Экзамен зачет учебный год 2023 / Konstitutsionnoe_pravo

Регламенты предусматривают ряд мер, имеющих целью обеспечить достаточно опера-

тивное рассмотрение вопросов. К числу таких мер относятся:

•установление фиксированного времени обсуждения вопроса («гильотина» – усекновение дебатов),

•предоставление председателю палаты права выбрать для обсуждения из предложенных поправок к проекту решения лишь некоторые («кенгуру» – перепрыгивание через ряд поправок),

•внеочередное рассмотрение предложения о закрытии прений, принятие которого влечет снятие вопроса с повестки дня («предварительный, или преюдициальный, вопрос» – есть ли, дескать, вообще необходимость обсуждать данный предмет?),

•предварительное установление числа заседаний, отводимого на обсуждение вопроса, и сокращение времени на выступления,

•голосование без прений и др.

Обсуждение вопроса завершается голосованием. В последнее время в залах парламентов используются электронные системы голосования, что позволяют проводить открытое, тайное и поимённое голосование. Однако, часто в парламентах используются и традиционные способы голосования путём поднятия руки, вставания, разделением, бюллетенями или даже аккламацией (согласно которой решение принимается в зависимости от того, сторонники какого варианта громче кричат или аплодируют).

В зависимости от характера обсуждаемого вопроса устанавливаются требования к большинству голосов, необходимому для принятия решения. Это может быть относитель-

ное, абсолютное или квалифицированное большинство присутствующих членов палаты, абсолютное или квалифицированное большинство всего ее состава.

Заседания комитетов (комиссий) палат. Из-за малочисленности состава процедура их заседаний проще. Не требуется предварительная запись на выступление, выступать можно неоднократно и т.д.

70. Парламентские процедуры: общая характеристика.

Парламентские процедуры - процедурные правила осуществления законодательными органами своих функций.

1. Законодательный процесс.

Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: 1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона) и 2) сама эта деятельность.

Законотворчество – более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают («группы давления», исследовательские центры и т. п.).

Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются:

1)внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива);

2)обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);

3)принятие закона;

4)санкционирование, промульгация и опубликование закона.

Иногда последнюю стадию разделяют на две:

Страница G151 из G172

а) санкционирование (подписание) главой государства, б) промульгацию с официальным опубликованием.

Законодательная инициатива - официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.

Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его про-

ект. Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями.

вБолгарии правом законодательной инициативы пользуются любой народный представитель и Совет министров (ст. 87 Конституции)

вСловакии законопроекты могут вносить комитеты Национального совета, депутаты, Правительство (ч. 1 ст. 87 Конституции)

вГермании законопроекты вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (ч. 1 ст. 76 Основного закона)

В двухпалатных парламентах в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предло-

жениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю.

Обсуждение законопроекта. Это самая объемная стадия законодательного процесса, предполагающая работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах (комиссиях). Организуется она в разных сочетаниях.

Обсуждение на пленарных заседаниях палат часто именуется чтением законопроекта.

•Смысл первого чтения законопроекта заключается в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. До принятия в первом чтении инициатор проекта обычно может его в любое время отозвать.

•Второе чтение означает обсуждение проекта по существу, включая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней.

•При третьем чтении законопроект обсуждается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением разве что чисто редакционных.

В некоторых странах для рассмотрения отдельных законопроектов могут создаваться

подкомитеты (подкомиссии).

Прекращение обсуждения подлежит оформлению. Инициатива может исходить от депутата, группы депутатов или председателя палаты.

Для тех же случаев, когда нельзя долго ждать принятия закона, конституции и регламенты предусматривают срочные процедуры. В этих случаях возможно внеочередное рассмотрение, сокращение числа чтений, времени на выступления и др.

Принятие закона В однопалатных парламентах эта стадия, по сути, есть завершение последнего или единственного чтения – последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом. Голосование бывает обычным или поименным.

На случай расхождений между палатами конституции часто предусматривают обязательную или факультативную согласительную процедуру. Существуют четыре способа

Страница G152 из G172

разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами:

1)если палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается;

2)если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в ее редакции;

3)есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой;

4)закон принимается на совместном заседании палат.

Санкционирование, промульгация и опубликование закона

Эта стадия законодательного процесса лишь в Великобритании и тех странах, бывших некогда британскими колониями, которые восприняли вестминстерскую модель организации высшей власти, осуществляется внутри парламента. Дело в том, что санкционирование, промульгация и опубликование закона – прерогатива, как правило, главы государства, а в указанных странах глава государства входит в состав парламента наряду с двумя палатами или единственной палатой.

