Экзамен зачет учебный год 2023 / ОМБУДСМЕН

ОМБУДСМЕН

Статья: Эволюция компетенции омбудсменов в зарубежных странах

(Эмих В.В.)

("История государства и права", 2008, N 2)

ЭВОЛЮЦИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ОМБУДСМЕНОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

В.В. ЭМИХ

Эмих В.В., аспирант кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии.

Развитие компетенции омбудсменов в зарубежных странах условно можно разделить на три этапа: I этап - зарождение концепции омбудсмена в Швеции и закрепление исторической модели компетенции омбудсмена; II этап - актуализация концепции омбудсмена после Второй мировой войны и становление классической модели компетенции омбудсмена; III этап - трансформация классической модели компетенции омбудсмена и возникновение правозащитной модели компетенции омбудсмена.

Зарождение концепции омбудсмена в Швеции и закрепление исторической модели компетенции омбудсмена. Традиционно считается, что институт омбудсмена имеет скандинавское происхождение. Данный институт возник в Швеции в 1809 г. как орган парламентского контроля за администрацией - омбудсмена юстиции назначал Риксдаг в качестве своего представителя для осуществления контроля за соблюдением законов судьями и государственными чиновниками и возбуждения производства против лиц, действующих при исполнении служебных обязанностей незаконно или не выполняющих надлежащим образом свои обязанности. Кроме того, указанное должностное лицо было подотчетно Риксдагу.

Институт омбудсмена юстиции в Швеции заложил основу исторической модели компетенции омбудсмена (например, омбудсмены Риксдага в Швеции и парламентский омбудсмен в Финляндии), которой присущи следующие черты. Во-первых, историческая модель компетенции предполагает осуществление омбудсменами парламентского контроля за органами исполнительной власти и органами судебной власти. Доминирующей целью омбудсменов, обладающих компетенцией указанной модели, является повышение эффективности государственного управления. В Швеции <1> омбудсмены Риксдага осуществляют контроль за тем, чтобы суды и публичная администрация действовали при исполнении обязанностей законно, объективно и справедливо. Омбудсменам Ригсдага не подконтрольны: члены Риксдага, административный совет Риксдага, комиссия Риксдага по проверке выборов, комиссия Ригсдага по рассмотрению жалоб, секретарь Риксдага, члены руководящего и исполнительного органов Банка Швеции, Правительство Швеции, Канцлер юстиции. В Финляндии <2> парламентский омбудсмен должен осуществлять контроль за тем, чтобы суды и другие органы (в том числе Правительство и Президент), а также служащие, лица, работающие в общественном секторе, и другие лица, выполняющие общественные функции, следовали закону и надлежаще исполняли свои обязанности. Во-вторых, омбудсмены, обладающие компетенцией исторической модели, имеют возможность оказывать непосредственное влияние на чиновников, в действиях которых они усматривают нарушение прав человека, - они вправе возбуждать обвинение против должностных лиц о совершении преступлений при исполнении служебных обязанностей. В Швеции омбудсмены Риксдага вправе возбуждать в отношении чиновников уголовные дела, в отношении членов Верховного суда или Верховного административного суда - дела о совершении преступлений при исполнении служебных обязанностей, об отстранении или освобождении от должности, о прохождении в обязательном порядке медицинского освидетельствования. В Финляндии парламентский омбудсмен вправе принимать решение о возбуждении обвинения против судьи в нарушении законности при осуществлении им служебных функций. Кроме того, он может проводить следствие или давать указание о возбуждении обвинения по другим делам, которые охватываются его контролем за законностью.

--------------------------------

<1> См.: The Act (1986:765) with Instructions for the Parliamentary ombudsman // http://www.jo.se/Page.aspx?MenuId=37&MainMenuId=12&Language=en&ObjectClass=DynamX_Document&Id=575.

<2> См.: Конституция Финляндии // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3 / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. С. 371 - 400; Parliamentary ombudsman act (197/2002) // http://www.oikeusasiamies.fi/Resource.phx/eoa/english/lawlinks/act-ombudsman.htx.

Актуализация концепции омбудсмена после Второй мировой войны и становление классической модели компетенции омбудсмена. Широкое распространение институт омбудсмена получает после Второй мировой войны. С этого момента вводятся в действие инновационные механизмы защиты прав и свобод человека. Одним из них становится институт омбудсмена.

Трансформация классической модели компетенции омбудсмена и возникновение правозащитной модели компетенции омбудсмена. К концу 70-х годов в странах с так называемым переходным политическим режимом от авторитарного к демократическому все больший акцент в сфере компетенции омбудсменов приобретают вопросы защиты прав и свобод человека. Основной целью омбудсменов становится содействие реализации прав и свобод человека. Омбудсмены появились в Португалии (1975), Испании (1978), Польше (1987), Венгрии (1989), Литве (1994), Грузии (1996), Узбекистане (1997).

