Борьба вокруг проектов. Конституционное совещание

С момента опубликования президентского проекта, по существу, пошла параллельная работа над двумя проектами — президентским и проектом Конституционной комиссии. В мае — начале сентября 1993 г. сложилась обстановка, которую можно назвать «перетягиванием каната». Стороны — Президент и Верховный Совет — на словах были за поиск путей сближения и сотрудничества, но это не подкреплялось практическими шагами.

Президент созывает летом 1993 г. Конституционное совещание для доработки своего проекта Конституции. В процессе работы совещания участники разбивались соответственно на пять групп представителей. Заседания групп проводились раздельно. Надлежало рассматривать проект Конституции постатейно, при этом обсуждать обобщенные поправки, представленные рабочей комиссией по доработке проекта Конституции. Решения групп надлежало передать в рабочую комиссию. Ей поручалось завершить работу над текстом проекта с учетом решений групп представителей и представить текст проекта Президенту.

Проект Конституционного совещания, одобренный им в июле 1993 г., по ряду вопросов содержит новые решения, отличные от президентского проекта, в целом он более сходен с нынешней Конституцией РФ. В частности, в нем появляется гл. 1 «Основы конституционного строя». Все, что связано специально с конституционным статусом личности, объединяется в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина».

В ч. 1 ст. 1 говорится, что Российская Федерация — Россия есть суверенное демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В окончательный текст позже не вошло лишь слово «суверенное», поскольку о суверенитете специально говорит ст. 4, где подчеркивается верховенство и единство государственной власти Российской Федерации на всей ее территории.

В проект (ст. 5) включено положение о равноправии субъектов РФ, оно осталось и в действующей Конституции. Проект характеризует республику как суверенное государство, а остальные субъекты — как государственно-территориальные образования в ее составе

Несколько скорректированы в проекте Конституционного совещания и полномочия Президента. В частности, исключено определение Президента как «арбитра» в спорах между органами государственной власти Федерации и ее субъектов с сохранением за ним самой возможности способствовать разрешению этих споров. Нет права Президента приостанавливать действие актов государственных органов Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, Президенту дается возможность приостановить действие лишь актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

Из оснований отрешения Президента от должности исключено положение об умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека. Теперь речь идет о государственной измене или о совершении иного тяжкого преступления (это осталось и в действующей Конституции).

Число депутатов Государственной Думы по этому проекту увеличивается с 300 до 400 человек. Снимается прямое указание об их избрании по территориальным округам, в чем можно видеть предпосылку допущения также и пропорциональной избирательной системы, т. е. избрания части депутатов по партийным спискам.

По президентскому проекту Дума была очень слабым органом. Проект Конституционного совещания усилил ее позиции, в том числе за счет передачи ей отдельных полномочий от Совета Федерации — назначение Председателя Правительства, решение вопросов о доверии Правительству или о его отставке. Дума получает право назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального банка, Председателя и половину аудиторов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека

Усиливается роль Совета Федерации в законодательном процессе. В президентском проекте говорилось: если Совет Федерации не выскажется по поступившему из Думы закону, последний считается принятым Федеральным Собранием (ст. 102). По проекту Конституционного совещания ряд законов, поступивших из Государственной Думы, подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (это осталось и в действующей Конституции).

По президентскому проекту Президент получал право распускать в определенных случаях все Федеральное Собрание. По проекту Конституционного совещания это право распространено лишь на Думу. Она распускается, если после трехкратного предложения Президентом кандидатуры так и не назначит Председателя Правительства. Если дважды в течение трех месяцев Дума выражает недоверие Правительству, Президент или объявляет об отставке Правительства, или распускает Думу.

Конституционное совещание не поддержало идею Высшего судебного присутствия. Соответственно, были вновь зафиксированы за Конституционным Судом РФ полномочия по оценке конституционности общественных объединений, правоприменительной практики

Дальнейшее развитие событий. Вынесение проекта Конституции на всенародное голосование 12 декабря 1993 г.

После того как уже был выработан проект Конституционного совещания, принимается постановление Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. «О проекте закона Российской Федерации “О порядке принятия Конституции Российской Федерации”

Одобренный Конституционным совещанием проект Конституции был направлен в субъекты РФ; Президентом планировалось, что до конца августа — начала сентября он будет там обсужден и, надо полагать, одобрен. Однако этого не произошло. Принятие Конституции Съездом народных депутатов было предусмотрено действующей Конституцией, назначить референдум для принятия Конституции мог опять же Съезд, поэтому его игнорирование в данном процессе, — а на это и взял курс Президент, — представительные органы многих субъектов РФ не считали приемлемым.

