоначальная концепция законопроекта была заслушана на заседании Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе 24 октября 1994 года. После обсуждения было решено направить в комитеты и депутатские фракции два законопроекта с различным порядком созыва Конституционного Собрания: Вариант А "Порядок созыва через выборы" и Вариант Б "Порядок созыва через формирование" на представительной основе от субъектов Федерации.
Три месяца спустя, в январе 1995 года в Государственную Думу был внесен еще один законопроект, подготовленный совместно профильными комитетами Совета Федерации и Государственной Думы. Он также предусматривал формирование Конституционного Собрания на представительной основе.
Однако предпринятые в 1995 году неудачные попытки внести изменения в Конституцию России, а также начало избирательной кампании привели к снижению общественного интереса к указанным законопроектам.
Второй этап в разработке законодательства о Конституционном Собрании относится к 1998 – первой половине 1999 года. Важным рубежом в активизации интереса к данному вопросу стало принятие в марте 1998 года Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”. Рост интереса к проблемам внесения изменений в Конституцию диктовался и политическими причинами: подготовкой к очередным выборам в Государственную Думу, проблемами здоровья Президента РФ, широкой общественной дискуссией о возможности перераспределения полномочий в треугольнике Президент – Правительство – Федеральное Собрание и др.
На этом этапе в портфеле Государственной Думы появляются законопроект «О Конституционном Собрании Российской Федерации», разработанный депутатами Г.А.Зюгановым, Н.М.Харитоновым, Н.И.Рыжковым, А.И.Лукьяновым, Н.И.Шаклеиным, В.А.Калягиным, Ю.П.Ивановым, а также законопроект с аналогичным названием депутата Государственной Думы В.П.Зволинского. Самостоятельные законопроекты разрабатываются в депутатских группах и фракциях (КПРФ, ЛДПР, Яблоко). Наиболее активная роль в подготовке законопроектов о внесении изменений в Конституцию РФ принадлежала в этот период депутату Государственной Думы от «Яблока» Е.Б.Мизулиной. На этом этапе идея созыва Конституционного Собрания поддерживалась и руководством Совета Федерации
Первый из указанных законопроектов в основу формирования Конституционного Собрания заложил должностной принцип формирования от органов государственной власти всей ветвей с включением в состав Собрания представителей от общероссийских профсоюзов. Второй законопроект предложил смешанный выборно-представительный принцип формирования Собрания, при котором часть членов Конституционного Собрания избиралась бы населением, а другая часть представляла бы органы государственной власти.
Как и на первом этапе, неудача с принятием летом 1999 года ряда законопроектов о поправках к главам 3-8 Конституции РФ резко снизила интерес законодателя к вопросам разработки закона о Конституционном Собрании, и ни один из проектов не дошел до процедуры первого чтения. Позже, уже в период работы Государственной Думы третьего созыва, эти законопроекты были сняты с рассмотрения в декабре 2000 года.
Третий этап в разработке законопроекта о Конституционном Собрании совпадает с периодом деятельности нового Президента РФ. Как известно, весной 2000 года В.В.Путин высказал мысль о возможности внесения некоторых изменений в Конституцию РФ. Такая позиция Президента России не могла не сказаться на активизации работы над законопроектом о Конституционном Собрании. В июне 2000 года депутаты Государственной Думы Б.Б.Надеждин, А.И.Лукьянов, В.В.Володин, Е.Б.Мизулина, В.А.Крюков внесли законопроект «О Конституционном Собрании», а спустя три месяца депутатом С.А.Ковалевым был внесен альтернативный законопроект с аналогичным названием. Эти два законопроекта были рассмотрены на заседании Комитета Государственной Думы по законодательству в ноябре прошлого года. Предпочтение было отдано законопроекту Б.Б.Надеждина. На рассмотрение Государственной Думы альтернативные законопроекты первоначально планировалось вынести в феврале 2002 года.
Между тем 12 декабря 2001 года, выступая на Торжественном приеме, посвященном Дню Конституции РФ Президент России В.В.Путин отметил, что «пересмотр фундаментальных положений Конституции равносилен пересмотру основ государственного строя страны … вопрос о поправках, ведущих к принципиально новой Конституции, в нашей стране не стоит». Поскольку речь шла о недопустимости пересмотра первой и второй глав Конституции или принятия новой Конституции, то позиция Президента РФ в отношении созыва Конституционного Собрания обозначилась достаточно четко.
