Экзамен зачет учебный год 2023 / Коркунов-1

И.М. коркунов

ПРОПОРЦИОНАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ. СПб., 1896 …

Доводы за и против

...Идея пропорционального представительства вызывает немало и принципиальных возражений. Говорят, будто бы в основе этой идеи лежит совершенное непонимание существа современного народного представительства, его оснований и назначения.

Так, прежде всего, усматривают в пропорциональном представительстве прямое противоречие началу единства народного представительства. Отличительная особенность современных парламентов сравнительно с средневековыми сословными сеймами заключается в том, что как весь парламент, так и каждая из палат и каждый член палаты представляют все вместе и каждый в отдельности весь народ как одно целое, а не отдельные группы избирателей. Где бы и кем бы ни был избран депутат и каким бы числом голосов ни состоялось его избрание, он всегда одинаково признается народным представителем, а не местным или партийным. Именно потому, что каждый представитель есть представитель всего народа, а не своих только избирателей, избиратели не имеют над ним никакой власти: не дают ему наказов, не могут отозвать его до истечения срока полномочий, хотя бы его деятельность оказалась в резком разладе с их собственными взглядами. Все это от того, что руководящим началом деятельности народного представителя должны служить общие народные интересы, а не интересы подавшей за него голоса группы избирателей.

Но если каждый представитель, как бы он ни был избран, представляет весь народ, нельзя говорить о неполноте или непропорциональности представительства. Такие требования можно было предъявлять и подобные упреки, можно было делать средневековому сословному представительству, лишенному единства, представлявшему не народ, а составляющие его отдельные сословия. Теперь же все избиратели составляют единый народ и в этом качестве находят себе представителей одинаково в каждом из нескольких сотен избранных лиц.

Напротив, пропорциональные выборы предполагают прямое отрицание единства народного представительства. Избранные по системе пропорциональных выборов отдельными группами солидарных между собой избирателей явятся не представителями народа, а только избравших их партий. Таким образом, введение пропорционального представительства знаменовало бы собой своего рода возврат к раздробленному сословному представительству средневековья. Как тогда представительство получал не народ, а отдельные сословия, так пропорциональные выборы дадут представительство отдельным партиям. Только при избрании большинством можно получить действительно народных представителей.

Можно ли согласиться с такими соображениями? Члены современных парламентов, без сомнения, народные представители: но этим определяются только особенные условия их деятельности, а не порядок выборов. Будучи народными представителями, они должны руководствоваться в своей деятельности лишь требованиями общего народного блага, как оно выясняется из взаимного обмена их .мыслей в представительном собрании, а не частными интересами своих избирателей. Поэтому народные представители в отличие от прежних, сословных, ставятся в полную независимость от избирателей. Но этим еще не определяется порядок выборов. Из понятия народных представителей нельзя вывести необходимости избирать их непременно всем избирателям сообща, без всякой качественной их группировки. И при выборах большинством избиратели иногда группируются не только по территориальным округам, но и по различию их общественного положения. Особенность пропорциональных выборов не в том, что ими устанавливается группировка избирателей, а в том, что эта группировка не обязательная, а свободная, группировка не по формальным внешним признакам, а по действительному внутреннему сходству интересов и воззрений. Но группировка избирателей, будет ли она свободная или обязательная, все равно не мешает избранным быть народными представителями. Только в процессе избрания различаются тут представители различных общественных групп; но раз избранные, все они действуют одинаково как представители всего народа.

Иное понимание того принципа, что современные представители — представители всего народа, а не своих только избирателей и применение этого принципа к определению самого порядка выборов, привело бы к установлению совершенно однородного состава представительных собраний. Между тем собрание, все сплошь состоящее из людей вполне между собой солидарных и единомыслящих, было бы совершенно непригодно для выполнения лежащей на нем задачи всестороннего обсуждения законопроектов и контроля за деятельностью правительства. Для успешной деятельности представительного собрания необходимо присутствие в нем и оппозиционных элементов, а это непременно предполагает разнородность состава. И наделе всякое представительное собрание распадается на несколько борющихся друг с другом партий. Все различие в этом отношении между выборами большинством и пропорциональными выборами лишь в том, что при выборах большинством ничем не обеспечено соответствие соотношения численности партий в парламенте с соотношением их численности в общем составе избирателей. Пропорциональные выборы обеспечивают такое соответствие, и может ли быть сомнение в том, что идея народного представительства осуществится полнее, правильнее именно тем собранием, где соотношение партий совпадает с соотношением их в самом народе? Чем точнее партийный состав собрания соответствует партийному составу населения, тем вернее деятельность собрания выразит настроение народа. Поэтому, если задача народного представительства в том, чтобы служить выражением народной воли, пропорциональные выборы должны быть предпочтены выборам по большинству.