Санкционирование закона осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. В большинстве стран на этой стадии законодательного процесса возможно отлагательное вето главы государства, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение. Часто при этом указывается, что глава государства сообщает парламенту свои возражения или замечания по содержанию закона.

Определенный пробел, содержащийся в этих конституционных положениях, привел к появлению практики так называемого «карманного вето».

Если Президент получил билль меньше чем за 10 дней до окончания сессии Конгресса, он может просто его не подписать, и билль никогда не станет законом, если не пройдет всю процедуру заново на следующей сессии Конгресса. Президент как бы «положил билль в карман» и применил по существу молчаливое абсолютное вето.

Промульгация – «особый акт органа исполнительной власти, обычно главы государства, постановляющий об опубликовании принятого парламентом законодательного акта и предлагающий органам исполнительной власти соблюдать предписания этого акта». Другими словами, это издание специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона.

Опубликование закона – это напечатание его текста в установленном официальном периодическом или продолжаемом издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. Дата опубликования имеет важное значение для действия закона: от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в

действие).

Особенности прохождения проектов и принятия конституционных и органических законов

•Особенности законодательного процесса применительно к конституционным законам часто начинаются уже со стадии законодательной инициативы. Круг ее субъектов бывает более узким, чем круг субъектов обычной законодательной инициативы, а иногда вообще иным, тогда как условия реализации – более сложными.

•В мире набирает силу тенденция к тому, чтобы не оставлять вопрос об изменении Конституции на усмотрение большинства парламентариев, хотя бы и квалифициро-

ванного. Роль их, естественно, велика, но окончательное слово, особенно когда среди парламентариев нет единства, все чаще отдается народу, который тем самым осу-

ществляет учредительную власть непосредственно.

Страница G153 из G172

Особенности порядка ратификации и денонсации международных договоров

Как правило, парламенты осуществляют ратификацию или денонсацию международных договоров или дают согласие на них в форме закона. Общая особенность этой процедуры заключается в том, что парламентарии не могут предлагать поправки к текстам ратифицируемых международных договоров: это запрещено международным правом. Можно лишь голосовать за ратификацию или против нее.

2. Бюджетный процесс

Внесение в парламент проекта бюджета – прерогатива исполнительной власти. В

США его вносит Президент, в Китае, Вьетнаме, Италии – правительство, в Великобритании – министр финансов.

Обсуждается бюджет, как правило, в одном чтении, причем прения обычно ограничиваются по времени. Лишь в немногих странах право депутатов предлагать поправки к закону о бюджете не ограничено.

Государственный бюджет в принципе должен одобряться до начала очередного финан-

сового года, в противном случае государственные расходы остаются без законного обоснования. Однако в жизни случается всякое, и бывает, что по той или иной причине принять бюджет к началу финансового года не удается. Поэтому конституции некоторых государств предусматривают различные варианты выхода из такого положения:

•правительство может своим актом временно ввести в действие проект бюджета (Франция)

•парламент может принять специальный закон о временном исполнении бюджета (Австрия)

•конституция предусматривает продление действия бюджета предыдущего года (Германия)

В странах с англо-американской системой права финансовые (денежные) законопроекты вносятся только в нижнюю палату парламента (впрочем, это имеет место и в тех парламентах других стран, где нижняя палата сильнее верхней, например во Франции).

3. Процедуры выборов и назначений

У обеих процедур главной стадией является голосование, а различие теоретически состоит в возможности превышения числа кандидатов над числом замещаемых мест в первом случае, и равенстве этих чисел – во втором. Прежде всего, однопалатные парламенты и палаты двухпалатных парламентов избирают (в подавляющем большинстве случаев) своих председателей и других должностных лиц (вице-председателей, секретарей, квесторов и т. п.).

4. Контрольные процедуры:

• отчеты правительства и его членов

Подотчетность правительства и министров парламенту не всегда означает их ответственность перед ним, но ответственность, если существует (при парламентарных и смешанных формах правления), включает в себя и подотчетность. Коми-

тетам (комиссиям) нередко предоставляется право проводить парламентские слушания

сотчетами должностных лиц исполнительной власти, включая министров.

•процедура контроля за делегированным законодательством

Страница G154 из G172

лосов в палате. В ряде стран, в частности в Германии, конституциями предусмотрен так называемый конструктивный вотум недоверия: он считается состоявшимся, если парламент или палата не просто приняли резолюцию порицания, а определили главу нового правительства.