Обращает на себя внимание тот факт, что за все время работы российского парламента не было выдвинуто ни одного предложения, касающегося пересмотра глав1, 2 и 9 Конституции РФ. Обсуждаемые сегодня в обществе возможные поправки к Конституции РФ относятся к главам с 3-й по 8-ю и, следовательно, могут быть реализованы в предусмотренном действующим законодательством порядке.
Отсутствие общественной потребности в Конституционном Собрании вошло в противоречие с формальной необходимостью принятия одного из двух оставшихся конституционных законов, прямо предусмотренных Конституцией РФ.
Следует также отметить, что практика и процедуры пересмотра конституций зарубежных стран не знают органа, подобного Конституционному Собранию, предусмотренному Конституцией России.
Что же касается политической составляющей в разработке данного законопроекта, то на протяжении 8 лет наиболее последовательными сторонниками его принятия были представители левой части депутатского корпуса Государственной Думы. Президентская сторона, понимая, что при определенных условиях Конституционное Собрание может стать альтернативным центром власти в стране, никогда не принимала активного участия в разработке этого законопроекта. Руководители российских регионов также довольно сдержано относились к возможности появления такого закона, поскольку Конституционное Собрание, разрабатывая и принимая Конституцию России, фактически явилось бы учредительным органом государственной власти в стране в целом, определяя полномочия всех органов государственной власти всех ветвей и уровней.
Сравнительная характеристика норм Конституции России и
законопроектов «О Конституционном Собрании»
В настоящей записке нет необходимости подробно сравнивать два законопроекта, поскольку каждый из них содержит развернутые разделы о порядке формирования рабочих органов Собрания, их полномочиях и полномочиях должностных лиц, о порядке их назначения и замены, о порядке принятия решений и их оформления и т.д. Эти разделы в значительной степени можно рассматривать в качестве проектов Регламента Конституционного Собрания и на нынешнем этапе рассмотрения законопроектов принципиального значения не имеют.
Однако в законопроектах есть несколько ключевых положений, которые позволяют говорить как о единстве так и различиях в проектах федеральных конституционных законов.
Такими ключевыми положениями законопроектов являются: предмет законодательного регулирования; перечень инициаторов пересмотра положений Конституции; порядок внесения предложений о пересмотре Конституции; условия созыва Конституционного Собрания; порядок формирования и состав Конституционного Собрания; полномочия Конституционного Собрания; сроки полномочий Конституционного Собрания.
В приведенной ниже таблице дается сравнение конституционных положений и содержания двух законопроектов по названным ключевым моментам.
Специалистами в области конституционного законодательства уже много раз высказывались соображения по поводу двусмысленности ряда конституционных положений, относящихся к Конституционному Собранию. Без дополнительного толкования этих положений Конституционным Судом вряд ли можно разработать юридически выверенный федеральный конституционный закон.
Между тем из указанной таблицы видно, что законопроекты по-своему пытаются восполнить пробелы и нечеткости конституционных положений.
Рассмотрим основные конституционные положения.
1. Статья 134, как известно, определяет круг инициаторов предложений о пересмотре положений Конституции. Однако Конституция не устанавливает порядка внесения указанных предложений и не относит установление такого порядка к предмету законодательного регулирования федерального конституционного закона. (Предметом регулирования закона по Конституции является порядок созыва Конституционного Собрания).
Не очевидно, что такие предложения должны вноситься в Государственную Думу, поскольку в соответствии с Конституцией в «нижнюю» палату вносятся только законопроекты, а не предложения.
Оба законопроекта произвольно расширяют предмет законодательного регулирования и тем самым уже противоречат конституционным нормам.
|
Конституция РФ |
Законопроект Б.Б.Надеждина |
Законопроект С.А.Ковалева |
Предмет законодательного регулирования |
Порядок созыва Конституционного Собрания. |
Федеральный конституционный закон устанавливает порядок внесения и рассмотрения предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, порядок созыва и деятельности Конституционного Собрания, порядок принятия решений Конституционного Собрания. |
Федеральный конституционный закон устанавливает порядок внесения предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, порядок созыва и деятельности Конституционного Собрания – Высшего Представительного и Законодательного органа Российской Федерации, выборов народных представителей – членов Конституционного Собрания и определяет их статус. |
Инициаторы пересмотра положений Конституции |
Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
|
Повторение конституционного положения. |
Повторение конституционного положения.