К тому же никак нельзя согласиться с тем, будто бы пропорциональные выборы непременно усиливают партийный характер выборов. Составляемые отдельными партиями списки кандидатов служат основой голосования не только при выборах пропорциональных, но и при выборах по большинству, как, например, в Бель­гии, где избиратели могут подавать голос только за внесенных в предварительно заявленные списки кандидатов. И именно при выборах по большинству эти списки имеют по необходимости резко партийный характер. Так как для избрания требуется получить больше половины голосов, то только те списки могут рассчитывать на успех, которые выставлены сильной и сплоченной партией. При пропорциональных же выборах получают представительство мелкие группы солидарных между собою избирателей, не развившиеся еще в настоящие политические партии с определенной программой и со строгой партийной дисциплиной. Не пропорциональные выборы, а именно выборы по большинству предполагают непременное существование еще до выборов определенно сложившихся партий. При пропорциональных же выборах, напротив, достаточно и группировки в сравнительно мелкие солидарные группы избирателей, представители которых уже потом, в народном собрании, при совместном обсуждении политических вопросов, соединятся в определенные партии. И такой порядок окончательного образования партии не при самих выборах, а в палатах, конечно, более соответствует идее народного представительства, так как при этом условии группировка партий определится различием в понимании именно общих народных интересов, а не влиянием частных, местных и классовых интересов, преобладающих в том или другом отдельном избирательном округе.

По всему этому и с точки зрения соответствия требованиям единства народного представительства надо отдать предпочтение пропорциональным выборам. Но затем против них выдвигают возражения и другого рода, еще более решительные. Говорят, будто бы идея пропорционального представительства основана на совершенно ошибочном понимании самых оснований политического представительства.

Пропорциональные выборы имели бы смысл, если бы политическое представительство, подобно добровольному представительству в гражданском праве, служило лишь средством выражения и осуществления воли представляемого, если бы задачей народных представителей было служить выразителем уже готовой, сложившейся народной воли или воли отдельных групп граждан. Но в действительности назначение народного представительства, его основание совсем другое.

Народные представители не призваны выражать ничьей чу жоп воли: ни воли своих избирателей, ни волн народа в целом Политическое представительство не добровольное представительство, а необходимое. Оно установлено не для передачи ради большего удобства осуществления действительно существующей воли представляемого субъекта представителям, а для искусственной организации на деле несуществующей воли. Как опекун ребенка или душевнобольного, так и народные представители представляют народ не потому, чтобы они являлись пассивными выразителями его действительной воли, а потому, что своею высшею, лучшею, более сознательною и более разумною волей заменяют смутные неопределенные, неразумные желания народа. Они — избранные народа не в том смысле, чтобы народ избирал их для осуществления своей воли. Они избранная, лучшая часть народа и именно как лучшие представляют его. Избрание вовсе не означает возложения на избираемого осуществления воли избирателя. К выбору представителей прибегают потому, что нет другого лучшего средства выделить из общей массы народа его достойнейших представителей. Успех на выборах, число полученных голосов есть лучшее мерило степени влияния избираемого на окружающее его общество. А влияние непременно предполагает силу нравственную или материальную. Чем значительнее сила, тем шире влияние. Поэтому единственный целесообразный порядок выборов представителей — это выбор большинством. Такой выбор даст тем лучшие результаты, чем шире, многочисленнее и пестрее круг избирателей. В тесном кругу людей одного уровня развития, связанных друг с другом единством понятий, воззрений, вкусов и непосредственными личными связями, не трудно быть избранным и жалкой посредственности. Личные связи восполнят здесь недостаток действительной силы. Напротив, получить большинство в обширном избирательном округе, с многочисленным разнородным населением возможно только выдающемуся деятелю, достоинство которого стоит выше личной и партийной розни массы избирателей.