Следует выделить следующие отличительные черты правозащитной модели компетенции омбудсменов. Во-первых, доминирующей целью указанных омбудсменов является содействие защите прав граждан, а не повышение эффективности государственного управления; связь омбудсменов с парламентами ослабевает - они назначаются и освобождаются от должности парламентами, но независимы от них и неподконтрольны им; сфера компетенции омбудсмена в рамках указанной модели распространяется на широкий круг субъектов - вплоть до частных организаций. Согласно ст. 208 Конституции Республики Польша <3> Уполномоченный по гражданским правам стоит на страже прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции и других нормативных актах. Статьи 208 - 212 Конституции, регулирующие положение омбудсмена, помещены в разделе IX "Органы государственного контроля и охраны права". В Чешской Республике <4> государственный правозащитник обеспечивает защиту основных прав и свобод человека. Компетенция государственного правозащитника распространяется, в частности, на Министерство и иные органы управления, подчиненные им административные учреждения, Совет по радиовещанию и телевидению, полицию Чешской Республики, Чешскую республиканскую армию, Тюремную службу Чешской Республики, арестные дома и места лишения свободы, исправительные учреждения, учреждения принудительного лечения и государственные компании по страхованию здоровья. Во-вторых, омбудсмены, обладающие компетенцией правозащитной модели, не наделены властными полномочиями по воздействию на субъект, допустивший нарушение прав человека. Основными формами реагирования указанных омбудсменов на выявленное нарушение прав человека является направление субъекту, допустившему нарушение прав человека, представления, содержащего рекомендации о мерах, необходимых для устранения выявленного нарушения; обращение в компетентный орган с целью устранения выявленного нарушения и привлечения субъекта, его допустившего, к ответственности; направление докладов парламенту и иным государственным органам.

--------------------------------

<3> См.: Конституция Республики Польша // Конституции... Т. 2. С. 686 - 732.

<4> См.: Закон Чешской Республики от 8 декабря 1999 г. "О государственном правозащитнике" // Уполномоченные по правам человека (омбудсмены). С. 161.

По мере распространения института омбудсмена были выработаны три основные модели компетенции омбудсменов. В современном мире существуют как омбудсмены, наделенные компетенцией исторической модели, так и омбудсмены, обладающие компетенцией классической или правозащитной моделей. Вектор развития компетенции омбудсменов может быть определен следующим образом. Из органа, способствующего парламенту осуществлять контроль за органами исполнительной власти в целях защиты прав человека, омбудсмен эволюционирует в независимый контрольный орган, основной целью которого является содействие защите прав человека посредством контроля широкого круга субъектов - как государственных органов, так и частных организаций. С одной стороны, подобное развитие компетенции омбудсменов способствует их позиционированию как независимых государственных органов, концентрации их деятельности на рассмотрении отдельных жалоб граждан и устранении выявленных нарушений прав человека в каждом конкретном случае. С другой стороны, омбудсмены в связи с трансформацией их компетенции уделяют незначительное внимание вопросам совершенствования административного процесса и законодательства в области защиты прав человека, при этом появляется опасность превращения омбудсменов в бюро жалоб, "диспетчеров" по распределению жалоб между компетентными государственными органами.

Статья: Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине

(Вагизов Р.Г.)

("Российская юстиция", 2008, N 11)

ПОНЯТИЕ ОМБУДСМЕНА (УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА)

В СОВРЕМЕННОЙ ПРАВОВОЙ ДОКТРИНЕ

Р.Г. ВАГИЗОВ

Вагизов Р.Г., кандидат юридических наук, Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан.

В каждой из сфер жизни общества действует обширное законодательство. Государственное регулирование в них неоднородно. Государство обязано обеспечить только основные нужды человека. Во всем остальном он сам должен заботиться о себе и своей семье <1>. При этом человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью.

--------------------------------

<1> См.: Чиркин В.Е. Государство и общество // Гражданин и право. 2007. N 4. С. 5.

Правовое государство для выполнения своей основной функции защиты и охраны прав и свобод граждан должно иметь систему процедур, механизмов, институтов, гарантирующих защиту прав и свобод личности. Институт омбудсмена в правовых системах стран мира является важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов <2>.

--------------------------------

<2> См.: Общая теория прав человека / Рук. авт. кол. и отв. ред. Е.А. Лукашева. М.: НОРМА, 1996. С. 369.