|
Порядок внесения предложений о пересмотре Конституции |
|
1) вносится в Государственную Думу 2) инициаторами прилагаются, в частности, следующие документы: - проект новой Конституции Российской Федерации; - обоснование необходимости пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации; - перечень федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие новой Конституции Российской Федерации; 3) предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут вноситься в Государственную Думу со дня созыва Конституционного Собрания, а также в течение одного года после завершения работы Конституционного Собрания |
1) в случае если инициатива исходит от Государственной Думы или законодательного органа субъекта РФ, вносится в Совет Федерации 2) инициаторами прилагаются, в частности, следующие документы: - проект новой Конституции Российской Федерации; или проект новой редакции глав 1, 2 и 9 - обоснование необходимости пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации; |
Условия Созыва Конституционного Собрания |
Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы |
Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации считается одобренным если в каждой из плат за его одобрение проголосовало не менее трех пятых от общего числа их членов |
Аналогичное положение |
Порядок формирования и состав Конституционного Собрания |
|
1. Членами Конституционного Собрания по должности являются Президент, судьи Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда и Председатель Высшего Арбитражного Суда. 2. 178 - члены Совета Федерации 3. Государственная Дума назначает 100 членов Конституционного Собрания из числа депутатов Государственной Думы включая Председателя Государственной Думы. 3. Президент назначает 100 членов Конституционного Собрания из числа граждан Российской Федерации, имеющих высшее юридическое образование и обладающих признанной квалификацией в области права. ИТОГО – 400 человек |
1. Конституционное Собрание состоит из 450 народных представителей, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по двухмандатным избирательным округам. 2. Членом Конституционного Собрания может быть избран гражданин, достигший 21 года. |
Полномочия Конституционного Собрания |
Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование |
Кроме конституционных положений в законопроекте предусматриваются следующие полномочия Конституционного Собрания: - принятие за основу проекта новой Конституции России, внесенного инициатором пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции России; - вынесение на всенародное обсуждение принятого за основу проекта новой Конституции России. - внесение поправок в проект новой Конституции России, внесенного инициатором пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции России; - принципиальное одобрение пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации; - принятие проекта новой Конституции России |
Кроме конституционных положений в законопроекте предусматриваются следующие полномочия Конституционного Собрания: - рассмотрение предложения о пересмотре Конституции Российской Федерации; - рассмотрение альтернативных проектов новой Конституции России; - принятие новой Конституции - установление порядка вступления новой Конституции в силу; - установление порядка вынесения проекта новой Конституции на всенародное голосование |
Сроки полномочий Конституционного Собрания |
|
1. Созывается на срок не более шести месяцев. 2. Полномочия Конституционного Собрания прекращаются по истечении срока его полномочий, а также в случае принятия решений о подтверждении неизменности Конституции Российской Федерации, о принятии новой Конституции Российской Федерации или о вынесении проекта новой Конституции Российской Федерации на всенародное голосование |
1. Конституционное Собрание созывается на срок до подтверждении неизменности Конституции Российской Федерации, либо до принятии новой Конституции Российской Федерации либо до вынесения проекта новой Конституции Российской Федерации на всенародное голосование, но не более двенадцати месяцев со дня первого заседания Собрания 2. При рассмотрении вопроса о принятии новой Конституции Российской Федерации либо до вынесения проекта новой Конституции Российской Федерации на всенародное голосование срок полномочий может быть продлен, но не более, чем на три месяца. |
2. Часть 2, статьи 135 устанавливает, что предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации должно быть «поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы…».
В связи с этим можно предположить, что формулировка “тремя пятыми голосов” означает точное число голосов, так как в предыдущих статьях используется иная формула – «не менее трех пятых голосов». Именно ее предпочли авторы законопроектов.
3. Конституция РФ не дает также ответ и на вопрос о том, является ли решение Конституционного Собрания о принятии новой Конституции России учредительным актом высшей юридической силы, в соответствии с которым прекращается (или приостанавливается) деятельность всех органов государственной власти, включая Президента России, сформированных на основе прежней Конституции.
Приведенными выше положениями далеко не ограничивается круг проблем, вытекающих из существующих конституционных норм.
Основные проблемы, являвшиеся предметом дискуссий о
Конституционном Собрании
На протяжении восьмилетней дискуссии о Конституционном Собрании круг обсуждавшихся вопросов был постоянным и довольно узким.