При таком понимании представительства пропорциональные выборы должны быть безусловно отвергнуты. Когда избиратели станут группироваться по сходству и различию их воззрений и интересов и сообща выбирать представителей будут сравнительно мелкие солидарные между собой группы, успех кандидатуры будет обусловлен не тем, чтобы быть лучшим, чтобы возвышаться над массой, а тем, напротив, чтобы быть в какой-нибудь из этих групп своим. только свой, а не лучший, не избраннейший может быть выбран. Решающее значение получит тогда не объективное достоинство кандидатов, а исключительно партийные соображения. Атак как в основу партийной группировки могут лечь самые низменные стремления, то состав представительства при пропорциональных выборах должен неизбежно качественно понизиться.

Выборы большинством приводят к организации объединенной воли избранной части народа, призванной представлять народ, без такой организации являющий в своей жизни хаос разнообразных, противоречивых стремлений. Пропорциональные выборы возводят этот хаос в принцип. Вместо объединяющего представительства народа как целого избраннейшею его частью, они дадут разрозненное представительство всех различных и даже самых низменных, самых мутных течений общественной жизни, неспособных к разумному, сознательному руководству делами государственного управления.

Мне думается, однако, что и при таком понимании народного представительства как избраннейшей части народа, более правильным способом избрания следует признать не выборы большинством, а пропорциональные выборы.

Выборы большинством в своей практической постановке могут принимать две существенно различные формы: они устраиваются или как выборы индивидуальные, ... или как коллективные... . При выборах индивидуальных устанавливается столько избирательных округов, сколько требуется избрать представителей. Следовательно, от каждого округа избирается только по одному представителю, и каждый избиратель может подать голос только за одного кандидата.

Не трудно убедиться, что при таких индивидуальных выборах число голосов, необходимое для избрания, меньше, чем при пропорциональных выборах. При пропорциональных выборах оно равняется частному от деления числа избирателей на число представителей; при индивидуальных же выборах — половине этого частного, увеличенной единицей.

При коллективных выборах дело ставится несколько иначе. Число голосов, требуемое для избрания, тут больше, больше во столько раз, по скольку представителей приходится на каждый отдельный избирательный округ. Следовательно, при таких выборах число это будет больше, чем при пропорциональных выборах, если только на каждый округ придется более чем по два представителя. Можно ли, однако, утверждать, что и при таких условиях коллективные выборы дадут более избранное представительство, нежели пропорциональные выборы?

Для выяснения этого вопроса надо обратить внимание на возможность двух типичных комбинаций соотношения враждебных партий.

Могут быть две крупные партии; может быть много мелких фракций, делающих возможным образование большинства только в силу коалиции. В первом случае партия, располагающая большинством голосов, одна изберет всех представителей, сколько бы их не требовалось. Меньшинство, хотя бы и очень крупное, остается вовсе без представителей.

Можно ли, при таких условиях, утверждать, что все избранные большинством представители должны быть в самом деле избраннейшие? Едва ли. Сплоченное, сильное большинство, конечно, не станет ни за что подавать голоса за кандидатов враждебной ему партии; она всегда будет проводить каких бы то ни было, но непременно своих кандидатов. Партийная точка тут безусловно возобладает над соображениями личного достоинства кандидата. Враждебный кандидат, чем он достойнее, тем он неприятнее и опаснее. Поэтому большинство всегда охотнее подает голоса за самого последнего из своих кандидатов, чем за самого выдающегося из чужих.

И в том случае, когда большинство представляет коалицию нескольких мелких фракций, выборы большинством не обеспечивают особенной избранности представителей. Коалиция предполагает сделку, соглашение, взаимные уступки. Отдельные фракции примыкают к коалиции только под непременным условием внесения в список их собственного кандидата. У коалиционного большинства поэтому список кандидатов не будет цельный, поддерживаемый действительно всем большинством, а сборный, составленный из кандидатов только отдельных фракций. При таких условиях действительное число голосов, какое будет иметь за собою каждый представитель, окажется очень невелико, меньше, чем при пропорциональных выборах.

Но всем этим еще не исчерпываются принципиальные возражения против идеи пропорционального представительства. Указывают на ее противоречие не только самим основаниям и единству народного представительства, но и той задаче, осуществлять которую призваны представительные собрания.