Путь, избранный Президентом, известен. 21 сентября 1993 г. появляются его Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и Обращение к гражданам России. Президент высказал множество упреков в адрес Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ: они противодействуют осуществлению социально-экономических реформ, устроили обструкцию Президенту, предпринимают систематические усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и судебную функции… По этим мотивам Президент и постановляет прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. До начала работы нового двухпалатного парламента — Федерального Собрания РФ — и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства.

Конституция, законодательство РФ и субъектов РФ, говорилось в Указе, продолжают действовать в части, не противоречащей Указу. Временно до принятия Конституции РФ и закона о выборах в Федеральное Собрание РФ и проведения на этой основе новых выборов Президент ввел в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, подготовленное на основе проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. Новым парламентом должно было стать Федеральное Собрание. Президент также утвердил данным Указом Положение о выборах в Государственную Думу. Сами выборы были им назначены на 11—12 декабря 1993 г. Федеральное Собрание должно было рассмотреть вопрос о выборах Президента РФ (т. е. о назначении таких выборов).

Вскоре Б. Н. Ельцин концентрирует в своих руках всю полноту власти в государстве и прекращает деятельность многих органов в центре и на местах.

Надо было решать вопрос о том, как идти к новой Конституции. Провести выборы депутатов и затем от них ждать принятия Конституции — дело рискованное. Все более очевидным становилось выносить Конституцию на референдум:

• Демократично

• От народа при хорошей агитации можно было скорее ждать апатичного голосования в поддержку Конституции.

• Поддержав проект, исходящий от Президента, народ поддержал бы самого Президента

15 октября 1993 г. появляется Указ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации». Оно назначается на 12 декабря, когда должны быть и выборы депутатов федерального парламента. В бюллетень включалась формулировка: «Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?». Указано, что принятая Конституция вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования.

Проект Конституции, выносимый на всенародное голосование, был опубликован 10 ноября 1993 г. Последний месяц перед этим проект интенсивно дорабатывался.

Первоначально был определен лишь срок полномочий Государственной Думы — четыре года, поскольку для Совета Федерации предусматривалось не избрание, а формирование по должностному принципу. Затем Б. Н. Ельцин установил, что и Совет Федерации избирается тоже на четыре года. Установлено, что в Совет Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. Однако в проекте Конституции вновь предлагалось не избрание депутатов, а формирование Совета Федерации из представителей законодательной и исполнительной власти субъектов.

Указом от 1 октября 1993 г. определено, что в Думу избирается 450 депутатов. Актами Президента закладывалась модель нижней палаты, депутаты которой работают на профессиональной постоянной основе.

В период до публикации проекта Конституции, выносимого на референдум, отрабатывались и модели других органов. В частности, обсуждалась перспектива упразднения Конституционного Суда с заменой его коллегией (палатой) Верховного Суда РФ с аналогичными функциями. Однако эта идея не нашла поддержки, и Конституционный Суд был сохранен.

Напряженно шло обсуждение модели конституционных основ Федерации. Активно обсуждался вопрос о конституционно договорной основе Российской Федерации. Суть идеи состояла в том, чтобы в Конституции, наряду с главой, посвященной федеративному устройству, был специальный раздел, состоящий из федеративных договоров 1992 г., несколько модифицированных. Президент, желая иметь поддержку субъектов, включил в свой проект федеративные договоры.

В проекте надо было определиться с характером власти самого Президента. В этом плане основные позиции июльского проекта Конституционного совещания остались, хотя в ряде позиций Президент усилил свое положение. Президент «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (ст. 80). В проект Конституционного совещания была включена характеристика Президента не только как главы государства, но и высшего должностного лица.

В окончательном тексте Конституции, выносимом на референдум, Правительство приобрело в гораздо большей мере портрет органа при Президенте. В проекте Конституционного совещания еще сохранялось положение о том, что Государственная Дума назначает Председателя Правительства РФ, а Президент представляет ей предложение о назначении Председателя. В выносимом на референдум тексте сказано, что Президент назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы. Таким образом, роли принципиально поменялись.

Первоначально говорилось о том, что одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства Президент предлагает лишь дважды. Далее ограничение было из текста исключено, мы лишь читаем, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы. Теперь же Президент сам принимает решение об отставке Правительства, советоваться ни с кем не надо.

Месяц, предшествовавший дню референдума, нельзя назвать спокойным. Была повсеместно прекращена деятельность Советов народных депутатов. Вся власть сконцентрировалась в руках исполнительных органов.

На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. Текст принятой Конституции опубликованы 25 декабря 1993 г. Следовательно, 25 декабря 1993 г. — официальная дата вступления в силу.