1. Проблема принципов формирования Конституционного Собрания. Обсуждались, в основном, четыре таких принципа.
а) Принцип профессионализма. Одна часть участников дискуссий утверждала, что работать над текстом Конституции должны профессиональные юристы и политологи, не связанные с государственными органами власти. Другая часть – наоборот, под профессионализмом понимала опыт принятия государственных решений, который мог быть приобретен лишь во время работы именно в государственных органах власти.
б) Принцип представительности. В соответствии с ним члены Конституционного Собрания должны представлять существующие в обществе политические интересы, позиции, платформы и т.д.
в) Принцип неангажированности. В соответствии с ним члены Конституционного Собрания не должны быть связаны личными или корпоративными интересам. По общему мнению участников дискуссий, этот принцип не удастся соблюсти ни при одном способе формирования Собрания.
г) Принцип работоспособности. Реализация этого принципа главным образом связывалась с определением оптимального числа членов Конституционного Собрания. В зависимости от способа формирования Собрания его численность в законопроектах варьировалась от 100 до 1200 человек.
В итоге большинство экспертов пришло к общему мнению, что совместить эти принципы в тексте законопроекта практически невозможно из-за их взаимоисключаемости.
2. Проблемы способов формирования Конституционного Собрания. Обычно дискутировались три способа формирования Конституционного Собрания: выборный, представительный и смешанный.
а) Выборы. Обсуждались варианты использования мажоритарной, пропорциональной и смешанной систем избрания членов Конституционного Собрания, а также вариант их избрания по платформам (проектам Конституции РФ);
б) Представительство. Рассматривались следующие варианты представительства:
только от Федерального Собрания;
от федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации;
от Федерального Собрания, Президента, Правительства, Верховного, Арбитражного и Конституционного Судов;
«от всех», включая представителей органов самоуправления, научных сообществ, общественности и т.д.
в) Смешанный способ формирования. Один вариант предполагал соотношение между выборной и представительской частью Собрания как 50:50. Другой вариант характеризовался формулой 3х89. При этом 89 – представители субъектов, избираемых населением или законодательными органами власти; 89 – делегируются Президентом и Федеральным Собранием; 89 – избранные по пропорциональной системе.
Соотношение принципов и способов формирования Собрания дает достаточное число вариантов возможного состава Конституционного Собрания, однако ни один из них не является оптимальным.
В настоящее время сторонники принятия закона и представительного способа формирования Конституционного Собрания выдвигают следующие аргументы:
закон о Конституционном Собрании является одним из последних конституционных законов, предусмотренных Конституцией РФ;
отсутствие процедуры пересмотра Конституции политически опасно;
Конституционное Собрание должно формироваться из профессионалов-юристов, поскольку оно разрабатывает Конституцию;
представительный способ формирования Собрания позволяет сбалансировать ветви власти, идейные течения, политические ориентации и т. д.;
в случае формирования Конституционного Собрания через выборы его легитимность окажется даже выше Государственной Думы, а учитывая учредительный характер этого органа, его решения могут быть использованы не только для принятия Конституции.
Сторонники выборов и отсрочки в принятии закона выдвигают достаточное количество контраргументов:
восемь лет страна живет без данного закона и ничего страшного не произошло, а ныне предлагаемые изменения и поправки в Конституцию можно реализовать в рамках существующего законодательства;
существование некачественного закона, способного изменить конституционный строй в стране, политически значительно опаснее отсутствия такого закона;
среди членов Федерального Собрания профессиональные юристы составляют 4-6%, тем не менее они принимают все федеральные законы, которые от этого не становятся менее легитимными. Кроме того Конституция является не только юридическим, но и политическим документом;
178 членов Совета Федерации и 100 депутатов Государственной Думы (по законопроекту Б.Б.Надеждина) составляют почти 40% состава Федерального Собрания. Но, как известно, в соответствии со статьей 135 Конституции положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. А без участия представителей федеральной законодательной власти представительство будет неполным;
судьба главного документа государства может решаться только избранными населением народными представителями, а не «назначенцами».
Выводы
1. В настоящее время нет объективной общественной потребности в формировании Конституционного Собрания. Вопрос о пересмотре отдельных положений действующей Конституции РФ может быть решен в рамках существующего законодательства.