Отказ в доверии имеет место в случае, когда правительство само поставило вопрос о доверии в связи с каким-либо актом, принятия которого оно добивается от парламента. Это довольно эффективный способ давления на парламент, особенно в условиях, когда отказ в доверии и вызванный этим правительственный кризис могут повлечь роспуск парламента (палаты). С другой стороны, действительно отказ парламента принять желательный для правительства акт может лишить правительство возможности проводить свою политику или серьезно затруднить проведение этой политики, в результате чего нахождение в составе правительства становится для его членов бессмысленным.

7. Импичмент и иные подобные процедуры

В данном случае речь идет не о политической, а о юридической парламентской от-

ветственности должностных лиц, причем как исполнительной, так и судебной власти. В основном это лица, которые в силу своей должности пользуются в той или иной мере иммунитетом от судебного преследования. Основанием же ответственности в рассмотренном выше случае служит политика правительства или министра (иногда мо-

ральная оценка их поведения), а здесь основанием является правонарушение.

Наиболее распространены три основные модели соответствующих парламентских процедур.

•Первая заключается в том, что весь процесс реализации конституционной ответственности протекает в парламенте как таковом; по его завершении могут последовать процессы в судах.

•Вторая модель заключается в том, что парламент или палата выступают лишь как обвиняющие инстанции, а дело о конституционной ответственности разрешается в судебном органе, специально образуемом парламентом из своей среды, причем этот орган реализует не только конституционную, но в необходимом случае и уголовную ответственность, действуя уже как обычный суд.

•Третья модель совпадает со второй в том, что парламент или палата ограничиваются предъявлением обвинения, но в отличие от второй модели дело разрешается органом конституционной юстиции, который реализует лишь конституционную ответственность, смещая лицо с его должности.

8. Рассмотрение петиций

Эта процедура, которая предусмотрена рядом регламентов, имеет важное значение с точки зрения гарантирования такого права человека, как право обращаться с петициями в органы и учреждения власти.

71. Конституционные основания и процедура роспуска парламента.

Одним из способов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властью является досрочный роспуск парламента с одновременным назначением новых выборов, чтобы избиратели своим голосованием разрешили конфликт.

Страница G156 из G172

Не предусматривается роспуск парламента в президентских республиках.

В тех странах, где возможен досрочный роспуск парламента, это часто относится лишь к нижней палате. Так, если согласно части первой ст. 88 итальянской Конституции «Президент Республики может, заслушав их председателей, распустить обе палаты или одну из них», то согласно части первой ст. 12 французской Конституции «Президент Республики может после консультации с Премьер-Министром и председателями собраний (т. е. палат) объявить о роспуске Национального Собрания».

Во многих странах, где возможность роспуска существует, она все же ограничивается определенными условиями. Так, в Германии Федеральный президент может распустить Бундестаг в двух случаях:

–в соответствии с ч. 4 ст. 63 Основного закона, если Бундестаг в течение 21 дня не смог выбрать Федерального канцлера абсолютным большинством своих членов, и

–в соответствии со ст. 68 в течение 21 дня по предложению Федерального канцлера,

если Бундестаг большинством голосов своих членов не выразил доверия Федераль-

ному канцлеру, несмотря на требование последнего, и не выбрал нового Федерального канцлера.

Конституция Чехии в ч. 1 ст. 35 предусмотрела следующие основания для роспуска нижней палаты Парламента:

«1. Президент Республики может распустить Палату депутатов, если

a)Палата депутатов не выразила доверия новоназначенному Правительству,

Председатель которого был назначен Президентом по предложению председателя Палаты депутатов,

b)Палата депутатов в течение трех месяцев не приняла решения по прави-

тельственному законопроекту, с рассмотрением которого Правительство связало вопрос о доверии,

c)Сессия Палаты депутатов была прервана на более продолжительное время, чем это допустимо,

d)Палата депутатов на протяжении более трех месяцев была неспособна принимать решения, хотя ее сессия не была прервана, и хотя она в этот период была повторно созвана на заседание».

Последние два основания обращены против возможных широких обструкций внутри палаты, которые могли бы серьезно препятствовать ее деятельности.

Вч. 2 этой статьи установлено, что Палату депутатов нельзя распустить за три месяца до окончания ее срока полномочий. Такое и иные ограничения времени, когда роспуск допустим, встречаются и в других конституциях. Например, итальянский Президент не может осуществлять право роспуска в последние шесть месяцев своих полномочий

(часть вторая ст. 88 Конституции).

Ввенгерской Конституции содержится довольно редкое положение. Согласно ч. 2 ее §

Страница G157 из G172