В отношении термина "омбудсмен" существует несколько этимологических версий. В средневековом шведском языке слово "ombud" означало силу и авторитет. Норвежским словом "ombud" первоначально называлось лицо - посол или делегат, которое обращалось с посланием к народу от имени короля. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово "омбудсмен" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо". В средневековых германских племенах омбудсменами были лица, которым поручалось собирать штрафы с семей, виновных в преступлениях, в пользу семьи жертвы. Так или иначе, по прошествии времени основным смысловым значением омбудсмена стало понятие авторитетного представителя других лиц, защитника интересов слабых от нарушений со стороны сильных.

Существуют различные подходы к определению института омбудсмена, раскрывающие сущность и природу термина "омбудсмен" <3>.

--------------------------------

<3> См.: Амирова Р.Р. Указ. соч. С. 25.

Международная ассоциация юристов формально определяет институт омбудсмена как службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по своему усмотрению и уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады <4>.

--------------------------------

<4> См.: Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. N 9. С. 21.

Другое международное определение института омбудсмена: "государственная служба, предусмотренная Конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом" <5>.

--------------------------------

<5> Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Московский журнал международного права. 2000. N 1. Январь-март. С. 129.

Британская энциклопедия (1972 г.) определяет институт омбудсмена как уполномоченный законодательный орган, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата <6>. Во Всемирной энциклопедии (1972 г.) содержится определение омбудсмена как независимого публичного должностного лица, расследующего жалобы граждан в отношении должностных лиц правительственных органов <7>.

--------------------------------

<6> См.: Мелик-Дадаев И.А. Институт омбудсмена (история, основные функции и особенности деятельности в Скандинавских странах) // Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в Скандинавских странах. 1986. N 94. С. 96.

<7> См.: The World Book Encyclopedia. Field Enterprise as Educational Corporation // Holert N. Corrol. N.Y., 1972/V. 14, P. 574.

В России Энциклопедический словарь "Конституция Российской Федерации" определяет омбудсмена как лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц <8>. Юридическая энциклопедия содержит сходное определение: омбудсмен в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан <9>.

--------------------------------

<8> См.: Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Рук. авт. кол. С.М. Шахрай. М., 1995. С. 141 - 142.

<9> См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 287.

В целом, по мнению А.Ю. Сунгурова, под омбудсменом понимается достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений <10>.

--------------------------------

<10> См.: Сунгуров А.Ю. Региональный уполномоченный по правам человека - первые шаги в России // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". СПб., 1999. С. 198. Также см.: Матвеев С.Н. Конституционно (уставно-)-правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: Дис. ... к.ю.н. Казань, 2004.

Н.Ю. Хаманеева выделяет следующие общие черты института омбудсмена, составляющие единую концепцию этого института.

1. Институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правообеспечительного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества.

2. Главная задача деятельности омбудсмена - охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующего наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора.

3. Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства.

4. Важнейшая черта института омбудсмена - его независимость. В большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним. В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан.

5. В ряде случаев омбудсмен рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий административных структур, но, что очень важно, особенно для государств, в которых этот контроль осуществляется в рамках системы административных судов, может рассматривать комплексно деятельность государственных органов и должностных лиц и выносить решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий.

6. Институт омбудсмена обладает редким качеством - с одной стороны, способностью модифицироваться исходя из различных социально-политических условий государства, а с другой - не изменять своим основным принципам и содержанию.

7. Контрольные мероприятия омбудсмена направлены прежде всего на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого, используя арсенал средств, специфичных только для него, методы убеждения, критику, гласность.

8. В его распоряжении нет административных императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение. Основным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсмену (кроме Франции и Великобритании) и подкрепленный принципом бесплатности производства.

9. Гражданин видит в омбудсмене независимое должностное лицо, не связанное отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина <11>. Должность омбудсмена носит в разных странах различные наименования. В Скандинавских странах, на родине этого института, используется название "Омбудсмен юстиции", в англоязычных провинциях Канады - "Парламентский уполномоченный (омбудсмен)", в Великобритании, Северной Ирландии, Шри-Ланке - "Парламентский уполномоченный по делам администрации", в Новой Зеландии - "Парламентский уполномоченный для расследований". В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": Уполномоченный по жалобам (Израиль), Уполномоченный по правам граждан (Польша), Уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины "посредник", "медиатор" (Франция), "проведор (поручитель) юстиции" (Португалия), "помощник граждан" (штат Айова, США), "адвокат народа" (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: Защитник граждан (провинция Квебек, Канада), Народный защитник (омбудсмен) (Испания), Публичный защитник (штат Небраска, США), Гражданский защитник (итальянские провинции). Народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию омбудсмена выполняет коллективный орган: Коллегия народной правозащиты (Австрия), Комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), Парламентская комиссия по правам человека (Латвия) <12>.

--------------------------------

<11> См.: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учеб. пособие / Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 2003. С. 24 - 25.

<12> См.: Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмена // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". СПб., 1999. С. 198.