Пропорциональные выборы, говорят, были бы уместны и пригодны, если бы задача представительных собраний имела теоретический характер, если бы это были академии, призванные к научному обсуждению политических вопросов. Тогда бы главным и единственным условием надлежащего их состава являлось бы действительно присутствие в них представителей всех возможных мнений и взглядов.

Но в действительности задачи народного собрания не в том только, чтобы рассуждать, а в том, и прежде всего в том, чтобы действовать. Народное представительство определяет направление всей государственной деятельности, им поддерживаются и низвергаются министерства. Дело народных представителей — практическое дело, а не отвлеченная теоретическая задача. Но для возможности действовать прежде всего и больше всего необходимо единство. Слишком пестрое по составу собрание не может проявить энергичной деятельности. Его силы будут всецело уходить на внутреннюю борьбу составляющих его мелких партий. Деятельным может быть только собрание, состоящее из немногих партий, всего лучше только из двух, из которых одна располагала бы сильным, подавляющим большинством. Только при таком составе собрания министерство может найти в нем прочную, надежную опору. А такой состав могут дать лишь выборы по большинству, именно потому, что при этом устраняются все партии, по численности своей не превышающие половины избирателей. Пропорциональные выборы приведут, напротив, к тому, что представители всех, даже самых мелких партий, попадут в собрание, и в нем нельзя будет составить сколько-нибудь сплоченного и надежного большинства. Представительное собрание с таким составом по необходимости изнеможет в безысходном внутренней борьбе составляющих его бесчисленных фракций.

Это возражение основано всецело на ничем недоказанном предположении, будто бы пропорциональные выборы сами по себе при всяких условиях дают непременно крайне пестрый, раздробленный партийный состав представительства. Наблюдение над действительными явлениями современной парламентской жизни приводит к совершенно иному заключению. Партийная раздробленность за последнее время усиливается повсеместно и там, где старый порядок выборов большинством сохраняется во всей своей неприкосновенности. ...

Все это доказывает, что большая или меньшая партийная раздробленность представительства зависит не столько от порядка выборов, сколько от других причин.

Прежде всего от настроения общественного мнения. Если и стране существует сильная, сплоченная партия, она при пропорциональных выборах не может не дать крепкого большинства в палатах. Только при выборах большинством с распределением избирателей по многим округам большинство может, как мы видели, получить меньшинство представителей. При пропорциональных выборах большинство всегда и непременно получит и большинство представителей. Если же в самом населении нет крупной партии, располагающей значительным большинством голосов, случайно образовавшееся в палатах большинство не может быть твердым и сильным.

Сила партии определяется не одним числом голосов в палатах, а также, и притом главным образом, той поддержкой, какую она находит в себе в общественном мнении. При пропорциональных выборах парламентское большинство всегда и необходимо выражает собою действительное большинство избирателей. Поэтому между ним и общественным мнением не может быть разлада. Напротив, при выборах большинством, как было показано выше, парламентское большинство почти всегда выражает собою воззрения лишь меньшинства избирателей. Отсюда у членов такого большинства неизбежно является беспокойная заботливость предугадать наперед для всех загадочное настроение "большинства" их будущих избирателей. Отсюда и все эти безысходные колебания и вечные расшатывания партий. Отсюда невозможность для правительства найти сколько-нибудь надежную, прочную опору в парламентском большинстве, являющемся неустойчивым результатом случайного соотношения партий в отдельных избирательных округах.

Партийная раздробленность во всех конституционных государствах все растет и при выборах большинством. Причина этого, надо думать, заключается просто в постепенном расширении участия всех слоев населения в политической жизни. Когда высокий имущественный ценз ограничивал избирательное право небольшой группой крупных собственников, и по числу их, и по одинаковости их общественных стремлений их едва хватало на образование двух-трех политических партий. Иное дело — общее избирательное право. Тут не только во много раз увеличивается число избирателей..., но и самый состав их делается гораздо более разнородным. Общественные силы, прежде вовсе устраненные от политической жизни, получают в ней участие и, конечно, вносят в нее много новых запросов, стремлений, взглядов, неукладывающихся в узкие рамки прежней партийной группировки. Распадаются старые партии, образуются новые и в результате получается неустойчивая партийная раздробленность.

Итак, все эти доводы против пропорциональных выборов нельзя признать убедительными. Но, кроме того, все они, во всяком случае, относятся только к общему политическому представительству. Между тем выборы находят себе применение и во многих других случаях, где против пропорциональных выборов нельзя привести и таких возражений.

Всего бесспорнее превосходство пропорциональных выборов при избрании различных подготовительных комиссий, призванных дать возможно всестороннее освещение вопроса и наметить определенно все спорные пункты. Для выполнения такой задачи необходимо, чтобы комиссия состояла из представителей по возможности всех различных воззрений на обсуждаемый вопрос, а это вернее всего достигается именно пропорциональными выборами. Непригодность для избрания подобных комиссий выборов большинством всеми давно сознается. В практике северо-американского конгресса это неудобство обходится тем, что парламентские комиссии там не избираются палатой, а назначаются председателем палаты, включающим в состав комиссий и сторонников, и противников обсуждаемого проекта. Во Франции комиссии избираются, но не всей палатой в совокупности, а отдельными секциями или бюро, на которые палаты разделяются там по жребию. Сенат делится на 9 бюро, палата депутатов — на 11. Число членов комиссии определяется всегда кратное числу бюро, и каждое бюро отдельно избирает по равному числу. Так как при жеребьевке депутатов по бюро соотношение различных партий в отдельных бюро не может быть одинаково, то такой порядок избрания комиссий обеспечивает им разнородный состав.

Но оба эти способа избрания не представляют вполне надежных гарантий надлежащего состава комиссий. При американском способе все зависит от личных качеств председателя, от его беспристрастности; при французском порядке — состав комиссий ставится в зависимость от совершенно случайного распределения партий по отдельным бюро, и при этом легко может случиться, что именно наиболее компетентные по данному вопросу лица окажутся в бюро, где их партий в меньшинстве и где, поэтому они не могут быть избраны. При пропорциональных выборах все эти неудобства устранятся сами собой, и каждая партия получит возможность избрать в комиссии самых компетентных представителей.

Точно так же большие удобства представляют пропорциональные выборы в применении к избранию советов различных общественных союзов, ученых, художественных, благотворительных и т.п. обществ, где важнее всего обеспечить, возможно, живой интерес всех членов к деятельности союза. Но это достижимо всего полнее именно при пропорциональных выборах, ни одной партии не устраняющих от представительства, дающих всем партиям соответственно их численности участие в деятельности союза.

Наконец, и применение пропорциональных выборов к устройству учреждений местного самоуправления не может также вызвать каких-либо принципиальных возражений. Как бы кто ни понимал основы и назначение народного представительства, не может быть сомнения, что местное представительство должно быть представительством особенных местных интересов, всегда разнообразных и в своем разнообразии всегда поддерживаемых государственной властью, не могущей допустить в местности подавление каким-нибудь одним случайно возобладавшим интересом всех других, для государства в целом имеющих нередко огромное значение. Поэтому организация местных собраний должна обеспечивать не столько единство, сколько полноту представительства, а лучшее средство для этого — пропорциональные выборы.

Точно так же в местном самоуправлении не может быть места чему-либо подобному парламентскому режиму, с солидарным партийным министерством, опирающимся на сильное и твердое парламентское большинство. Основой механизма местного самоуправления не служит, как в парламентском режиме, последовательное чередование двух борющихся между собой политических партий, одинаково имеющих общее государственное значение. Механизм местного самоуправления строится на постоянном, непрерывающемся взаимодействии общих задач государственной жизни и местных особенностей, местных интересов. Местное представительство не является подобно народному, политическому, самостоятельной опорой государственной власти, поддержкой ее авторитета. Органы местного самоуправления действуют сами по уполномочию государственной власти, служат ее задачам, опираются в своей деятельности на ее авторитет.

Единство и сила власти в местном управлении исходят от правительства. Задача местного представительства в том, чтобы принести действие власти в соответствие с пестрым разнообразием интересов, порождаемых местными бытовыми особенностями. Местное представительство есть, прежде всего, представительство интересов, а потому против применяемости в местном самоуправлении пропорциональных выборов не может быть никаких принципиальных возражений.

(С. 77-95)