Также могут вводиться должности "специализированных" омбудсменов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по правам потребителей, по делам армии, по тендерным вопросам, по проблемам дискриминации и т.п.).

При всем разнообразии в наименованиях термин "омбудсмен" является собирательным и представляет собой родовое понятие, образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры.

Институт омбудсмена создается на различных уровнях - национальном, региональном и местном.

Исходя из места омбудсмена в государственно-правовой системе, порядка его назначения, подчиненности (подотчетности) той или иной ветви власти или отсутствия таковой, объема полномочий и т.д. выделяются три модели омбудсмена.

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, которому подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, предполагающий превалирование исполнительной власти над законодательной, существует во Франции, где Медиатор назначается Советом Министров.

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии, Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (подконтролен) ему. Выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента <13>. Основным направлением деятельности классического омбудсмена является контроль за деятельностью исполнительной власти и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется и на законодательную власть).

--------------------------------

<13> См.: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учеб. пособие / Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 2003. С. 18.

Парламентские омбудсмены относятся к классическому типу омбудсмена, возникшему в результате борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные Конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти.

В зависимости от компетенции и объема надзорных функций выделяются две модели института омбудсмена:

1) реактивная (реагирование на жалобы);

2) агрессивная (проведение расследований по собственной инициативе).

Последняя в большей степени свойственна странам, недавно вступившим на путь демократических преобразований или принадлежащих к "третьему миру".

Институт омбудсмена получил законодательное и общественное признание в государствах с самыми разными формами правления - конституционной монархии, президентской и парламентской республиках. Он успешно функционирует в государствах, принадлежащих к различным правовым системам.

Причинами столь широкого распространения этого института послужили:

во-первых, наличие глубочайшего кризиса традиционной демократии в Европе после Второй мировой войны и возникновение необходимости европейских политических институтов;

во-вторых, неэффективность традиционных методов контроля, при которых существующие государственные структуры не решают всех конкретных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола;

в-третьих, усиление внимания мирового сообщества к защите прав и свобод человека и гражданина;

в-четвертых, усложнение и рост, даже в странах Запада, аппарата государственного управления, который все больше становится угрозой для демократии и прав человека <14>.

--------------------------------

<14> См.: Хиль-Роблес Альваро. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). М.: Ad marginem, 1997. С. 38.

Отечественные правоведы обратили внимание на то, что в ходе государственного развития внутри механизма государства, наряду с законодательной, исполнительной и судебной, постепенно стала выделяться четвертая по значению, самостоятельная ветвь власти - контрольная власть. В качестве одного из органов этой контрольной власти, выделяясь из законодательной и приобретая самостоятельность и независимость от иных органов, и развивается институт омбудсмена <15>.

--------------------------------

<15> См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 18.

Возникновение контрольной ветви власти обусловливается главным образом тремя причинами.

1. В мире нарастает движение от простого провозглашения народовластия к реальному воплощению его в жизнь. Народ, делегировавший часть своих властных функций законодателям, правительству и судьям, имеет право осуществлять контроль за тем, как они эти полномочия используют. Указанная задача только отчасти реализуется через взаимоконтроль властей (контроль законодателей над правительством, судебный контроль). Однако законодательная власть всегда политизирована и не может дать объективной оценки работы правительства. Судебная власть пассивна и не может встать на защиту закона по собственной инициативе. Поэтому нужен орган, который бы провел глубокое расследование фактов нарушения закона или неэффективной деятельности органа государства и выступил в качестве истца или обвинителя.

2. Обществу необходимы государственные органы, которые занимались бы только надзором за деятельностью аппарата государственного управления и не отвечали бы за качество законов или эффективность их исполнения. Совмещение надзорных функций с иными ведет к искажению и утайке информации о работе государственного механизма от народа. Кроме того, специализация работников на выполнении одной операции способствует росту их профессионализма.

3. Общество заинтересовано в получении полной и достоверной информации о работе высших государственных органов: президента, правительства, парламента, судов. С них должен быть сброшен "покров тайности". Это затруднит коррупционную деятельность, которая может проникнуть в самые высокие эшелоны власти.

Таким образом, в демократическом обществе должно быть как минимум не три, а четыре ветви власти: законодательная, судебная, исполнительная и контрольно-надзорная <16>.

--------------------------------

<16> См.: Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти для противодействия коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 9 - 16.

Институт омбудсмена, являясь одним из элементов в системе политического и общественного контроля над аппаратом управления, наряду с другими контрольными институтами, не допускает отрыва бюрократии от общества, обеспечивает положение, при котором все более возрастающий государственный аппарат служит человеку, обществу, а не самому себе и не какой-либо элитарной группе.

При всех национальных отличиях основными функциями омбудсмена являются: